创新券政策实施存在的问题及对策研究

赵越春 翟亚贞 陈玲娣 魏潇吟

摘 要：2012年以来，国内不少省市和地区纷纷推行创新券政策并加以实施。文章基于企业视角，根据南京市中小企业问卷调查的结果，对南京市创新券实施的成效及存在的问题进行研究，并对创新券政策及实施提出优化对策。

关键词：中小企业 科技 创新劵政策

中图分类号：F276.3  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）01-053-03

自2012年9月江苏省宿迁市首次实践创新券以来，国内不少省市和地区纷纷跟进推广使用创新券，出台创新券政策和管理办法。然而，创新券还处在探索和试行时期，作为一种新型的主动创新方式，企业对创新券实施是否认同，创新券实施成效如何？创新券的实施存在哪些问题？如何进一步完善目前的创新券政策和管理举措？针对这些问题，本文对南京市中小企业，通过问卷调查，从企业的视角对南京市创新券实施成效、存在的问题进行分析研究，并对进一步推行实施创新券政策提出建议。

一、南京市创新券政策

南京市于2014年9月17日正式颁布《南京市科技创新券实施管理办法（试行）》，创新券发放对象为在本市注册的具备企业法人资格的科技型中小微企业，创新券用于企业向高校、科研院所、相关科技平台购买科技服务、科技成果以及实施科技成果转化项目的相关科技創新支出。创新券在有效期内一次性兑现，申请兑现时，要求企业科技创新实际支出额不低于创新券金额的4倍。

二、南京市创新券政策实施成效

本文通过问卷调查，从企业的视角来衡量创新券政策实施的成效。在南京市成果转化中心（南京市创新券管理部门）的组织和大力支持下，我们开展了对中小企业的问卷调查工作。调查共回收问卷460份，有效问卷453份，有效回收率为98.5%。根据问卷调查的结果，中小企业对南京市创新券政策实施成效的评价如下：

1.创新券对企业创新发挥了积极作用。分别有83%、79.03%、76.16%、73.29%的企业认为创新券“提高了中小企业科技创新能力”“激励中小企业开展产学研合作”“缓解了中小企业创新资源的不足”“激发科技服务提供者的积极性和主动性”。

2.创新券有效地促进了企业发展。多数企业认同创新券政策的实施给企业的发展带来有利的影响。分别有84.55%、79.03%、76.16%、73.29%的企业认为创新券“缓解企业科技创新的资金压力”“产业化能力提高”“知识产权形成”“长效创新合作机制的建立”。

3.企业对创新券政策执行的满意度较高。企业对创新券的实施满意度较高，满意及很满意的企业占比98.02%。就实施过程中，企业对领券企业认定、兑付流程和用券范围规定方面满意度较高，满意及很满意的比例分别为98.68%、94.92%和93.38%。相对说来，企业对领券额度和用券比例方面满意度略低，满意及很满意的比例分别为79.91%和85.91%。

三、创新券政策实施中存在的问题

根据问卷调查的结果，企业认为目前创新券政策及实施存在以下问题（见图1）。具体分析如下：

（一）创新券的设计与使用范围界定问题

1.创新券面额设定偏少。问卷调查结果显示，61.59%的企业认为目前创新券面额太小。2016年，首次实施普惠制科技创新券政策，降低了创新券的发放门槛，同时申领金额调整为5万元，最高申请额不超过10万元。普惠制政策的确起到了“普惠”的作用，对于小微企业而言，额度适当，但对于部分企业，尤其是研发投入较大的中型企业而言，创新券金额占企业创新投入的总比例相对较少，对企业创新投入的补充作用有限，企业希望在创新方面得到政府部门更多的资助和支持。

2.部分企业无法达到创新券兑现要求的创新实际支出标准。根据《南京市科技创新券实施管理试行办法》的规定，创新券在有效期内一次性兑现，申请兑现时，企业科技创新实际支出额应不低于创新券金额的4倍。问卷调查结果显示，37.53%的企业认为“创新实际支出额不低于创新券金额4倍要求”对企业存在一定难度。

3.创新券的使用范围偏窄。问卷调查结果显示，40.40%的企业认为创新券的使用范围偏窄。部分企业认为对于科技型服务业，其企业特点为轻资产型，固定资产比例较低，创新能力和创新动力强，研发费用中人员费用比例高，应当拓宽创新券的使用范围。

（二）创新券的申领与兑现问题

1.创新券申请及兑现手续需进一步简化。问卷调查结果显示，分别有13.25%和16.11%的企业认为“创新券申请手续繁琐”和“创新券兑现手续繁琐”。虽然多数企业对目前的创新券申请手续和兑现手续比较满意，但政策实施部门仍须进一步完善现有的管理流程。

2.部分企业在创新券兑现时，存在合同、发票“合理利用规则”的违规行为。问卷调查结果显示，6.18%的企业认为部分企业在兑现创新券时，存在合同、发票的不规范行为。根据对从事创新券管理人员及部分企业的调研，发现存在部分企业为套取兑现创新卷，由园区众创空间或相关机构开取发票。但目前对这种“合理利用规则”的违规行为，政府管理部门暂时无法从管理制度上予以制止。

3.创新券审批反馈机制尚未建立。根据部分企业的反映，目前创新券审批反馈机制尚未建立，创新券审批结果未完全反馈，企业希望知道没有通过审批兑现的原因。同时，创新券的兑换过程目前由财务专家进行审核，部分企业建议补充行业专家和区级负责创新券工作的管理人员。

（三）与科技企业和资源单位的合作问题

1.企业与高校与科研院所合作创新的项目少，高校与科研院所积极性不高。问卷调查结果显示，24.94%的企业认为高校及科研院缺乏产学研合作的积极性。企业认为，高校院所比较偏向与大中型企业合作，与小微企业合作的较少。

2.信息不对称及科技服务资源分散是阻碍合作创新的主要因素。问卷调查结果显示，企业认为阻碍中小企业合作创新的因素为：分别有67.11%、62.47%、41.50%、41.06%的企业认为“供需信息不对称，企业缺乏对机构供给信息的了解”“科技服务资源分散，企业难以从零散的资源中自主配置”“科技服务产品缺乏统一标准，双方对合作成效难以达成共识”“企业对机构服务的购买能力不足”。

（四）创新券项目的管理与监督问题

1.企业创新券信息的获取渠道有待拓展。问卷调查结果显示，22.96%的企业认为目前中小企业获取创新券信息的渠道比较窄。目前南京市关于创新券的通知主要通过QQ群、微信群等进行通知，导致管理部门信息沟通成本过高，部分非创新型但具有创新动力和创新能力的企业难以及时获得相关信息。

2.创新券管理信息化建设滞后。问卷调查结果显示，35.10%的企业认为目前创新券管理的信息化建设滞后，未通过网络服务平台开展创新券的管理工作，从而影响创新券的管理效率。

四、创新券政策实施的优化对策

针对南京市创新券实施中存在的问题，借鉴国外发达国家及国内先进地区创新券的实践经验和运作模式，对创新券政策及实施提出建议如下：

（一）重视需求为导向的多样化创新券设计，扩大创新券的使用范围

1. 根据企业特征设计创新券使用额度。創新券的资源分配应当注重申领企业的科技创新潜力和真实的需求，创新券应面额按行业领域、企业规模区别对待，根据企业类型、企业规模、企业业务及特征设计不同的创新券面额及用券比例要求，增设面向特定技术领域的创新券，重点支持填补行业科技创新领域空白的项目创新。

2.根据企业特征对创新券资金配套比例进行区别要求。在实施创新券政策时，政府应根据企业所属行业、规模等特征，对创新券对应的企业资金配套要求加以区别设计，引导和激发更多的企业创新投入。尤其对于规模较小及研发投入较小的微型企业，考虑适当调低创新券使用额度及配套比例，例如针对小微企业，要求企业科技创新实际支出额不低于创新券金额的2倍。

3.逐步扩大创新券的使用范围。根据《南京市科技创新券实施管理办法（试行）》规定，创新券主要用于企业在科技创新活动中与非关联单位合作或自主开展的科技研发、试验研究、产品研制、工艺验证、检验检测、技术转让、专利购买等，不支持非科技创新活动。目前，国内已有不少地区扩展了创新券的使用范围，将其支持的活动扩展到与技术开发相关的更广泛活动。因此，南京市应进一步拓展创新券使用范围，不再局限于技术研发、设计、测试等“硬”技术服务项目，而是向企业创新战略、商业模式创新、产品设计、知识产权、科技咨询、人才培训、财务以及认证服务法律经济专项等“软”环节进行拓展，让创新券真正成为初创型企业科技创新的加油机。

（二）强化创新券流程管理，完善创新券审核机制

1.强化创新券申请和兑现流程管理。创新券主管部门在保证严格申报的同时，切实为企业考虑，申请、审核、兑现等各个环节都应尽量简化，并缩短审批时间，提高政府部门工作效率，为企业节省人力、财力和时间。

2.完善目前创新券审核机制。根据部分被调查企业的建议，创新券完成审核后应及时向企业反馈审批意见，包括未通过审核的原因。另外，在目前由财务专家对创新券兑换进行审核的基础上，进一步完善专家库，加入行业专家，弥补财务专家在专业领域的不足;同时，补充各区负责创新券工作的管理人员加入专家库，既帮助管理人员熟练把握创新券的相关规范，更好地开展和推进创新券工作;又利用区级管理人员熟悉企业和行业的特点，提升创新券兑现过程中的审核效率。

（三）调动高校及科研院所的积极性，促进科技资源单位与企业的合作

1.政府部门应加强对高校的考核和激励。南京市可借鉴其它地区的作法，把创新券的使用情况纳入市级平台和市级载体的考核评价体系，在公共科技创新服务平台、重点实验室（工程中心）、科研院所、重点企业研究院等等机构的每年评审指标中，要求必须有使用创新券的服务记录，推动高校等科研资源单位与企业开展产学研合作。

2.解决高校院所科技资源开放共享面临的分配机制问题。北京市明确提出科研设施与仪器开放共享服务收入中扣除成本的结余部分，以不低于70%的比例用于科研服务人员的绩效奖励;上海市明确允许高校和科研院所科技成果转化收益归属研发团队所得比例不低于70%。南京市可借鉴其它地区的做法，解决高校院所科技资源开放共享面临的分配机制等问题，规定科技成果转化所得收益用于人员激励部分，可一次性计入高校、科研院所当年工资总额，但不纳入绩效工资总额基数，通过对人员的激励，调动高校及科研院所与企业开展合作的积极性。

（四）依托南京科技资源共享服务平台，构建创新券管理网络服务系统

1.强化科技资源共享服务平台功能，将科技资源共享服务平台作为创新券组织实施的重要载体。2017年7月10日，南京科技资源共享服务平台上线运行。该平台以大型科研仪器共享服务为重点，集聚200余家在宁高校、大院、大所及企业的相关科技资源，将江苏南京4000多台科研设施设备、413家创新载体纳入平台开放共享。建议在现有的平台资源基础上，引导更多的高校、科研机构和技术服务中介加盟公共服务平台。在此基础上，建设科技服务机构库，提供科技成果或服务的科技资源单位及企业清单，为高校、科研机构与企业提供技术对接服务，使企业在购买科技成果的时候能够快速、有效地获取信息，为创新券的使用创造条件，提高社会整体创新效率。

2.构建创新券管理网络服务平台，实现创新券申领、使用、兑现等流程网络化管理。在现有的南京科技资源共享服务平台基础上，开发建设创新券管理网络服务平台（图略），对接南京科技资源共享服务平台，使得企业共享和利用南京科技资源共享服务平台提供的大型科学仪器设备、科技成果及科技服务等科技资源。同时，创新券从申请、审核、发放、使用、兑现、评价、数据统计与分析、信用管理等环节均通过创新券管理网络服务平台实现全过程管理，实现创新券管理流程信息化，做到数据和信息随时可查、方便统计、利于决策，提高创新券管理效率。

（五）加强创新券宣传与培训管理，强化监督评价机制

1.进一步强化创新券政策的宣传与培训。创新券主管部门应加大创新券政策普及宣传，充分运用报纸、网络、微信公众号等多种媒介，介绍、宣传科技创新券成功案例，通过网站、微信公众号、APP等方式向企业及时发布创新券信息，让更多的企业了解创新券政策。同时，加强对中小企业的培训和指导，定期组织培训会，解读创新券政策及申请、兑现规范，制作创新券实操指引，增强企业对创新券的实际应用能力。

2.建立和完善创新券的监督管理机制。政府应利用创新券网络服务平台，针对创新券申请、使用、兑换、评价等各个环节，做好相应的信用记录，并设立组织评价制度，引入第三方评估监理机构，定期对创新券资助项目和资金情况进行审计和抽查，对创新券运营过程中非诚信行为和机构实时进行监督，并及时加以提醒和整改。对采取虚假申请、恶意串通、弄虚作假等行为骗取财政资金的单位，除依法追回资金外，列入永久黑名单，并限制其享受其他政策，从而杜绝部分企业兑换过程中的违规行为，对一切非诚信行为产生较好的约束和震慑作用。同时，对科技服务资源提供方也應建立评价监管机制，依据其技术储备、科研能力、服务绩效及诚信评价等要点，建立科技服务机构“星级档案”并采取必要的准入退出和奖惩机制，为企业选择合适的服务方提供参考。

[基金项目：南京市科技发展计划软科学研究重点项目“南京创新券绩效评估与优化对策研究”（201706005）]

参考文献：

[1] 周文鹏.在各省市推广科技创新券的对策探析[J].经济研究参考，2014（65）

[2] 南京市人民政府办公厅，市政府办公厅关于印发《南京市科技创新券实施管理办法（试行）》的通知[Z]， 2014-9-17

[3] 张长青.湖南省科技基础条件平台建设的问题与对策研究[D].中南大学，2012.

[4] 齐洪彦，刘晓霞.推动江西实施科技创新券的对策研究[J].科技创新与应用，2019（02）

（作者单位：赵越春，陈玲娣，魏潇吟，金陵科技学院商学院 江苏南京 211169;翟亚贞，南京市科技成果转化服务中心 江苏南京 210019）

[作者简介：赵越春，金陵科技学院商学院教授，博士，主要从事企业管理、财务管理研究;翟亚贞，南京市科技成果转化服务中心，高级工程师，本科，主要从事科技成果转化服务工作;陈玲娣，金陵科技学院商学院副教授，硕士，主要从事财务会计研究;魏潇吟，金陵科技学院商学院讲师，硕士，主要从事财务管理研究。]

（责编：若佳）