公务卡违规套现资金安全风险的启示

钱洪羽

【编者按】本案例以审计中发现的个别人员公务卡透支授信额度违规套现行为、结合违纪案件进行评析和思考，指出当前在公务卡使用管理中还存在不少隐患和漏洞，针对出现的新情况、新问题要有对策分析，必须引起各单位高度重视，进一步加强公务卡使用的监控管理，有效防范资金风险，严肃财经纪律。

一、案例要情

王某，男，××消防救援站站长，大队级副职，二级指挥员消防救援衔。违反组织纪律主要违纪事实如下：一方面利用集中保管基层队站所有队员的公务卡的机会，透支公务卡授信额度套现;另一方面，以家庭需要资金为由让有关人员从银行借贷钱款再借其使用，实际用于网络赌博。在总队多次开展的赌博借贷问题专项排查整治活动中，未向组织报告，隐瞒借贷事实。自2015年12月至2019年12月，通过公务卡违规套现，先后向有关人员、信用卡和网络平台借款，时间跨度较长，人员涉及较多且数额较大。

二、公务卡结算方式使用的相关背景

公务卡结算方式是财政部为进一步深化财政国库集中支付制度改革，提高财政资金使用效率，规范财务管理，尽量减少现金支付结算和现金流量，提高支付透明度，简化行政事业单位财务结算与报销流程，降低往来水平和财务风险，加强预算执行监控管理而推出的一项财政改革措施。公务卡是具有一定透支额度与透支免息期，主要用于公务活动开支的一种贷记卡。

2007年7月，财政部为了加强监控和管理还专门与中国人民银行一起制定了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，随即公务卡结算方式在全国开始推行。公务卡的实施有效解决了预算单位大量提取和使用现金行为难以有效监管以及小额支出不便银行转账的问题。

2016年1月，财政部和中国人民银行出台了《财政部 人民银行关于印发〈单位公务卡管理办法（试行）〉的通知》（财库〔2016〕8号），并选择江苏省和深圳市作为试点地区，待条件成熟也将全国推广，这是对现行公务卡制度的丰富和完善，也是深化公务卡制度改革的一项重大举措。将来公务卡必将在预算制度改革和财政财务管理方面扮演越来越重要的角色。但在近年来的审计中发现公务卡在使用和管理中，存在一些新情况、新问题并具有一定的普遍性，应引起高度关注和重视。

三、公务卡的定义

公务卡是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销的银联标准贷记卡（信用卡），公务卡实行“银行授信额度，个人持卡支付，单位报销还款，财政实时监督”的操作方式。它除了具有普通贷记卡所须的透支额度和透支免息期功能外，与普通贷记卡的主要区别在于：一是持卡人为预算单位的在职人员，开卡时必须由单位确认其身份;二是主要用于公务活动开支;三是享受银行免收年费、溢缴款本地提现免手续费等优惠。公务卡也可视同普通信用卡用于个人支付结算，所发生的一切支出由持卡人自行承担，预算单位不承担因个人消费行为引致的一切责任。

四、目前公务卡管理使用中出现的新情况、新问题

1.在公务卡的使用方面：一是公务卡使用率偏低。部分单位指战员公务卡办理后未认真执行公务卡使用规定，导致未能正常使用，未及时维护更新公务卡信息，存在未激活、挂失、遗失以及办理证件仍为原警官证未更改为身份证，还有个别外单位调入消防员持有公务卡等情况。因公务卡属于信用卡的范畴，具有一定的免息期限，如果持卡人出差时间长，没有在还款周期内及时报销还款，或者因财务人员还款不及时，出现超期还款产生利息、滞纳金，公务卡持卡人会产生个人信用风险，使个别公务卡成为休眠卡。二是个人公务卡当成单位银行账户使用。使用公务卡同时大量使用备用金、其存在漏洞为单位资金失去监督和控制，大量现金收支通过公务卡，且滞留在个人公务卡上单位收入在单位财务账面无如何反映，其表面现象系在使用公务卡同时大量使用备用金，只有持卡人将资金转入单位财务账时，收入或往来才能反映出来，极易导致监管漏洞和财政资金流失。在实施公务卡中，还大量使用备用金，并且不及时报账，影响单位收支反映的真实性。造成财务管理漏洞、缺乏有效监管。三是不规范使用公务卡办理支出业务。部分单位公务性支出报销未能根据《公务卡强制结算目录》使用公务卡结算，仍存在使用个人信用卡或银行卡结算情况。而且公务卡结算报销时必须附有刷卡消费签单和公务卡消费查询清单，公务卡仅用于办理人民币支付结算业务。

2.在公务卡的管理方面：一是公务卡持卡人保管不善。持卡人未按要求保管公务卡，存在基层队站主官集中保管造成公务卡透支授信额度套现的情况。二是退出人员未及时办理注销。部分指战员在复、转、退时未办理注销手续。三是公务卡管理基础工作薄弱。部分单位对本单位指战员所持公务卡数量底数不清，管理存在薄弱环节，特别是对于指战员工作单位调动后未及时统计和变更公务卡单位信息。四是使用个人储蓄卡代行公务卡职能。只开设了个人卡，未开设单位卡，将个人银行卡当成单位银行账户使用，导致公款私用、公私混用;一个单位只办理了一张个人公务卡，由出纳一个人掌管使用。五是公务卡收支控制缺失。单位出纳使用多张银行卡办理单位现金收支业务，导致收支失控;使用公务卡存取大量现金，致使收入支出管理混乱，收入流失、支出失控;单位财务核算时未将经持卡人签名的消费交易凭条作为会计原始凭证进行审核和管理，导致公务卡支出控制缺失。

3.在公务卡的监管方面：一是未实施有效动态监控。对公务卡管理和使用监管不力，未建立和实施对公务卡管理的动态监控系统，未能及时发现和纠正公务卡使用和管理中出现的新情况、新问题。比如：持卡人和商家串通一气，持卡人公务消费时故意多刷卡，虚开发票，商家为了增加客源，给刷卡人一定的回扣，这些消费背后的真实性无法仅仅通过公务卡結算进行辨别。二是公务卡消费缺少前端控制。在实际工作中，只有在支付结算后公务卡消费明细信息才反馈到国库支付系统，并且在公务卡持有人进行财务报销时财务人员才在系统里进行相关信息审核。因此，无法对公务卡消费进行事前和事中控制，从而无法有效防止“虚开发票”恶意“盗刷公务卡”套取资金等违规行为的发生。

五、在公务卡使用管理中应注意的事项

1.严禁预算单位将非本单位工作人员纳入公务卡管理范围、违规办理公务卡报销业务或查询、泄漏本单位公务卡持卡人的私人交易信息;严禁持卡人违规使用公务卡、恶意透支、拖欠还款或将非公务支出用于公务报销;严禁发卡行对外泄漏与公务卡支出有关的各种数据资料。

2.持卡人在执行公务中原则上不允许通过公务卡提取现金。公务卡也可用于个人支付结算业务，但不得办理财务报销手续，单位不承担私人消费行为引致的一切责任。原则上每张公务卡的信用额度不超过5万元、不少于2万元。持卡人在规定的信用额度和免息还款期内先支付，后还款。

3.发卡行应按月向持卡人提供公务卡对账单，并按照与持卡人约定的方式，及时向持卡人提供公务卡账户资金变动情况和还款提示等重要信息。发卡行可根据持卡人资信情况对其公务卡信用额度进行调整，并及时通知持卡人和持卡人所在单位财务部门。其中，调增信用额度的，须事前经持卡人所在单位财务部门同意。

4.预算单位在工作人员新增或调动、退休时，应及时组织办理公务卡的申领或停止使用等手续，并通知发卡行及时维护公务卡支持系统。现有工作人员涉及公务卡的相关信息变动时，应及时通知发卡行维护公务卡支持系统。与公务卡管理有关的信息维护、财务报销、银行划款和动态监控等业务，通过专门的公务卡支持系统辅助办理。持卡人员承担用卡经济责任、发卡行承担挂失经济风险、预算单位承担公务还款责任、相关职能部门负责监督管理。

六、审计相关意见建议

1.规范支付结算。公务性开支主动使用公务卡，严格按照“个人先行支付，单位审核报销，财务实时监控”原则，实行“一人一卡”实名制管理，明确持卡人职责，严禁违规使用公务卡、个人通过任何形式透支授信额度套现、恶意透支、拖欠还款或将非公务支出用于公务报销等行为，要按照规定及时办理报销结算，避免影响使用额度和单位、个人征信，强化风险防范意识。

2.完善管理制度。研究制定与公务卡结算的相关财务管理及内控制度，对公务卡的申办、使用、报销、还款等环节相关程序和各环节的职责作出明确规定，同时做好制度执行前期的培训解释工作，从而有效规范公务卡的具体使用与管理。要根据《中央预算单位公务卡管理暂行办法》等相关文件，认真履行公务卡管理要求，落实专人负责指战员公务卡管理工作，日常做好信息登记，理清持卡底数，发现问题立行立改，提升公务卡管控能力。对现有公务卡进行全面清理，取消和停止用个人储蓄卡代替公务卡使用，进一步完善和修订公务卡管理和使用规范，对在职人员未能正常使用的公务卡（如：未激活、挂失、过期等）办理激活、补办等相关业务，对逾期欠款的要办理还款，对个人公务卡信息要及时更新;对已退出人员所持公务卡，按照规定及时办理注销。

3.明确使用范畴。明确个人公务卡和单位公务卡使用范畴和管理规定及违规使用责任和处理处罚规定，使用公务卡办理业务要及时向所在单位财务部门申请办理报销手续，并依托公务卡支持系统，认真审核公务卡报销事项，要求报销者提供在交易场所取得相应的报销凭证和公务卡刷卡交易凭证，对于批准报销的公务卡消费支出，应当按规定时间，通过零余额账户办理向公务卡的资金还款手续，提高支付透明度，简化行政事业单位财务结算与报销流程，降低往来水平和财务风险，加强预算执行监控管理的目的实现。对使用单位公务卡要严格按照行政事业单位专用存款账户和内部控制规范的要求，严格管理和使用。杜绝通过公务卡提取现金，存取单位收入等超出公务卡使用范围业务。

4.健全监管机制。建立健全公务卡配套管理制度与监督机制，全面加强公务卡使用监督检查。在公务卡制度实施过程中，必须坚持管理与监督并重。各预算单位应把公务卡支出监控作为公务卡管理的重要环节，可采取公务消费事前申报审批备案制度，加强公务消费事前监管，提高公务消费透明度，对公务消费事前严格执行公务卡结算目录，严格非公务卡结算支出报销审批管理，从严控制非公务卡结算的现金支出事项，建立公务卡支出和现金支出报告制度，定期进行支出分析。将刷卡消费的公务支出信息纳入国库支付系统与财政总账系统，实施动态监控，实时、全面、准确反馈零余额账户向公务卡还款的支付信息，以及该笔报销业务所对应的公务卡明细消费信息，提高财政管理与监督水平。

附件：

1.法条链接。

（1）中央预算单位公务卡管理暂行办法（2007.7.12;财库〔2007〕63号）

（2）上海市市级预算单位公务卡管理暂行办法（2008.10.22;沪财库〔2008〕45号）

（3）关于印发《武警消防部队单位公务卡管理暂行办法》的通知（2011.7.1;武消〔2011〕192号）

（4）关于实施武警消防部队单位公务卡强制结算目录的通知（2012.12.31;武消〔2012〕379号）

（5）关于印发《单位公务卡管理办法（试行）》的通知（2016.2.1;财库〔2016〕8号）

（6）关于印发新修订的《上海市消防总队公务卡管理暂行办法》的通知（2017.3.24;武沪消（后）字〔2017〕82号）

2.公务卡违规“套现”的主要表现方式。

包括POS机、虚拟POS机、具有POS 机功能的网贷平台套现，常见渠道包括即付宝、拉卡拉、瑞银信、乐刷宝、立刷、随行付、聚富宝等。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第七条规定：违反国家规定，使用销售点终端机具（POS机）等方法，以虚构交易、虚开价格、现金退货等方式向信用卡持卡人直接支付现金，情节严重的，应当依据刑法第二百二十五条的规定，以非法经营罪定罪处罚。实施前款行为，数额在100万元以上的，或者造成金融机构资金20万元以上逾期未还的，或者造成金融机构经济损失10万元以上的，應当认定为刑法第二百二十五条规定的“情节严重”，处五年以下有期徒刑或者拘役;数额在500万元以上的，或者造成金融机构资金100万元以上逾期未还的，或者造成金融机构经济损失50万元以上的，应当认定为刑法第二百二十五条规定的“情节特别严重”，处五年以上有期徒刑。

（作者单位：上海消防总队）