小微事故防“微”杜渐与再思考

文/邰江淼 徐荣 张佩佩

不久前，国务院在江苏开展的安全生产专项整治一年“小灶”已经圆满收官，江苏的事故起数、死亡人数都大幅度下降，并得到了国务院的高度肯定，产生了一批可复制、可推广的经验和做法。

江苏省南通市在开展好安全生产专项整治各项工作的同时，自2019 年起专门成立小微事故安全管理课题组，研究事故发生原因和规律，将安全管理的视角向亡人事故发生的前端延伸，即，要减少亡人事故，必须减少小微事故(减少未造成亡人的人员受伤或财产损失事故)，已经取得了明显成效。

加强小微事故安全管理的做法

南通市应急管理局、人社局、总工会等部门坚持“边试行、边完善、边总结、边推广”的原则，对小微事故相关工作方案进行探讨和会商，联合印发了《关于进一步加强人员受伤生产安全事故调查处理的通知》，从制度上规范小微事故调查处理的程序和步骤，并通过实地调研“把诊问脉”、定期通报“辣味点评”等方式统一思想，凝聚合力、推动落实。

为更好地探索小微事故管理可行之路，南通市以市开发区、海门区三厂工业园区为试点，制定印发《小微事故规范化管理指导意见（试行）》，加强应急、人社、卫健、公安等部门信息互通共享和工作联动，采取“以点带面、现场推进”“分片座谈、分期推进”“专家会诊、服务上门”“集中辅导、专项攻坚”等措施，建立“≤2标准、1 小时”上报制度，即企业人员在生产经营活动中发生轻伤、重伤事故（其中重伤人数≤2）应当于1小时内向区镇安监局报告，形成小微事故“30+10”调查处理机制。小微事故由事故发生单位组织调查，调查时间不超过30 天，调查结束后于10日内将事故调查报告报所在区镇安监局和人社服务所（站）备案。区镇安监站（所、局）组织辖区人社服务所（站）、工会对事故调查报告进行审查，提出修改意见，开展补充调查并修改事故调查报告。

从开展的小微事故调查来看，呈现以下特点：一是从伤害程度来看，轻伤占比大，未产生伤害占比0 ～5%，轻伤占比为80%～85%，重伤占比10%～20%；二是从行业类型来看，主要集中在机械、纺织、建筑施工等领域；三是从事故类型来看，机械伤害事故最多，约占总数的30%，其次为物体打击伤害，主要是操作过程中方法不当，意外割伤、压伤。

对此，南通市采取通报、执法检查等手段推动企业落实主体责任，强化安全生产技术管理。同时，对企业主动上报小微事故并积极开展事故调查、采取措施整改的，减少执法检查频次；对不主动上报也不开展事故调查处理的，尤其是小微事故频发的，在督促县（市、区）加大检查频次的基础上，由市安全生产监察支队将其作为重点执法检查对象。

南通市通过督促企业进行事故调查处理、执法检查，帮助企业吸取事故教训、落实防范措施、开展培训教育、加大安全投入，取得了明显成效。据南通市人社局工伤保险基金数据库统计，2018 年全市发生小微事故1.1 万人次，平均每天发生小微事故30 起；2019 年全市发生小微事故1 万人次，平均每天发生小微事故27 起；2020 全市发生小微事故8 000 人次，平均每天发生小微事故22 起。当然，这一方面与新冠肺炎疫情引起企业开工不足有关，另一方面也说明加强小微事故安全管理还是有成效的。

此外，在加强小微事故管理前，每年因小微事故引起的行政复议及诉讼案件基本在200 件左右，自2019 年开始，小微事故引起的行政复议及诉讼案件开始缓慢下降。

加强小微事故安全管理的思考

小微事故量大，足以反映安全生产的风险依然偏大，只要小微事故发生的动因及条件没有消除，发生较大及以上事故的可能性就客观存在。加强小微事故安全管理，既找准了问题和方向，又采取了具体措施，但要实现小微事故管理常态化、长效化，还必须注意以下4 点。

一是解决思想认识是加强小微事故安全管理的基础。海恩里希理论告诉我们，每一次严重事故的背后，必然有29 次轻微事故和300 起未遂先兆以及1 000 起事故隐患。可见，小微事故既是事故隐患的“果”，又是亡人事故的“因”，当前小微事故规范化管理正处于“半真空”状态，研究和探索“隐患—小微事故—等级事故”发生的规律，能有效阻断小微事故向亡人事故转变恶化。同时，政府职能部门之间也需统一认识，加强小微事故管理，有助于减少事故重复调查，提高行政效率；有助于维护职工合法权益，减少社会矛盾；有助于第一时间固定证据，保障工伤保险基金安全。

二是解决方式方法是加强小微事故安全管理的保障。第一，提升基层能力水平。事故调查专业性强、涉及面广、经验要求高，对乡镇监管人员来说是一项全新的任务，只有乡镇监管人员的业务水平提高了，才能有效推动小微事故管理落地生根。第二，加快小微事故信息系统开发。通过大数据对小微事故进行统计分析、利用，既可以减轻基层工作量，又可以让安全管理更有针对性，安全执法更精准。目前，南通市应急管理局与市人社局已达成共建共享共用的认识，凡录入工伤申报系统的数据将同步推送至小微事故信息管理系统，同时，该系统也是南通市应急管理指挥信息系统的重要组成部分。第三，建立失信公示机制。凡对小微事故知情不报、应报未报的企业加大执法力度，坚决查处其违法行为，既通过法律的强制性加以规范，让行为主体失“里子”；又通过向社会公开曝光等方式让其失“面子”，督促企业主体责任落实。

三是解决企业层面是加强小微事故安全管理的关键。首先，引导企业克服侥幸心理。由于小微事故没有造成人员死亡，且造成的经济损失可以通过工伤保险等予以赔偿，不少单位没有树立“小微事故和亡人事故本质相同”理念，不将小微事故“关起来、管起来”，重复性事故难以避免。其次，引导企业落实“四不放过”。以往发生人员受伤事故或者轻微的财产损失事故后，企业仅仅只把对伤者的安抚、补偿、申请工伤保险或者商业保险的赔付作为事故善后的主要工作，没有将事故“四不放过”真正落到实处，事故原因查不清、责任追究不到位、整改措施不落实、事故教训不深刻。通过小微事故调查处理，可以及时切断亡人事故发生的渠道和途径。最后，加强宣传教育与培训。企业员工既是安全生产工作的参与者，也是各类生产安全事故的受害者，只有加深企业员工对小微事故管理的认识，由“被动接受”转为“主动监督”，才能真正实现小微事故齐抓共管。

四是加强顶层设计是加强小微事故安全管理的根基。第一，完善法律法规的修订。《生产安全事故报告和调查处理条例》只对事故的等级有明确的规定，对“人员伤亡”只提及死亡和重伤（包括工业急性中毒），并没有提及轻伤。缺少了法律法规的制约，使得小微事故容易被轻视、淡化。因此，必须加快相关法律法规修订，明确小微事故防范和处置的主体、范围、流程、法律责任，也可先由应急管理部出台规范性文件进行试行，待总结后推广实行。第二，强化标准规范的完善。目前，在人体受伤鉴定标准中，有根据《刑法》制定的《人体轻伤鉴定标准(试行)》或《人体重伤鉴定标准根据》，适用于刑事或民事案件；有根据《工伤保险条例》制定的GB/T 16180—2014《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》，适用于职工在职业活动中因工负伤和因职业病致残程度的鉴定。而关于安全生产事故的GB 6441—86《企业职工伤亡事故分类标准》则还是原来劳动部的规定，已经严重滞后于经济社会的发展，而且该标准与《劳动能力鉴定职工工伤与职业病致残等级》存在较大的差异，不便于监管部门和企业贯彻执行。因此，应急管理部、人社部等应及早启动工伤标准的修订和统一工作。第三，强化基层监管力量。优化资源配置，充实小微事故统计力量并保持统计人员的相对稳定，防止小微事故管理的“空转”。