城市土地储备工作的思考与探讨

林少光

【摘要】土地储备在国家发展中的起到重要环节，关乎城市的土地利用水平和未来发展趋势，而土地储备管理体系科学与否很大程度上影响土地储备的质量与效率高低。故文章从剖析我国该体系现存问题入手，为我国土地储备管理体系高质量发展建言献策。

【关键词】土地储备;保障;宜居;发展

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.15.031

随着我国城市化进程、要素市场化配置改革的不断深入，土地及土地储备备受关注，故推动我国土地储备管理体系高质量发展成为现实需求。

1、计划编制的原则

1.1节约集约原则

土地的储备工作不是无节制的进行，更不是随心所欲，毫无规划的进行，需要根据我国相关法律法规的规定进行，同时，土地储备并不是越多越好，要根据实际情况制定一个限度，不可以盲目毫无计划的进行收纳工作。在进行土地储备编制中，首先需要对那些闲置和不合理建设的建筑进行储备，加大储备和分配工作的张力，优化土地结构，实行节约和集约的原则，提升土地资源的合理利用率。

1.2协调发展原则

城市土地资源的分配利用要坚持协调发展的原则，协调发展的原则即为对于某一项用地的投入，要整个城市化的进程和规划为核心，在土地分配和利用的过程中，需要以城市建设用地为主要的关键所在，作为重点的投入区，其他建设用地根据实际情况统筹进行。最终实现“工业用地为主，农业用地为辅”的整体战略布局，同时要提升民生用地的建设和保障力度，最终实现土地资源的协调可持续发展。

2、我国土地储备管理体系现存的问题

2.1土地储备融资法律制度不够完善

土地储备过程既是土地流转的过程，也是资金循环的过程。土地储备具有运作周期长、资金投入量庞大的特点。对于财政紧张，土储资金缺口大的地方，如何筹集到足够的资金用于土地储备，是土地收储工作的关键。土地储备制度在全国确立后，各地采用的土地储备融资方式多种多样，常见的有财政拨款、国有土地收益基金、土地经营收入、银行贷款、土地储备专项债券、社会资本引入等，在缓解土地储备资金压力方面具有较显著的作用，有力地保障了土地储备工作的顺利开展。但由于各地政策的不统一，制度缺乏规范性和一致性，有的甚至与相关法律和中央政策相违背，存在较大的法律缺陷。

2.2地方土地储备组织体系复杂

县级土地储备的组织体系通常采用的是分层管理的模式，即地方政府成立土地收购储备工作领导小组，对市一级土地利用规划和城市发展规划进行协调;县级土地收购储备工作领导小组领导县一级自然资源管理部门，后者再领导县级土地收购储备部门;县级土地收购储备部门是土地储备体系中的执行部门，负责县一级土地的收购、存储以及前期开发准备工作。因此，在工作实践中，地方土地储备中心存在多重工作职能，既承担政府职能，又兼有企业职能。这种土地储备机构角色不明晰，很难真正实现土地资源的高效配置。另外，地方各部门在土地收储工作中存在注重部门利益，缺乏部门间配合协作的现象。在一些地方，各部门利益诉求的不一致，是造成土地储备资金周转速率低下的重要原因。因此，政府部门之间形成一个能协同运作的土地储备工作模式，是解决地方土地收储工作效率低下的首要任务。从工作实践中看，地方政府中的规划部门、城建部门、司法部门之间工作的协调，对土地收储工作的影响较大。地方规划部门由于技术力量有限，缺乏对当地经济发展和城市发展的前瞻性判断，土地储备风险较大，从而制约了土地资源的高效利用。

3、城市土地储备工作的探讨

3.1机构管理

土地储备机构是组织实施土地储备的主体。根据《土地储备管理办法》规定，土地储备机构应隶属于自然资源主管部门，要严格梳理机构隶属关系，在市自然资源局对区局管理的体系上，建立区局对区级储备机构的管理体制，市级储备机构对区级储备机构的统筹模式。根据财政部等四部委《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），各类城投等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。因此，打包业主单位要结合打包项目储备供应收尾情况，逐步改变工作思路。

3.2预算管理体系

构建全周期预算管理体系，即土地储备项目全生命周期预算、土地储备收支预算、债券管理预算和土地出让收支预算。在确保预算平衡的基础上，把项目涉及内容纳入预算“一个盘子”，将土地出让收支划归监管賬户“一个笼子”，对专项债偿还资金实行“一个口子”管理。

3.3资产定价体系

制定“三轮评估”标准，保障土地价值判断公允。地块筛选时，将土地评估机构出具的规范性报告作为项目预期收入依据。申请发债时，按市场水平制订项目融资收益平衡方案。除定期调整外，按需调整则要重新估价。市政府建立土地价格联合会审机制进行结果监督。

3.4风险防控体系

构建全方位风险防控体系，力求债券价值最大化。七大措施：项目筛选，从源头防范风险;设置项目集合，平衡总收支，实现科学发债;提出“裸成本”概念，严控储备成本;合理计提风险准备金;委托第三方中介机构，加强跟踪审计;严格账户监管;加强信息化管控。

4、推动土地储备管理体系高质量发展的对策

公益为本，服务为民，优化组织管理管理层要树立以社会公共利益为导向的工作理念，从思想意识出发防范行为偏差。除监督权外，还应保证公众参与土地储备管理事务的其他权利。针对拆迁补偿环节，设立专门行政机构负责调解;在合理评估土地价值的基础上明确补偿标准，丰富补偿方式。在政策宣传、前期调研、信息披露、后期反馈等方面，土地储备机构也应积极作为。各地方应合理确定土地储备机构的设立数量与层级划分。立足全生命周期视角，理顺工作流程，推行全过程闭环管理;按实际参与主体进行分工与合作，建立可视化业务跟踪平台，方便工作推行与跟踪评价;对项目实行分类、分组管理，明确职责;制定跨部门决策协调机制，降低失误率、提高执行率;加强员工绩效考核，注重对完成质量、长期效益的考评，引导土地储备管理行为。

结语：

综上所述，土地储备计划是十分贴合民生，与百姓切身利益息息相关的工作，在工作时持有严格科学的态度进行工作。其次，相关部门和工作人员更加需要认识到目前我国土地储备存在的问题，一起做好城市土地储备工作。

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