论乡镇电子垃圾处置的问题与对策——基于C省A市23个乡镇电子垃圾处置情况的调查研究

刘 念，王建滨，杨沛霆

（1.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105；2.潍坊工程职业学院 教务处，山东 青州 262500）

一、引言

近年来，随着电脑和手机等办公和通信设备日益普及特别是这类高技术产品更新换代不断加速，民众在充分享受高科技带来的方便舒适之余，也随之产生了大量的现代垃圾—电子垃圾。电子垃圾（电子废弃物）是指那些被废弃不再使用的电器或电子设备，具有危害大、处理困难等特点。目前国内电子废弃物的回收处理技术水平相对落后，缺乏严格执法环境，导致绝大多数废旧电器被随意丢弃，造成了严重的资源浪费和环境污染[1]。但是电子垃圾的种类多、数量大、价值高，其产业势必会有比较好的发展前景。乡镇作为我国最基层的行政机构，在C省甚至全国经济社会发展中发挥着基础性作用，且在当前的研究体系中虽然有针对地区、社区的电子垃圾处置情况研究，但是对于乡镇电子垃圾处置情况的研究却是一片空白。在全面推进国家治理现代化的背景下，电子垃圾处置能力已成为贯彻生态强国、建设美丽中国的重要内容，因此研究乡镇电子垃圾处置突出问题对推进国家治理体系与治理能力现代化具有很强的现实意义。本项目的调查研究，旨在通过对C省A市23个乡镇电子垃圾处置情况的实地调研，清晰解读乡镇电子垃圾处置突出问题，了解当前乡镇电子垃圾处置现状，寻求解决问题的可行性方法。

二、电子垃圾处置数据统计与分析

本文主要依据实地调研走访，同时结合“问卷星”网站对民众、政府和回收单位开展问卷调查。调查问卷共收回3427份，其中实地调研问卷2484份，网络问卷943份。通过分析剔除因为资料不真实和空缺率太高导致的不合格问卷，共收回民众类有效问卷3074份，有效回收率高达89.7%，调研数据真实有效。

（一）描述性统计分析

1.电子垃圾产生—复杂与增多并生

根据图表可知有50%的民众认为电子垃圾产生量会日益增多（见表1），即使有部分民众并不清楚当地电子垃圾处置情况，但是大多数民众、政府和回收单位均认为当地电子垃圾处置情况较差，需要急切改善（见图1）。此外，手机及家用电器依旧是电子电器产品的主力军，有37%的电子垃圾来源于产品老旧，另有30%来源于质量损坏，也有16%的电子垃圾来源于对新款式的需要，还有17%的民众认为购买比维修划算（见图2）。这也反映当前我国电子产品的自身性能有待加强，电子产品和维修费用也亟需降低。

图1 电子垃圾处置情况

图2 电子垃圾产生来源

表1 电子垃圾产生量

2.电子垃圾处理—简单与发展并行

在“民众处理电子垃圾行为”的测量中，有57%的民众选择通过废品利用站进行回收，另有28%的民众选择将电子垃圾直接丢弃，有14%的民众会主动进行维修，只有1%的民众会选择废物利用（见图3）。在调查“回收电子垃圾考量因素”中，有大约43%的民众选择了上门回收（见图4），大多数民众都表示废旧电器几乎都是通过个体回收户进行回收。此外，在乡镇电子垃圾回收处理行业中，个体民营回收户占据了93%的市场份额，企业自行回收和专业回收企业回收仅分别占有4%和3%，被调查乡镇均表示当地尚未建成电子垃圾回收处理中心（见图5）。通过调查了解，设立电子垃圾回收企业的主要目的是为了获取利益，回收企业将废旧电器卖给电子垃圾处理作坊进行拆解，但手工作坊式的小型拆解厂在提取电子器件的有用金属后，大量残余废弃物便被当作普通生活垃圾进行就地掩埋或随意丢弃，因而造成了严重的电子垃圾污染[2]（见图6）。

图3 民众处理电子垃圾行为

图4 回收电子垃圾考量因素

图5 回收处理方式

图6 电子垃圾污染主要原因

3.民众认知行为—欠缺与完善并进 根据调查结果显示，当前我国民众环保意识较为欠缺，只有40%的民众具有较强的环保意识（见图7）。此外，根据调查了解，虽然有66%的民众有电子垃圾分类回收习惯，却只有9%的民众一直保持分类回收的习惯（见图8）。在政府认知方面，根据表7可发现有45.7%的政府工作人员认为电子垃圾污染日益严重的主要原因是因为民众不了解其危害，另外有31.5%、30.6%的人员认为是由于政府监管不够、回收站点不够所导致的。由此可见，当前民众环保意识不强，对电子垃圾危害不甚了解，无法做出正确的电子垃圾处理行为，从而导致当前乡镇电子垃圾处理形势较为严峻。不过随着国家对生态环境保护的日益重视，民众的环保意识正逐年增强，国家也在逐步完善电子垃圾回收处理制度以改善电子垃圾现状，民众的电子垃圾处理认知和行为正朝着规范化、合法化的方向迈进。

图7 民众环保意识

图8 电子垃圾分类回收习惯

4.政府监管责任—漏洞与低效并生

电子垃圾回收处理亦是市场行为，政府通过合理、公正、公开的方式来规范电子垃圾处理行为，政府作为电子垃圾处置的主要监管者，政府监管责任便是通过提供一种相对合理的处理方式使得争利各方达成合作均衡。而这种均衡态势的形成，必须建立在对基本处理过程和产业组织结构形成相对一致的认可基础之上，通过提供电子垃圾回收企业运行的合法性来源，从而保证监管过程中的社会合作。通过调研发现当前政府对电子垃圾的监管力度不强，只有14%的政府挥经常监管电子垃圾处理情况，而分别有40%和45%的政府只是偶尔进行监管或没有进行监管（见图9）。可见，当下政府监管不力，而且监管效率较为低下，大多数政府应该适当加大对电子垃圾的监管力度。

图9 政府对电子垃圾监管

5.政府组织责任—欠缺与忽视并现

政府组织责任包括建立运营高效的回收机构、构建回收网络、畅通回收渠道、增强公民的环保意识、加大公众参与度等等。但就目前看来，乡镇电子垃圾回收渠道简陋单一，回收机构名存实亡，政府组织责任仍需加强。根据上图可知，只有33%的政府经常教育民众电子垃圾处置规范化，也有24%的政府偶尔教育民众电子垃圾处置规范化，但还有36%的政府没有教育民众电子垃圾处置规范化。由此可见，政府对民众电子垃圾处置规范化宣传教育方面还有待落实。

同时，政府的教育方式大多流于形式，大多数政府都是通过横幅或宣传标语来进行简单普及，但这种宣传教育方式不仅浪费了人力和物力，而且成效极低，浪费了大量的时间和精力。此外，政府对于电子垃圾处置经费的投入也有较大差异，对电子垃圾污染问题较为重视的乡镇投入经费大多在30万元以上，有的乡镇甚至投入经费在50万元以上，而那些不重视电子垃圾污染问题的乡镇投入的经费普遍在10万元以下。

图10 政府对民众教育程度

图11 处置经费（万元）

（二）相关分析

1.民众自身行为对电子垃圾减少的影响

在对民众自身行为与电子垃圾减少两个变量的考察中，Pearson相关关系检验得出的系数值高达0.993，同时相伴概率P值明显小于显著性水平0.01，可见两者呈正相关关系，而且有较高的置信度（见表2）。民众自身行为的规范对电子垃圾减少有很好的改善作用。

表2 民众自身行为与电子垃圾减少相关检验

2.民众环保意识对电子垃圾危害认知的影响

在对民众的环保意识与民众对电子垃圾危害认知两个变量的考察中，民众的环保意识与民众对电子垃圾危害认知的相关系数为0.86，而且相伴概率P值为0.013，因此可以认为民众的环保意识与民众对电子垃圾危害认知具有较强的相关关系（见表3）。民众环保意识的增强会增进民众对电子垃圾危害的认识，从而为改善电子垃圾处理现状起到促进作用。

表3 民众的环保意识与电子垃圾危害认知的相关检验

3.政府监管力度对电子垃圾处置情况的影响

在政府监管力度与电子垃圾处置情况相关检验中，发现政府监管力度与电子垃圾处置情况的相关系数为0.863，而且相伴概率P值明显小于显著性水平0.01，这也进一步说明两者高度正线性相关（见表4）。但是某乡镇非常重视电子垃圾污染的治理工作，而且在日常生活中政府也是狠抓严打，对电子垃圾处理的主要方面进行监管调控，对于个体家电回收户的经营资格、数量、处理方式都实行严格监管。起初当地电子垃圾污染情况有了大幅度改善，但是随着监管的不断深入，地下回收厂日益泛滥，电子垃圾污染情况又日趋严重[3]。可见，政府监管力度存在一个峰值，在未达峰值之前，电子垃圾处置情况随着监管力度的不断加大而改善，但是达到峰值之后情况则恰好相反，这样就较为合理全面的解释了上述正态分布现象。

表4 政府监管力度与电子垃圾处置情况改善相关检验

根据表5可知，回收单位数量与电子垃圾处置情况改善没有理想的相关关系。从总体上看，回收单位承担着回收和处理的责任，市场主体存在着竞争行为，有的市场主体为追求高额利润会采取不合理、不合法的方式进行经营。因此对于电子垃圾回收处理行业数量把控也很重要，其关键在于使回收单位在国家的宏观调控下保持在一个相对平衡的数量范围内，维持市场的平衡与稳定。

表5 回收单位数量与电子垃圾处置情况相关检验

（三）回归分析

通过如上分析，二者之间存在正的线性关系（其一次函数的系数为0.370，常数项为3.432（见表6）。民众的环保意识主要是民众认知态度的体现，民众环保意识的增强有利于电子垃圾处理情况的改善。但是民众认知态度的全面性不一定带来直接的电子垃圾处置情况改善，还可能存在其他与电子垃圾处置改善更为直接关联的指标，民众认知态度是电子垃圾处置情况改善的一个基础性要素，其增强了民众对电子垃圾的关注，正是民众认知态度的改善从而形成民众环保意识与电子垃圾处置情况的联动机制。

表6 民众的环保意识与电子垃圾处置情况改善指数回归分析

三、电子垃圾处置突出问题

近些年来，随着电子产品消费日增，产品生命周期日减，电子废弃物的产量逐渐增加，且增速明显[4]。加上企业的回收处理工艺落后，造成了乡镇电子垃圾污染日益严重的局面。为了更好的挖掘乡镇电子垃圾的处置现状及突出问题，本文对C省A市23个乡镇电子垃圾处置情况突出问题展开调研，情况如下。

（一）普通民众认识不足，电子垃圾随意丢弃

普通民众不了解电子垃圾相关概念及国家政策。居民对于电子垃圾了解仅停留在知晓的层面，政府也没有积极对民众普及电子垃圾知识。由于民众不了解电子垃圾的危害，一方面造成了电子垃圾被随意丢弃的局面，给环境造成了巨大的污染与破坏；另一方面在利益的驱使下大量的电子垃圾流转至个体商贩户，而个体商贩户不合理的回收处理方式，更是加重了对环境的污染与破坏。

电子垃圾回收主要渠道不正规，个体商贩随行就市。乡镇不仅没有正规的大型电子垃圾回收公司，而且连小规模的电子垃圾回收站也少之又少，更多的是以个体收购的形式存在。而个体商贩的不合理回收处理方式，造成了我国电子废弃物的回收处理的混乱局面，使电子废弃物中的污染物质难以控制，造成后续的环境污染问题[5]。

乡镇尚未建立统一的电子垃圾回收处理体系，电子垃圾处置简单粗糙。乡镇很大一部分电子废弃物被个体商贩户私人回收，再流向手工作坊式的小型拆解厂，大量残余电子废弃物被当作普通生活垃圾扔掉，造成了严重的资源浪费和环境污染[6]。

（二）乡镇政府责任缺失，电子垃圾规制成效不足

乡镇尚没有对于鼓励电子垃圾回收利用的企业采取专门激励措施。激励措施的不足使得其在回收电子垃圾过程中与非正规军相比处于价格的弱势，导致其无力获取充足的废旧电子产品以保证其正常的生产经营，从而限制了绿色环保企业的生存和发展。

乡镇政府责任缺失，对电子垃圾问题不重视。目前大多数乡镇政府，或是出于各地的自我保护，或是迫于就业的压力，均未主动出击，仅是停留在群众举报的被动层面上。对于监管责任，大多数乡镇政府对回收单位没有进行必要的监管因而直接造成了电子垃圾回收市场的混乱，而一些监管力度较强的乡镇又限制了电子垃圾回收市场的发展。至于政府组织责任方面，政府也仅仅只是象征性的进行了环保宣传和经费投入，没有取得一定的成效。

（三）回收处理企业稀缺，电子垃圾回收成本高昂

回收处理企业运营成本高，限制企业的创办与发展。回收企业的运营成本高而复杂，特别是要投入高额的环保费用，这在现有体制下对回收企业是一个沉重负担，因而一定程度上限制了企业的创办与发展。

回收单位大多以个体民营形式存在，个体民营回收户为了获取高额利润，一直采用不合法的方式对电子垃圾进行转让、处理和加工，不仅使得电子垃圾回收市场紊乱，更造成了严重的环境污染[7]。

四、电子垃圾处置完善建议

世界范围内，电子垃圾问题一直层出不穷，对人类生存环境的危害也不断加深。从其发展过程来看，经济发展推动了人类对电子电器产品的购买与需要，但是人类尚未认识到迅猛淘汰的废旧电器对人类生存环境带来的危害。为了探究和解析乡镇电子垃圾处理情况突出问题，寻求合理处置电子垃圾的有效模式，经过以上对C省A市23个乡镇民众、政府、回收单位的数据分析，对乡镇电子垃圾处置情况可提出以下完善建议。

（一）推动生产者责任延伸机制，树立环境主义消费生活观

为改善电子垃圾处置情况，减少对环境造成的威胁，首要任务便是减少电子垃圾的产生量。其一，对民众来说，应转变生活观念，树立起环境主义的消费生活观。一方面，主动去了解电子垃圾相关知识，掌握电子垃圾的概念及危害等。另一方面，珍惜家用电器，换用节能型设施，使用更少的加热制冷能源、建筑材料等等，自觉规范自身行为，养成分类回收的好习惯，减少环境的污染与破坏。其二，对电子产品生产者来说，应进一步推动建立生产者责任延伸制度，强化电子产品中有毒有害物质的源头控制。电子产品生产加工企业不仅要为产品质量负责，更要为废弃电子垃圾回收处置、减少环境威胁和社会风险负责[8]。作为电子产品生产者，应自觉加大对绿色环保材料的使用，在源头实现垃圾减量，有条件的生产企业还可用通过售后服务的渠道提供电子垃圾回收服务。同时，政府也可以通过政策支持、减免税收等方式对电子产品生产者加以引导与扶持，鼓励电器电子生产商开拓创新，通过绿色设计减少电子垃圾产生、提高回收利用率，使电子产品向资源节约型和环境友好型方向发展。其三，对大众媒体和公益组织来说，大众媒体和公益组织等机构可充分发挥舆论监督和观点引导作用，针对不同人群展开重点教育和舆论宣传，倡导公众绿色消费，引领公众正确处理废弃电器电子设备；建立电子垃圾回收培训机制，对相关行政人员以及生产、销售从业者开展专业知识培训，改变生活观念。

（二）突出乡镇政府主体责任，强化政府工作职能

对于乡镇政府来说，应进一步落实乡镇主体责任，强化政府的监管、组织、引导等工作职能。首先，政府必须加强宏观经济调节作用，加强相关企业和相关流通环境进行政策性引导，切实提升对一线企业和部门的政策支持力度，以合理、准确且及时的宏观调控提升行业实力，并最终引导其走上良性发展模型[9]。例如，引导外资、减免税收、增加贷款优惠措施，对于能够积极履行回收循环再利用电子垃圾的企业实行低息贷款，通过采取一系列激励政策，鼓励企业在电子废弃物的处理上做出理性的选择。其次，进一步加大非法回收渠道的监管力度和打击力度，加强指导、督促和检查地方工作，打击电子垃圾的非法进口和拆解，促进电子垃圾拆解利用处置产业的健康发展。最后加强对民众的宣传教育和处置经费的投入，通过环保、教育、宣传等部门的联动，提高公众对电子垃圾回收和处理处置的认知能力。随着电子产品升级换代，以年轻人为主的消费群体竞相争购最新电子产品，但很多人对电子废物威胁生态环境的状况不了解或漠不关心，要提高中小学生、高等院校学生对电子垃圾污染性和资源性的认识。例如可以通过将电子垃圾的危害写入教材、制作大量的公益广告、开展电子垃圾知识宣讲会、开展义务维修活动减电子垃圾认识盲区，使电子垃圾危害深入人心。

（三）建立科学合理的回收体系，改善电子垃圾回收渠道

建立科学高效的电子垃圾回收体系不仅是减少电子垃圾污染、改善乡镇生态环境的最后屏障，更是提高电子垃圾回收效率、促进产业持续发展的制胜法宝[10]。电子垃圾拆解处置工序复杂，需要专业人士进行操作，如若处置不当将对环境造成严重的污染和破坏。因此，就建立科学高效的电子垃圾回收体系而言，首先，应建立专业的电子垃圾回收企业，取代以往的小作坊式的手工拆解，使电子垃圾回收有正规的门径。对于国家授权有电子垃圾回收资质的企业单位，一方面要提高企业负责人员及操作人员的安全意识和环保意识，对于环保意识不强和处置技能不高的企业要及时开展有针对性的知识技能培训。另一方面，电子垃圾回收处理企业也要加快电子垃圾资源化关键技术及设备的研发，控制重金属和持久性有机污染物等污染物排放引起的环境污染，降低电子垃圾不正当处理引发的人类健康风险，提高资源利用效率。其次，恢复国家以往推行的以旧换新政策，带动消费者、销售者和回收处理企业形成良好的电子垃圾回收处理体制。自2011年底以旧换新政策结束后，乡镇地区电子垃圾的回收大多回到以小商贩的流动回收为主，又开始出现渠道分散、价格不稳定、集约化程度低、正规企业竞争不过小商贩等情形。故此，也应积极开发上门回收、积分回收、定期回收等便利回收模式，鼓励处理企业和销售卖场自行实施“以旧换新”，调动电子垃圾回收处理企业的积极性，推动处理企业回收体系建设。最后，乡镇政府应积极引导产业发展，推进土壤修复示范工程，开展个体拆解加工户的现场核查与限期整改工作，引导原来的个体拆解加工户逐步整合，并提升技术水平，促进产业可持续发展。

五、结语

当前乡镇电子垃圾处置情况不容乐观，民众、政府、回收单位对待电子垃圾的认知和行为均有较大的缺陷。我国应根据现实国情，结合发达国家的经验，通过推动生产者责任延伸机制、突出乡镇政府主体责任和建立科学合理的电子垃圾回收体系等三条路径形成全社会重视、全民参与的电子垃圾防治局面，推进国家治理体系与治理能力现代化。