地方土地收储工作中存在问题探讨

刘波　胡海波

【摘要】在我国土地储备制度开始试点后，国内相关学者对土地储备工作进行了较为深入的研究。近年来，这方面的研究逐渐由理论研究扩展到以经验总结为主的实践性研究，研究方法上也由定性研究为主转变为以定量研究为主。鉴于我国各地经济社会发展上的不均衡，多元化的地方土地收储实践应该得到进一步的关注和深入研究。为此，本文分析了我国目前地方土地收储中存在的问题，以期为土地收储制度的进一步完善提供参考。

【关键词】地方土地;收储工作;问题

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.15.034

1、地方土地收储工作中存在问题

1.1城市建设中城市规划与土地储备工作脱节

土地资源的保护与开发是规划得以保证的物质基础，而城市规划则是土地储备制度的运作基础，是土地储备资源的保障性依据。在实际工作中，城市规划必须具有一定的前瞻性和全局性，而土地储备工作较为具体，现实性较强。一些地方土地储备的规划工作缺乏以城市规划作为指导，造成土地储备的低效，无法充分发挥土地资源的效益。而城市规划如果缺乏前瞻性，则无法及时有效引导和控制土地储备，进行土地资源的有效配置，从而无法充分保障土地资源的最大化收益。

1.2土地储备潜力的评价缺乏科学性

土地收储工作与一个地区的经济发展、人口数量、地理区位、自然环境等都有着密切的关系。缺乏对收储地区的了解，是近年土地收储实践工作暴露出来的一个普遍性问题。地方土地收储项目决策失误通常会造成较大的地方性金融风险，同时也可能会造成地方产业发展与城市规划相悖的局面。如何使城市产业发展方向与城市扩张方向一致，有学者提出采用城市扩张强度指标代替产业发展对土地储备产生的吸引力，再结合城市产城融合发展实际综合考虑产业发展以及各类设施对土地储备的影响，为城市土地收储评价研究提供一个可借鉴的方案。

1.3土地供应周期长，商住用地比例低

受到土地利用总体规划（2006-2020年）的限制，以及农村居民点用地实际潜力缩减的影响，大部分地块在办理农用地转为建设用地手续前，须先进行规划调整（修改），使其具备报批条件。这延长了土地供应的周期，增加了前期投入的隐性成本。此外，受城市总体规划限制，崇左市本级收储的第一期自治区本级国有土地规划用途比例与自治区提出的4∶3∶3（即40%为商住用地，30%为工业用地，30%为公共服务基础设施用地）还存在较大差距，其中商住用地比例远低于收储盘活设计之初确定的目标。

2、提高地方土地收储的建议

2.1调整机构和职能设置，实现市级政府对土地资源的调控和统筹

充分发挥政府调控土地市场的主导作用，通过统一的土地“储备权”和“供应权”，对全市土地资源实行强力调控和统一配置，实现城市用地科学布局、基础设施全面配套、招商引资项目高效落地，推动城市规划建设“一张蓝图”落地。机构改革后，切实抓好规划、土地全市统筹和管理。土地储备中心作为市唯一的土地储备机构，实施土地统一收储、统一策划、统一运作。建议组建土地发展集团有限公司，具体实施储备土地前期开发相关工作。通过实施土地储备、开发、整理和经营，利用土地政策开展投融资和资本运作，提高政府土地出让收益，为重大基础设施、重点工程项目建设筹集资金。

2.2科学制定收储盘活资金使用计划

充分考虑供应前期和供应环节中的各类影响因素，合理进行收储成本与盘活收益间的盈亏分析。结合自治区本级国有土地所在地方整体经济社会发展实际状况，对资金投入和产出进行类比测算和综合评价。同时，构建良好的资金生态循环体系，发挥商住用地的土地价格优势，带动其他用地，整合多方资源，加快完善拟盘活地块自身和周边的配套设施，优化营商环境，为加快提升土地价值创造条件。

2.3结合国土空间规划编制进度

在制定和分解下达规划期建设用地总规模时，将自治区本级国有土地与地方城乡建设用地规模一并纳入规划范围，合理安排规划用途比例，优化城乡发展布局。根据地块分布具体情况，结合地方经济社会发展目标，打造产业相对集中、城镇化布局相对合理的商业群，激发偏远地区自治区本级国有土地的开发潜力，培育土地市场。同时，要充分发挥现有规划的调控指导作用，以化零为整、物尽其用的方式将规划期节余的新增建设用地规模集中调整用于自治区本级国有土地和中心城区相邻区域，并优先引导投资项目用地在自治区本级国有土地及其与中心城区相邻区域选址，以点带面，辐射化提升两者间的综合地价水平。

2.4规范土地储备资金使用管理

新增土地储备项目所需资金，严格按规定纳入政府预算，从国有土地收益基金、土地出让收入、地方政府储备债券和其他财政资金中统筹安排。市土地储备中心依照年度储备计划和资金预算，实行“专款专用、项目管理、分期拨付”，由各市级平台、区政府及济南土地发展集团具体实施各项目区内土地开发整理。土地储备资金按照项目进度分期拨付，各市级平台、区政府投资熟化的项目，按照原定收益分成政策执行;土地发展集团负责熟化的项目，土地出让后，扣除熟化成本和给予所在区适当奖励外，土地收益全部纳入市级财政。

2.5建立事权财权相匹配的土地出让收入分配体制

制定合理的奖励机制，调动各级积极性。土地储备开发整理项目以使用市级土地储备资金为主，各区政府也可出資参与项目实施。使用市级土地储备资金实施的土地储备项目，项目完成并供应土地后，给予项目所在区政府土地出让收益一定比例的资金奖励。各地土地发展集团成立，并且发展壮大后，市级平台、区政府平台逐渐剥离原有的土地熟化职能，与济南土地发展集团成立合资公司，在保证市级财政收益不低于现行收益水平的前提下，依据出资比例分配收益。

结语：

总之，当前土地收储工作在管理机制、运行模式、配套政策等方面，还存在一些问题，一定程度上影响了土地资源的合理配置。因此需要针对这些问题提出有效的解决措施，从而有效的提高地方土地收储工作的效率和质量。

参考文献：

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[2]唐金波.济南市土地收购储备制度发展探究[J].山东国土资源，2011，27（10）：52-56.