乡村振兴背景下社会组织参与农村社区社会服务的问题及对策

王才章 张淑萍

[提 要]在乡村振兴背景下，社会组织参与农村社区社会服务获得强有力的政策支持。基于对江西省A市的调查，从社会组织来源、參与形式、服务对象等方面描述当前社会组织参与农村社区社会服务的现状。由于受社会组织发展制度环境等因素影响，社会组织在参与农村社区社会服务过程中存在社会组织数量相对缺乏、参与渠道相对较少、服务内容比较单一、服务效果逐步递减等问题。针对这些问题，需要完善社会组织发展的制度体系、扩大服务对象群体、提升社会组织的能力水平、创新社会组织参与渠道。

[关键词]社会组织;农村社区社会服务;问题;对策

[作者简介]王才章，井冈山大学政法学院副教授，研究方向为社会工作与社区治理;张淑萍，井冈山大学政法学院社会工作硕士研究生，研究方向为农村社会工作。（江西井冈山 343600）

[基金项目]江西省高校人文社会科学研究项目“社会组织在‘过渡型社区治理中的功能及其优化研究”（SH20104）;井冈山大学博士科研启动项目（人文科学）“社会治理精细化背景下的社会工作专业化研究”（JRB1711）

一、研究背景与研究问题

（一）研究背景

社区服务理念与实践最早来自西欧国家。在西方学术和实践领域，社区服务多和人的心理和生理照护有关，而在中国农村的社区服务情况远比西欧社会更加复杂和多样化。[1]本文所研究的农村社区社会服务，属于农村社区服务的范畴。根据民政部政策文件及相关研究，农村社区社会服务主要是指对农村困难群体（包括贫困家庭、困境儿童、残障人群、留守人群等）的照护服务。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务”，以及提出“健全农村留守儿童和妇女、老年人以及困境儿童关爱服务体系”，同年的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》也将以上表述纳入。2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》进一步强调“加强对农村留守儿童和妇女、老年人以及困境儿童的关爱服务”。为充分发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用，民政部于2020年12月专门出台了《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021-2023年）》，并提到培育发展农村志愿服务组织，为农村留守老年人、儿童等特殊困难群众提供关爱服务。从以上这些政策文件可以看出，在乡村振兴背景下国家非常重视推动社会组织参与农村社区社会服务。

（二）研究问题

在很长一段时间，农村社区社会服务的提供主要由村庄自我供给为主，主要包括家庭自我供给、村民团队供给和村庄供给。[2]自进入21世纪以来，国家在农民福利的供给上表现出显著的职能回归，但是受各种因素限制，国家不能大规模为农村居民提供社会服务，以家庭为基础的土地福利功能亦呈现式微趋势，所以需要基于农村社区层面引入更多的服务提供主体。[3][4]社会组织作为农村社区服务的一种提供主体，也引起相关学者的重视，并从不同层面研究社会组织如何参与农村社区社会服务[5][6]，同时也有相关研究集中于探讨乡村振兴背景下社会工作参与农村社区社会服务的路径与成效。[7][8][9]本文拟基于社会组织参与江西省A市农村社区社会服务的实践，探讨社会组织的参与现状及问题，并提出相关对策。这对于培育和发展城乡社会组织、完善农村社区社会服务模式，及改善当前乡村社会治理状况，助力乡村振兴，具有比较明显的意义和价值。

二、个案概况与资料来源

（一）个案概况

截至2020年，在江西省A市民政部门注册登记的社会组织已有2000多家，在基层备案的社会组织也已有1.5万多家。2014年，A市J区获批国家首批“全国社会组织建设创新示范区”。A市通过政府职能转移、政府购买服务及公益创投的方式，推动了政府与社会组织合作。自2002年以来，A市积极开展公益创投活动，政府直接投入资金8000多万元，并撬动社会资本20多亿元，推动了社会组织在创新社会治理、提供公共服务、参与精准扶贫方面的功能发挥。同时，自2017年以来，A市积极引进全国性的社会组织参与当地社会服务，比如说中华慈善总会、江西慈善总会、浙江传化基金会等100余家市外社会组织对口支持A市300余个脱贫攻坚项目，累计到位资金和物资价值2.4亿多元，惠及5600多户贫困家庭。近年来，A市在推进乡村振兴发展过程中，也很重视城乡社区服务的发展，以及注重社会组织参与城乡社区服务。《A市服务业“十三五”发展规划》提到“积极发挥政府、村（居）委会、社会组织、企事业单位及居民个人的作用”。A市的乡村振兴战略规划也强调建立和完善现代乡村社会治理体制，提升农村公共服务水平。

（二）资料来源

本文的资料收集方法是访问调查法和文献调查法，访问调查主要是设计访谈提纲，围绕组织信息、资金来源、服务内容、服务效果等方面针对社会组织负责人进行访谈，以及从服务需求、服务评价、改善服务的建议等方面针对农村社区居民开展访问调查。自2019年开始至2020年底，我们陆续访问了A市S区、Q区、J县、Y县等地的社会组织负责人和农村社区居民。与此同时，本文也采用了文献调查法，文献调查主要是收集社会组织近年来的工作总结、服务年报、服务记录等，以及收集A市近年来有关社会组织、农村社区服务方面的政策文件，以下分析主要基于这些资料展开。

三、社会组织参与农村社区社会服务的现状

在乡村振兴背景下，越来越多的社会组织参与到农村社区社会服务领域。根据研究和调查，对社会组织参与农村社区社会服务的分析，可以从社会组织来源、参与形式、服务对象、服务内容等方面展开。

（一）社会组织主要来自农村社区外部

按照来源划分，可以将社会组织分为社区外部社会组织和社区内社会组织。从当前来看，参与A市农村社区社会服务的组织主要来自社区外部，包括来自县（区）市的志愿服务协会、社会服务机构、商会及行业协会、基金会等，这些社会组织主要是在县（区）市注册成立。比如社会服务机构中的社会工作服务机构，主要登记注册在县（区），这些社会组织大多是在2010年之后正式登记成立的，以及在脱贫攻坚大背景下引入的全国性社会组织，如中国社会福利基金会、河仁慈善基金会、华润慈善基金会等。除了来自农村社区外部的社会组织，也有一些来自社区内的社区社会组织，比如说新农村建设理事会、村乡贤参事会、老年人协会、红白理事会等。这些社区社会组织主要活动范围是农村社区内，有的社区社会组织只是形式上成立了，而没有开展实际服务。

（二）依托项目开展农村社区社会服务

社会组织进入农村社区开展社会服务，所依托的方式主要是项目。特別是对于社区外部的社会组织，一般是依托社会服务项目进入到村落社区开展服务。这些项目主要是国家、省市财政资助，或者基金会资助。例如余彭年慈善基金会实施的“光明行动”和“福康工程”;S县的QL社会工作服务中心的“‘守望春天留守儿童心理关爱示范项目”，在2015年获得中央财政支持社会组织参与社会服务项目的资金资助，他们还获得江西省慈善总会、江西省福彩公益金以及其他民间基金会的资助项目;A市TX社会工作服务中心在中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金的支持下，开展“农村留守老人人文关怀”项目;S县的X志愿协会获得江西省“新力公益创投”项目资金的支持。此外，当地民政、妇联、团委等政府部门及群团组织也会资助社会组织开展社会服务。

（三）服务对象集中于农村留守及贫困人群

农村社区社会服务的对象主要是农村困难群体，包括农村孤寡老人、农村留守和困境儿童、农村残障人士等群体。A市作为中部地区的欠发达城市，青壮年劳动力外出务工者较多，农村留守老人、留守儿童群体比较庞大。这类群体受到政府和社会的广泛关注，他们的需求相对容易满足，也比较容易接触，社会组织开展农村社区社会服务所聚焦的对象主要是农村留守人群。当地政府也积极引导社会组织在安老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾等方面开展公益服务。据S县QL社会工作服务中心的社工介绍，截至2018年，他们已累计为农村留守儿童、农村留守老人及孤寡老人开展了两万多人次的服务。在脱贫攻坚的大背景下，贫困人群也成为主要的服务对象，外来社会组织主要为这些贫困人群提供设施改造、资源链接、技能提升、心理辅导等方面的服务。

（四）服务内容主要是资源输送和情感关怀

社会组织根据自身的定位和能力，可以为服务对象提供较为多样化的服务，这些服务包括物质服务和精神服务。当地政府也注重引导社会组织关注居民在物质及心理方面的需求，比如说救济孤残、心理抚慰等。从调查来看，社会组织实际参与A市农村社区社会服务主要是提供资源输送和情感关怀服务。资源输送是为有需要的群体派发物资，比如说A市的SL社会组织依托项目资金支持，为S村的留守儿童送书包、笔记本等物品，情感关怀则是为有情感需求的人群提供情感支持、心理慰藉等服务，比如Q区的Z爱心服务社组织大学生志愿者为H村的留守儿童提供心灵关怀服务。除了以上服务之外，还有为残疾儿童链接资源以及定期为孤寡老人献爱心、送温暖，为农村社区居民开展免费体检、组织健康讲座等。

除了以上方面之外，参与现状还包括服务方法主要是运用志愿服务方法，以及服务效果在短期内比较明显。当前社会组织参与农村社区社会服务是由社会组织工作人员作为志愿者或由他们招募志愿者进入农村开展关爱、照护服务，志愿服务相对来说参与门槛较低，强调有奉献精神和服务时间。这是绝大多数社会组织采用的服务方法。这种方法的短期效果比较明显，比如说社会组织为农村社区困难群体提供帮扶物品，以及进行精神慰问，在短时期内能够缓解困难群体的某些困难，以及让服务对象感受到关怀。

四、社会组织参与农村社区社会服务的问题及原因

在国家政策倡导和支持下，社会组织应在农村社区治理和服务中发挥相应作用，特别是为有需要的群体提供社区服务。由于受社会组织发展制度环境等因素影响，社会组织在参与农村社区社会服务过程中出现如下问题：

（一）社会组织参与农村社区社会服务存在的问题

1.社会组织数量相对缺乏

当前大部分社会组织主要是在城市开展服务，直接参与农村服务的组织相对较少，直接以开展农村社区社会服务为宗旨的社会组织就更少。根据实地观察，大多数社会组织登记注册于县（区）市，也有一部分登记在乡镇，比如说一些爱心志愿协会等。来自社区外部的社会组织总体较少，来自村庄内部的社会组织也不多，且这些社区社会组织大多数是基层政府力量推动成立的，比如说新农村建设理事会、红白理事会、老年协会等。由于来自社区内部和外部的社会组织比较缺乏，农村社区社会服务主要依赖村委会和基层政府，社会组织作为农村社区治理的一种力量没有充分发挥作用。

2.参与渠道相对较少

社会组织参与农村社区社会服务的渠道包括直接参与和间接参与，直接参与主要是依托项目的形式在农村开展助老扶幼、助残、扶贫等方面的服务，间接参与则是与村委会或者村庄内的社区社会组织合作开展服务，来自外部的社会组织以提供物资支持为主。从实地调查来看，社区外部社会组织参与农村社区社会服务的渠道相对比较少，除了依托项目直接参与服务之外，就是为村落社区内的组织提供物资支持以进行服务合作。那种常规化、制度化的渠道相对较少，当项目结束，或者没有链接到服务资源，社会组织也基本上不会开展常规性社会服务。对于来自社区外部的社会组织来说，这种情况更普遍。

3.服务内容比较单一

在加强城乡社区建设大背景下，社会组织参与农村社区社会服务获得比较大的政策空间，政府也通过健全参与机制引导社会组织参与农村社区治理与服务，特别是满足农村老年人、未成年人、残疾人、困难群体的服务需求。但从现实来看，多数社会组织主要集中关注农村留守老人、留守儿童群体，因为这类群体在农村相对比较容易接触到，服务效果容易体现出来。针对这类群体，服务内容主要是提供资源帮扶和情感关怀。相对来说，这两方面服务已经不能满足农村社区居民多样化的社会服务需求，对于亟需接受社会服务的农村社区居民来说，这些服务相对单一，且不能从根本上改变他们的处境。

4.服务效果逐步递减

社会组织参与农村社区社会服务的目标是为了满足当前农村社区居民特别是困难人群对社区社会服务的需求，以及改善当前农村社区社会服务的供给现状。根据实地调查，社会组织一开始为农村社区居民提供服务，能够比较有效地满足居民的需求，但是当服务内容、服务方式持续不变，这种服务效果就会明显递减。在实地调查中，有社会组织负责人反映，一开始进入村庄开展关爱老年人的服务活动时（活动内容主要是发放慰问品），很受老年人欢迎，但是后面继续去开展类似服务时，发现服务效果明显不如前几次。对于村庄内部的社会组织来说，当服务内容重复不变时，也存在服务效果逐步递减的情况。

除了以上问题之外，社会组织的资金有限及能力不足，以及村庄内居民的参与性不足也是社会组织在参与农村社区社会服务过程中呈现出来的问题。这些问题严重影响了社会组织的服务质量，以及阻碍社会组织在当前农村社区治理和服务中发挥应有作用。

（二）社会组织参与农村社区社会服务问题的原因分析

1.社会组织发展的制度环境不健全

当前国家倡导推动社会治理重心下移，并明确了社会组织在参与农村社区治理中的作用，培育社区社会组织是当前的政策导向。但是，由于国内各地情况的差异，在东部沿海等经济发达地区，社会组织数量相对较多，社会组织发展环境也比较健全。促进社会组织的发展，不仅需要政府在登记管理、孵化培育等方面予以推动，同时也需要注重优化政府的公共服务职能，及培育社会组织人才。A市近年来比较重视社会组织的培育和发展，但是在社会组织登记管理、服务资金支持、社会组织人才培育方面仍然有较大的提升空间，这些制度环境的不健全限制了社会组织进一步在农村社区治理过程中发挥作用。

2.社会组织参与农村社区服务缺乏可持续性

社会组织是农村社区建设的一支力量，在当前农村社区治理体系中，国家也进一步明确了社会组织的功能和作用，但是由于社会组织自身能力有限，特别是有些组织自身的内部管理能力（包括人力资源管理、财务管理、风险管理等）和外部服务能力（主要指需求评估、服务执行、资源整合等方面能力）有待进一步提升。这些方面严重影响了社会组织为农村社区提供高质量、持续性的服务。服务的持续性是服务效果的重要条件，现实中由于服务资金和人力限制，以及组织自身定位的原因，导致服务难以持续。服务的不可持续性导致服务质量很难进一步提升，服务效果也逐步递减或者难以彰显。

3.农村社区内部的内生动力不足

农村社区社会服务目前主要依靠基层政府及村庄自我供给，但是社会组织也可以作为一种提供主体。从当前来看，这些社会组织主要来自农村社区外部，来自外部的社会组织一般对农村的情况比较陌生，且他们也无义务长期为农村社区开展持续性社会服务。当农村社区内部自身的社区社会组织比较少，或者村民参与社区社会服务的积极性不高时，社会组织参与农村社区社会服务的质量也会受影响。从实地调查来看，虽然A市在基层备案的社区社会组织也较多，但是这些社会组织并没有实际运作起来，很多备案的社会组织是在上级指导和推动下成立的，缺乏组织管理和服务的经验。同时，农村社区内部一些有能力或有潜力的组织者逐步脱离了农村社区，这就进一步导致农村社区内部社会组织发展的内生动力不足。

以上原因分析主要从制度环境、参与内容、参与环境等方面展开，这几个方面在作用机制上有着内在联系。当制度环境不健全，社会组织发育也受限制，农村社区社会服务也就缺乏服务提供主体，服务可持续性也不能保证;当制度环境不健全，农村社区内部成立社区社会组织也相对较少，村民对于社会组织的认识有限，村民的社区参与积极性不高，这也进一步导致农村社区内部的内生动力不足。

五、改善社会组织参与农村社区社会服务的对策

根据以上对社会组织参与农村社区社会服务存在问题的原因分析，以下将从完善社会组织发展的制度体系、扩大服务对象群体、提升社会组织的能力水平等方面提出改善社会组织参与农村社区社会服务的对策。

（一）完善社会组织发展的制度体系

在国家乡村振兴战略规划中，专门提到大力培育服务型、公益性、互助性农村社会组织，社会组织作为农村社区社会服务的提供主体获得认可。民政部《关于大力培育发展社区社会组织的意见》也提到要大力培育社区社会组织，特别是鼓励社区社会组织多为社区内低保对象、特困人员、空巢老人、农村留守人员等困难群体提供社区服务。所以，为了推动社会组织参与农村社区社会服务，最重要的是完善社会组织发展的制度体系，大力培育相关社会组织。首先，社会组织登记管理部门需要从注册登记、人才培育、监督管理等方面进一步完善培育发展社会组织的指导意见和工作方案;其次，需要为社会组织提供参与农村社区服务的平台，结合新时代推进全面乡村振兴的战略规划要求，从政策支持、资金扶持、信息分享等方面引导社会组织参与农村社区社会服务。

（二）逐步扩大服务对象群体

农村社区社会服务主要是针对农村困难群体的照护服务，从当前A市的实践来看，主要集中于关注农村留守人群。随着社会组织参与的深入，服务对象群体需要逐步扩大，服务内容也需要不断丰富。首先，需要对服务对象群体进行细化，特别是对农村留守人群进行细化，以及对农村贫困群体进行分类，从能够接触到的群体拓展到亟需服务的群体;其次，在推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的背景下，社会组织参与农村社区社会服务，也需要精准识别服务对象，充分评估服务对象的需求，建立居家生活残疾人、孤寡老人、贫困人群等服务对象的信息档案，从而能够为这些对象群体提供更针对性、长期性的服务;再次，社会组织在参与农村社区社会服务时，不要仅仅将服务对象设定为农村社区居民及其家庭，同时也要注重推动服务对象群体所处环境的改變。

（三）提升社会组织的能力水平

社会组织自身需要不断提升管理质量，特别是项目管理水平及服务执行能力。对于社会组织的工作人员来说，需要专业服务知识以及沟通协调、文书写作等方面能力。社会组织的能力提升主要依靠组织自身以及外部支持。从组织自身来说，需要营造一种积极向上的氛围，以及需要明确的服务目标、服务方法，并且意识到组织的发展需要哪些能力;从外部来说，主要是提供相应的社会组织能力提升机会。首先，社会组织需要梳理自身参与农村社区社会服务需要哪些能力知识，比如说项目管理能力、志愿者培育和管理能力、沟通协调能力、社区融入能力等;其次，当地的社会组织培育基地或者枢纽型社会组织，需要为社会组织参与农村社区社会服务提供相应的服务支持性资源，逐步提升社会组织的能力水平。

（四）创新社会组织参与的具体渠道

在“互联网+”及互联网公益的大背景下，社会组织参与农村社区社会服务也要紧随时代发展步伐。社会组织参与农村社区社会服务不仅需要实地进入农村开展服务，也可以借助互联网开展社区社会服务。同时，在互联网公益的背景下，社会组织获取资金的渠道也将进一步拓展，社会组织可以获取的关于农村社区社会服务的新知识、新思维也越来越多。首先，社会组织自身需要引入“互联网+”思维，借助互联网媒介，改善自身参与农村社区社会服务的内容和形式，特别是针对农村留守儿童的教育辅导、情感支持等服务，可以借助互联网的形式开展。社会组织也可以设计有关农村社区社会服务的项目，借助互联网公益平台募集服务资金;其次，社会组织可以通过互联网了解到当前有关农村社区社会服务的一些最新项目信息，也可以通过互联网上的交流学习平台提升参与能力;再次，当地社会组织联合会可以借助互联网平台，分享有关农村社区社会服务的需求信息及项目信息，并及时宣传报道社会组织的服务效果。

以上从四个方面提出了改善社会组织参与农村社区社会服务的对策。十九届五中全会提到脱贫攻坚成果需要巩固拓展，乡村振兴战略要全面推进，国家关于“十四五”规划和二○三五年远景目标的建议也提出，要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”。在乡村振兴背景下，社会组织参与农村社区治理和服务将获得更大的发展空间，社会组织在农村社区社会服务领域的作用也将进一步显现。

[参考文献]

[1]潘屹.家园建设：中国农村社区建设模式分析[M].北京：中国社会出版社，2009，（6）.

[2]陈潭，刘建义.农村公共服务的自主供给困境及其治理路径[J].南京农业大学学报（社会科学版），2011，（3）.

[3]韩央迪.农民福利主体的结构转型与福利治理可能[J].中国农业大学学报（社会科学版），2011，（4）.

[4]高鉴国，高功敬.中国农村公共品的社区供给：制度变迁与结构互动[J].社会科学，2008，（3）

[5]孙迪亮.农村社会组织参与供给农村社区公共服务研究[J].天津行政学院学报，2017，（4）.

[6]崔月琴，李远.草根NGO如何推进农村社区的新公共性建构[J].社会科学战线，2017，（3）.

[7]汪鸿波，费梅苹.乡村振兴背景下農村社会工作的实践反思及分层互嵌[J].甘肃社会科学，2019，（1）.

[8]郭燕.助力乡村振兴：发展性社会工作路向的介入空间与创新[J].社会建设，2018，（5）.

[9]陈涛，徐其龙.社会工作介入乡村振兴模式研究[J].国家行政学院学报，2018，（4）.

[责任编辑：熊文瑾]