国有企业内部控制体系存在的问题及对策探讨

杨捷

摘 要：近年来，一些国有企业频繁遭遇“黑天鹅”“灰犀牛”风险事件，凸显了国有企业大而不强，抗风险能力弱等问题，给广大国有企业的风险管理敲响了警钟。直面国有企业内部控制系统存在的问题并加以持续改进，建立务实高效的内部控制系统，对于加强国企全面风险的管控，实现国有企业做强做优做大做稳具有重要的理论和现实意义。文章对此进行了分析与探讨。

关键词：国有企业 内部控制体系 全面风险 管控

中图分类号：F270.7  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）01-037-03

在我国国务院国资委发布《中央企业全面风险管理指引》中，以“未来的不确定性对企业实现其经营目标的影響”一句话描述企业风险。国有企业面临的风险涵盖方方面面，包括政治因素对企业环境或未来产生影响的政治风险;企业不遵守或违反相关法律法规而被行政监管部门处罚、被公检法机关追究刑责的法律和法规风险;企业文化导向出现偏差的社会文化风险;企业融投资失策和技术创新不足导致的技术风险;企业因自然灾害或决策中忽视地域环境因素影响而导致的自然环境风险;企业在营销过程中不重视或忽视市场的差异性、多变性、不可控性和关联性而导致的市场风险;对内部能力、资源和文化等方面的优势和劣势以及外部环境的机会和威胁缺乏分析和归纳的战略风险;企业在财务管理中未建立预警分析指标体系，未进行适当的财务风险决策而导致的财务风险等。近年来，中兴通讯等企业频繁遭遇“黑天鹅”“灰犀牛”风险事件，更凸显了大而不强，抗风险能力弱等问题，给广大国有企业的风险管理敲响了警钟。直面国有企业内部控制系统存在的问题并加以持续改进，建立廉洁高效的内部控制系统，对于加强国企全面风险的管控，实现国有企业做强做优做大做稳具有重要的理论和现实意义。

一、国有企业内部控制普遍存在的问题表现

（一）法人治理结构尚不完善，存在“内部人控制”现象

截至2019年底，山西省省属国有企业已全部完成公司化改造，建立了现代企业制度。但“新三会”“老三会”功能尚需磨合，还未达到内部权力有效制衡的效果。其一，国有股一股独大导致股权过于集中，国有股事实上既控制着股东大会，又控制着董事会，国有股之外的股东人微言轻，发挥作用有限。其二，董事会成员兼任经营层职务的现象普遍，职位的重合使得董事会与经营层之间决策与执行的界限模糊，弱化了权力制衡机制。其三，一些企业虽然按照《公司法》规定，设有监事会和职代会，但监事会和职代会形同虚设，监事会往往较难行使监督职能，职代会也因受制于管理层而不能充分代表民意。其四，独立董事责权利不对等，更多的是企业希望聘用一些名气大的专家人士来提升自身知名度。许多独立董事也缺乏自律，或受限于自己有限的时间和精力，不能尽心尽责地履行职责。如上不规范的法人治理结构，偏离了现代企业制度所有权、决策权、执行权和监督权分离的原则，是形成“内部人控制”现象的关键因素。

（二）内控系统运转机制不畅

一是有些国有企业的组织机构设置与现代企业制度要求相悖，组织机构设置偏重于行政管理上的方便，往往忽视组织机构的合理性，从而导致机构臃肿、管理扯皮和效率低下。二是有些企业的机构设置，看重纵向间的权利与义务，忽视横向间的联系和协调，直接导致企业各部门之间的交流受阻，既影响各部门之间的信息共享，又制约各部门之间的协调磋商。三是委托授权事项审批权责界限模糊，不具体且操作性差，职能部门和工作人员的权责不清直接导致业务流程的“肠便阻”，使得责任锁定难上加难。

（三）内控制度执行不力，影响制度效能的发挥

可以肯定地讲，经过相当长时间的持续努力，多数国有企业在产、供、销、人、财、物、信息等制度的设计、订立、出台上持续发力，已取得了制度建设的长足进步。但在制度的执行过程中一味强调特殊性和灵活性，使内部控制流于形式、失去应有的刚性、严重影响制度效能的发挥也是不争的事实。比如在时间节点上打马虎眼，搞“下不为例”“化整为零”等等，目的都是为了规避制度的监管。

（四）管理资源浪费，风险管控缺乏力度

主要表现是构建和执行内部控制时靶向失准，没有把内部控制聚焦在对企业更具颠覆性，更带有全局性影响的政治、法律及市场风险之上，反而在一些细小控制环节上耗费资源。诸如差旅费报销的控制，本来制定一套合规的流程即可达到目的，但一些企业却搞得十分繁琐，要经七八个签字程序才能报销。这种看似控制严格，实则丢西瓜捡芝麻式的控制手段，不能不说是对管理资源的一种浪费，不得不说是风险内部控制的节点和重点出现了偏差。

二、深层次原因分析

（一）产业结构方面

长期以来，山西作为我国重要的能源基地和典型的资源型经济省份，曾“因煤而兴”，不仅在我国的经济建设中占有重要地位，而且为祖国的经济建设发挥了举足轻重的积极作用。数据显示：建国后到改革开放，全国煤炭产量四分之一来自山西，足以印证山西曾经“一煤独大”的辉煌。但随着世界经济发展不再过度依赖资源，不再过度倚重资源价格，化石能源消费比重骤然下降，粗放发展方式逐渐成为“过去式”;随着国家产业布局的调整和新能源的不断问世，自然赋予山西的资源优势不在，山西因此陷入“因煤而兴”也“因煤而困”的尴尬局面。如何把资源优势转化为发展优势随之成为山西有待破解的一道难题。如何突破山西国企普遍存在的“一股独大”的体制性制约，解决经济创新能力不足和发展不平衡问题，进而形成多元支撑的山西经济新模式，也成为山西转型发展、跨越发展的关键之所在。

（二）国有企业法人治理结构方面

市场经济是法治经济、契约经济，建立公司法人治理结构的目的是提高公司的运行效率。

公司法人治理结构的实质是确立公司的“游戏规则”，确立公司各方面的职责、权利关系，通过企业自己的规章制度来指导内部单位和人员的业务活动，并依据明确的责、权、利关系，形成企业“有法必依、违法必究”的管理机制。

公司法人治理结构保证公司制度的有效运行，势必形成股东、董事会、监事会和经理人员相互之间的制衡关系。而形成上述四者之间的制衡关系，关键而重要的支撑是要明确上述四者各自应承担的责任、各自应履行的义务及各自应获得的收益。

四者之间的制衡关系确立了，才有可能保证公司制度的有效运行。公司法人治理结构的制衡作用：掌握公司最终控制权的是作为所有者的股东;全权负责公司经营的是董事会;统管企业日常经营事务的受聘于董事会的总经理;三者的权责不同，股东决定董事会和监事会人选;董事会对股东负责，全权负责公司运营、支配公司法人财产，任命并指挥总经理;总经理对董事会负责，统管企业日常经营。三者间存在制衡作用，同时接受监事会的监督。监事会依法监督公司的一切经营活动，不仅要进行会计监督，而且要进行业务监督，不仅要有事后监督，而且要有事前和事中监督。纵观“一股独大”的产权结构，变内部控制为“内部人控制”，往往忽视中小股东利益，监管更是难以到位，严重影响公司法人治理功能的发挥。

（三）在管理者方面，对公司内部控制体系的认识还有待提高，执行能力尚需加强

内部控制体系的控制重点包括授权批准控制、组织结构控制、会计记录控制、资产保护控制、职工素质控制、预算管理控制和报告制度控制等，是一种自上而下，各层次贯穿、多环节呼应，全员参与的内部控制方法。对于这样一种有效的、科学的内部控制方法，一些企业缺乏全面准确的认知，或把内部控制等同于内部监督，或以为内部控制就是内部会计控制……其片面性、狭隘性显而易见。认知上的偏差导致这些企业不能及时地、规范地建立涵盖企业上下、全员参与的内部控制制度和流程，局面亟待改观。全球化背景下，企业应充分认识“小总部大产业”、组织机构扁平化的重要性，应充分认识伴随委托授权管理的引入，优化企业内部控制体系的必要性。

三、国有企业内控系统优化升级的建议

（一）大力推行混合所有制产权制度改革

要通过产权改革，加强对国有企业管理层的监督，改变国有企业所有者缺位现象，推动内部控制制度的落实、完善和规范，为经营者创造强大的内部动力;要准确把握产权改革的主旨，既要使经营者的责权利三位一体，又要让所有者主动担当起国有资产保值增值的责任。

（二）进一步完善法人治理结构

公司法人治理结构是对公司进行管理和控制的体系。所有权与经营权的分离，是现代企业制度不同于传统企业制度的关键之所在。现代企业制度以规范和完善的法人制度为基础，以有限责任制度为核心，以股份有限公司为典型代表，是一种产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型企业制度。

1.在董事会层面。应进行结构优化，强化董事会的决策功能，真正体现出股东会与董事会之间的信任托管关系。为保证董事会的决策正确，为减少董事会在重大风险管理上的失误，要严格按照现代企业制度的要求，保证半数以上董事会成员为外部董事和独立董事，落实完善外部董事和独立董事制度。

董事会要本着对股东（大）会负责的态度，在履行全面风险管理职责时做好如下工作：一是要及时提交风险管理年度工作报告和董事会重大决策风险评估报告，供股东（大）会审议。二是要认真研判企业风险管理总体目标，洞察把握企业风险管理偏好，准确界定企业风险承受度，审慎做出风险管理策略，有效推出重大风险管理解决方案。三是要勇于面对企业面临的重大风险，有效把控企业风险管理现状，有针对性地就风险控制做出决策。四是要就重大决策、重大风险、重大事件和重要业务流程出台清晰的判断标准和建立合规且科学的判断机制。五是要重视内部审计部门提交的风险管理监督评价审计报告，审议无误后批准实施和整改。六是要稳妥设置风险管理组织机构，及时制定风险管理职责标准，保证董事会日常工作的顺利开展。七是要严格风险管理纠偏措施，纠正并杜绝任何组织或个人超越风险管理制度做出的风险性决定。八是要督导企业文化建设，促进企业文化风险管理的机制化、常态化。

董事会下设的风险管理委员会（有条件的董事会下设），要本着对董事会高度负责的态度，切实履行好审议风险管理策略;审议风险管理职责方案;审议重大风险管理解决方案;审议风险管理业务流程;审议风险管理判断标准或判断机制;审议重大决策风险评估报告;审议风险管理组织机构设置;审议内部审计部门提交的风险管理监督评价审计综合报告等职责的基础上做好合规与风险监测工作。一是要特别关注企业风险管理体系的有效性;特别关注管理层持续监督风险管理体系的情况;特别关注风险管理中的重要事项及应对措施;特别关注重大风险的性质及严重程度的变化情况;特别关注企业应对业务转变及外在环境变化的能力;特别关注风险管理的重点问题、薄弱环节及其影响。二是要针对主要风险管理问题进行调查，审查企业的业务运营、法律合规、风险管理规划等涉及风险管理的政策与实施情况。调查或审查的方式：列席或旁听企业有关会议，要求高级管理人员或相关负责人员在规定期限内向委员会进行口头或书面的解释或说明等。

2.在监事会层面。一是要依法参与董事会议，监督董事会决策情况。要定期或不定期地对董事会所报告重大事项决策进行评估和研判，并就董事会决策决议中有关问题进行质询和监督，保证董事會决策合法合规。二是要依法监督董事会成员的履责行为。确保董事会成员，特别是高级董事依法履行责任，杜绝董事会成员损害公司利益现象发生，纠正董事会成员的违规越权行为。三是要依法对企业财务管理实施监督。要定期或不定期地审议企业财务报告，经常检查会计账簿，发现财务异常或违规行为及时纠正，发现高层管理人员干涉财务工作果断阻止，确保企业财务工作依法合规。四是企业监事会要以切实保障股东利益，全力维护员工合法权益出发为要义，严格按照《公司法》规定，在确定监事会人选时，保证股东代表、职工代表的产生符合选举程序，保证股东代表、职工代表所占比例符合《公司法》要求，特别要保证职工代表比例不低于监事会成员的三分之一。

3.在经营层面。应大力推行职业经理人制度。董事会确定职业经理人要明晰委托代理关系，要认真考察拟担任职业经理人的营销理念、管理知识、工作经验和创新能力，并在通过考察的基础上加以任命。绝不能让不合格的庸才把持拥有管理权和代理权的经理岗位。要保证被委托任命的职业经理人能遵守职业生涯的游戏规则;能审慎对待权利，不擅用滥用职权;能对营销高度负责，在管理企业上专注、专业、专心、专一，在管理作风上雷厉风行，想到、看到、说到、做到，不断突破自我，成就企业;能不为昨天的成功所困，不为今天的利益所扰，并准确把握住明天的机会;能以法律的思维思考问题，能以法律的方式解决问题，确保职业方向不偏不倚。

4.进一步优化内部控制环境。企业管理层要创新企业管理理念，与时俱进，紧跟时代的步伐，随时代的进步而不断更新;使企业的组织结构适时得以完善;使企业的权责分配机制日趋健全;使企业文化建设真正起到陶冶员工情操、鼓舞员工士气的积极作用;使人力资源管理真正成为提高员工素质，引导员工责任担当，影响员工实施控制活动态度，支配员工履行控制责任行为的发酵剂。优化内部控制环境要把握如上内部控制环境核心内容，在以下方面苦练内功：（1）培养国企高层管理人员强化企业文化建设的主动性与自觉性。要从根本上改变高层管理人员认为企业文化建设无关紧要的错误认知，敦促高层管理人员尊崇“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观;要鞭策高层管理人员在企业文化建设上率先垂范并发挥表率作用，有效促进企业文化建设与企业目标实现的步调一致和殊途同归。（2）把提高员工素质提到事关企业内部控制有效与否的高度而加以认识和把握。要清醒认识高素质员工在企业内部控制中的主体作用，努力营造用高素质员工实施内部控制的内控氛围与机制;要把重视并提高员工素质列入内部控制重要内容，做到培养人才与引进人才同抓，任人唯贤，全面建立人才选拔与培养机制。（3）把加强廉政建設作为强化企业内部控制的必要手段，警钟长鸣、常抓不懈。要切实提高企业经营活动的监管力度，特别是对“关键人”“少数人”，要加强规范党员领导干部重大事项报告制度。适应国家监察体制改革的要求，进一步加强企业纪检监察机构建设。将纪检监察机构改革与企业法人治理结构“同部署”“同完善”“同落实”，在企业决策与经营管理中植入防腐倡廉建设要素，同时强力发挥监事会、职代会以及纪监部门的监督作用，实现对一切腐败行为的预防、发现和零容忍。

5.严格执行控制制度，强化制度的执行落地，切实解决执行层面的低效或无效。一是要为建立健全企业内部控制机制打下坚实基础。要认真梳理企业内部控制存在的各种问题，仔细评估企业内部控制缺位的严重程度，就内部控制调研所发现的问题提出整改措施并有效整改。内部控制整改不能流于形式，要有力度、有效果。对已经出现的问题，要不遮不掩，查缺补漏;对可能出现的风险，要深入挖掘、认真研判、准确评估和识别，防患于未然;要准确界定企业重大风险控制点，按照问题的严重程度，从内部控制的薄弱环节重点突破;要以行之有效的整改方案与管理策略，接好地气，夯实内部控制之基础。二是要使企业内部控制符合国家《企业内部控制基本规范》及其应用指引。要严格按照规范要求，把建立健全内部控制体系列入企业重要议事日程，并通过扎实有效的工作使内部控制贴合企业实际，切合企业战略目标。三是要实现全面提升企业管理水平与企业内部控制的深度融合。企业管理层要紧紧抓住党的十八大以来关于国有企业提质增效、实现转型升级的相关政策，坚决贯彻落实习近平总书记的系列重要讲话精神，进一步完善内部控制体系，全面提升企业经营管理水平。要特别重视企业信息系统建设，在加强内部控制过程中引入大数据管理，实现内部控制与信息系统的有机融合，进而自动控制企业营销与管理，使内部控制中的人为操作因素遁形。

参考文献：

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[2] 刘治宏.基于卓越绩效的全面风险管理[J].中国质量，2020（04）

[3] 胡杰武，万里霜.企业风险管理（修订本）[M].清华大学出版社，北京交通大学出版社，2017

[4] 郑瑛莉.民间非营利组织内部控制存在的问题及对策——以社会工作服务机构为例[J].国际商务财会，2020（08）

（作者单位：山西省经济建设投资集团有限公司 山西太原 030012）

（责编：若佳）