联合国气候安全问题最新进展及政策建议

■文 / 刘长松

2021年2月23日，联合国安全理事会（以下简称安理会）组织召开“维护国际和平与安全：气候与安全”高级别公开辩论会，这是安理会应对气候变化的最新努力，之前分别于2007、2011、2018和2019年针对该问题举行了四次会议。联合国秘书长古特雷斯指出，气候变化是这个时代的决定性问题，加剧热点地区的紧张局势，对国际和平与安全产生深远影响，呼吁各国协调行动，以减轻气候变化对粮食安全、能源安全、经济安全、生态安全及人类安全的不利影响。会议强调索马里、达尔富尔、西非和萨赫勒、马里和乍得湖盆地等地区面临严重的气候安全风险。各国普遍支持安理会采取有效措施应对气候安全风险。

一、支持安理会应对气候安全问题的共识正在达成

气候变化是人类社会有史以来面临的最大安全威胁。目前全球大气中的二氧化碳浓度达到历史最高水平，2019年大气中二氧化碳浓度达到415ppm，2000-2012年，平均每年浓度上升2ppm，2013-2019年，平均每年浓度上升3ppm，速度越来越快。如果保持目前的上升速度，将很快突破450ppm的安全警戒线，进而引发气候难民及其他不可预测的严重后果。自2017年以来，安理会多项决议和主席声明均纳入了气候变化相关内容，多次举办“阿里亚办法”会议，积极推动各国在应对气候变化安全威胁方面达成共识。

（一）发达国家支持安理会积极应对气候安全威胁

1.安理会“五常”

主要国家均认同应对气候变化造成的不利影响属于安理会的职权范围。英国作为安理会轮值主席国，是本次会议的召集方。英国认为气候变化既是环境问题，也是地缘政治问题，危及国际和平与安全，全球每年气候灾难造成约1600万人流离失所，这是维持世界和平与安全不容回避的问题，联合国各相关机构必须进行系统反应。全球层面必须将每年510亿吨温室气体排放减少到零排放，才能将气温上升保持在可控水平内。英国通过立法已提出到2030年减排68%，到2050年实现净零排放的目标，敦促安理会在应对气候安全威胁方面发挥带头作用。

法国强调，气候变化是和平与安全问题，气候变化的影响在全球范围内分布不均，受冲突影响最大的20个国家中，有12个国家受气候变化与沙漠化的严重影响，农业生产面临挑战，土地和水资源冲突加剧，产生气候难民。法国支持安理会积极介入，任命联合国气候安全特使，在秘书长年度报告中提出相关建议。呼吁非洲联盟和联合国加强在气候安全问题上的对话，加大针对非洲国家、太平洋岛国应对气候变化的资金支持。增加绿色气候基金捐款，支持在非洲建立“绿色长城”，旨在恢复2.5亿公顷农业用地，创造1000万个绿色就业岗位。加大支持太平洋地区国家的气候行动，以缓解该地区的地缘政治紧张局势。

美国表示，气候变化是关乎生死存亡的威胁，受气候变化影响最严重的地区将成为未来的冲突热点，但世界对此尚未作出充分反应，气候安全问题必须成为安理会的重要工作。各国要提高减排雄心，最大的碳排放国承担最大的责任，首先要在全球范围内减少煤炭的使用。美国将与安理会志同道合的国家合作，敦促各国积极应对气候安全危机。

中国强调气候变化是发展问题，强调发挥《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》的主渠道作用，安理会在职权范围内应对气候变化。坚定履行《巴黎协定》的承诺，积极推动落实2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标。考虑各国历史责任和发展水平的差异，强调要坚持共同但有区别的责任原则，敦促发达国家支持发展中国家、最不发达国家和小岛屿国家实施减排和适应行动。

与以往相比，俄罗斯抵制气候安全问题的立场有所软化，认同气候和冲突之间的联系在某些国家和地区存在，如非洲面临的气候冲突风险正在增加，但强调在全球范围内讨论该问题是无关紧要的。政治和社会经济因素对冲突具有更大影响，新冠肺炎疫情加剧了国家内部和国家之间的不平等，导致面临气候冲突的国家饥饿加剧，降低了他们适应气候变化的能力。俄罗斯敦促发达国家解决绿色保护主义问题，虽然安理会讨论气候问题是有益的，但改善国际协调活动最好由大会、经济及社会理事会和《联合国气候变化框架公约》 完成。

2.其他发达国家

发达国家普遍强调气候变化构成重大安全威胁，要求安理会积极推动预防冲突议程，维护国际和平与安全。德国代表气候安全之友发言，强调气候变化是全球面临的重大挑战，对国际和平与安全具有重大影响，如果不尽快采取行动，最脆弱国家与人群的安全和福祉将处于极度危险中。呼吁把应对气候变化作为重要任务列入安理会议程。支持2020年7月瑙鲁向气候安全之友提交的行动计划：包括呼吁任命气候安全特使，定期向安理会报告；构建气候敏感型的建设和平，加强公民社会、地区和国家行为体在气候安全风险方面的合作；要求安理会针对气候安全问题通过强有力的决议。

挪威强调，气候变化正在重新定义全球安全格局，应从三个方面调整安理会建设和平与维持和平的策略方法：第一，安理会需要更好地了解与气候相关的安全风险。挪威帮助建立了北欧—波罗的海专家网络。第二，安理会应在国别报告和安全简报的基础上，识别关键国家面临的气候风险，安理会必须站在预防性外交的前沿，制定可持续的解决方案，和平外交必须顾及气候问题，气候行动必须兼顾冲突问题。第三，必须加强联合国系统内外的伙伴关系，包括与受影响国家和区域组织的伙伴关系。许多国家已开始了解气候变化带来的安全风险，面对气候变化带来严峻的安全挑战，需要通过多边合作强化气候行动，全面实施《巴黎协定》《2030年可持续发展议程》。安理会肩负应对气候变化的责任，要为维护国际和平与安全做好充分准备。

爱沙尼亚支持德国外长发布的声明，强调气候紧急状态对国际和平构成威胁，应将其作为重要内容纳入安全政策规划。敦促安理会作出更大努力，秘书长获得授权进行数据收集和政策协调。爱沙尼亚将加强与小岛屿国家和最不发达国家在绿色技术和知识产权转让方面的合作，发起成立环境数据联盟，支持联合国环境规划署在2025年前制定全球环境数据战略。

爱尔兰表示，气候变化造成社会动荡不安，危及国际和平与安全，这正是安理会的工作范围，建设和平需要更好地了解气候变化如何导致安全问题，以及如何通过气候行动促进和平。爱尔兰作为气候安全之友小组主席，将同尼日尔、瑙鲁和德国等合作，推动将气候变化纳入安理会行动日程，加强预防冲突与支持和平建设的努力，确保各利益相关方在气候变化和自然资源管理的决策进程中进行充分参与。

（二）发展中国家要求安理会尽快采取气候安全行动

气候变化造成的安全后果极其严重，最不发达国家首当其冲，小岛屿发展中国家面临生死存亡的威胁，非洲国家的气候冲突日益加剧。在最容易受到气候风险影响的15个国家中，有8个国家是联合国维和行动或特别政治任务的东道国。广大发展中国家普遍缺乏应对气候变化的资金、技术与适应能力建设，受新冠肺炎疫情影响气候脆弱性进一步加剧，普遍要求安理会尽快采取行动，呼吁发达国家加大资金与技术支持力度。

1.最不发达国家

马拉维拉代表最不发达国家发言，强调气候变化造成水资源短缺、荒漠化和飓风，加剧了资源竞争，气候难民迅速增加，由此产生的安全后果极其严重，最不发达国家首当其冲。建设抵御气候变化风险的韧性，必须从反思新冠肺炎疫情开始，疫后经济复苏应与将全球气温上升限制在1.5℃以内的努力相一致，目前各国的减排承诺严重不足，敦促发达国家在2021年 《联合国气候变化框架公约》会议上提高减排力度。要求发达国家履行每年提供1000亿美元气候资金的承诺，并将50%的绿色气候基金用于适应气候变化，加快气候友好型技术转让，帮助最不发达国家加快绿色发展步伐。

2.小岛屿国家

安提瓜和巴布达代表小岛屿国家联盟发言，强调气候变化对最脆弱国家造成最严重的影响，小岛屿和低洼国家面临气候难民及领土丧失等生死存亡的威胁。过去30年来，小岛屿国家联盟一直积极倡导气候变化问题，呼吁安理会认真对待气候安全威胁，敦促国际社会尽快行动，系统处理使小岛屿发展中国家受到不可避免的损失和损害。

东加勒比海岛国圣文森特和格林纳丁斯强调，安理会负有责任解决气候变化的不利后果，需要起草决议制订协调一致的应对办法。充分肯定《联合国气候变化框架公约》在应对气候变化中的作用，《巴黎协定》是基于规则的国际体系的重要组成部分，安理会应发挥自己的独特作用，与建设和平委员会及大会就人道主义援助、疫情大流行、和平与安全等气候安全风险进行协调应对。预防气候安全风险的第一步，就是历史上主要的排放国都要履行甚至超越《巴黎协定》的承诺，没有一个国家可以免受气候变化的影响，所有国家必须团结一致，安理会在制定其使命时要密切关注气候变化问题。

3.非洲国家

安理会高度关注非洲国家面临的气候冲突与气候安全问题。气候变化加剧干旱，导致土地和水资源竞争加剧，农牧民之间的冲突加剧。预计2050年萨赫勒地区国内生产总值将下降6%，饥饿人口增加20%。安理会关于乍得湖和刚果民主共和国的第2349（2017）号和第2502（2019）号决议，均纳入了应对气候变化措施。第2532（2020）号决议进一步确认，非洲地区的冲突是多种因素造成的，气候变化导致的贫困和资源短缺加剧是重要的驱动因素。

突尼斯强调，气候变化加剧冲突，人类同时是气候变化的驱动者和最大的受害者。世界各国必须合作应对气候变化，支持秘书长2021年的优先事项，安理会应采取更全面的办法，为气候变化有关机构提供足够资源，推动建立早期预警系统和更好的预防战略。

肯尼亚表示，持续干旱和日益频繁的极端天气造成非洲社会不稳定和武装冲突，安理会执行维持全球和平与安全的授权将更加困难，必须将气候变化问题纳入安理会的冲突干预任务。

尼日尔强调气候变化对和平与安全的影响日益显著，敦促安理会加强对气候安全影响的认识，在涉及特定国家和地区的决议中系统考虑气候变化问题，充分发挥建设和平委员会及气候安全非正式专家组的咨询作用，支持任命秘书长气候安全问题特使。

4.其他发展中国家

印度强调尽管气候变化不直接导致暴力冲突，但它与社会、政治和经济因素相互作用加剧冲突。目前缺乏完善的方法评估气候影响、冲突和脆弱性之间的联系，只有对相互关联的环境、社会、经济、安全动态与发展背景等主要因素进行全面综合评估，才能准确识别国家整体的气候脆弱性，推动在地方、国家和区域等不同层面建立健全气候风险治理结构，敦促发达国家提供更多资金、技术和能力建设，支持脆弱国家开展减排和适应行动。

越南表示，气候灾难给许多国家政治和社会经济生活带来了沉重负担，造成失业与贫困，社会不稳定，加剧当前冲突。安理会应平衡处理传统和非传统安全挑战，推动国际社会共同努力解决冲突根源。呼吁各国坚守联合国宪章及国际法，《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》《2030年可持续发展议程》中应对气候变化的条款，加大对发展中国家、欠发达国家及小岛屿国家和内陆国家的资源支持。

墨西哥强调应对气候变化需要采取全面措施，需要加强预防和适应，保护生态系统，努力减少不平等并加强能力建设。欢迎安理会成立非正式小组，监测气候变化与国际和平与安全之间的联系，强调确保可持续发展对建设和平与保护生计的重要性，新冠肺炎疫情后恢复重建，有利于建设更加平等、适应性更强的社会。承诺支持2021年在格拉斯哥举行的《联合国气候变化框架公约》 缔约方会议。

二、气候安全问题的成因、后果及安理会的作用

英国在给联合国秘书长的信中详细阐述了气候安全问题的成因及后果。在当前社会经济和政治背景下，气候变化加剧粮食安全、生态安全、水资源短缺、资源竞争、生计压力、破坏基础设施、人口流离失所等，成为地区冲突和不安全的驱动因素，环境危机及生物多样性减少进一步扩大了这些不利影响，全球范围内脆弱国家受到的冲击最严重，不仅人类赖以生存的环境受到破坏，也削弱了政治、经济和社会制度，亟须各国开展集体行动协调应对。

（一）气候变化加剧了脆弱国家的冲突风险

脆弱性是指一个国家或地区管理、适应或减缓气候风险方面的能力不足。脆弱性导致包括暴力冲突、组织崩溃、流离失所、人道主义危机或其他紧急情况等，增加冲突风险。脆弱性国家容易受到气候变化的影响，冲突和不稳定局势降低了应对气候变化的能力。据统计，在48个易受气候变化影响的国家中，超过一半国家的脆弱性较高；最易受气候变化影响的国家中，70%是脆弱性程度最高的国家。政治、经济或社会因素阻碍脆弱国家适应气候变化不利影响的进程。在2018年联合国开展规模最大的和平行动的10个国家中，8个国家位于气候高度敏感地区，人们普遍依靠自然资源谋生，气候变化造成大量人口被迫迁移，加剧族群之间的冲突，解决气候脆弱性问题有助于结束冲突与建设可持续和平。

（二）气候变化与武装冲突之间密切相关

国际危机组织在《2021年全球十大冲突报告》中首次将气候变化列为一种跨国风险。特别是在主要依赖农业经济的发展中国家，气温上升与冲突风险之间存在很强的相关性，气候变化导致农作物歉收、大规模流离失所、可耕地减少和放牧模式改变，进而冲突发生的风险急剧增加。政府间气候变化专门委员会（IPCC）的评估报告表明，在21世纪末把全球气温上升限制在1.5℃以内，才能避免气候变化造成的毁灭性后果。斯德哥尔摩国际和平研究所发现，部分地区的武装冲突与气候变化密切相关。阿富汗40%的劳动力从事农业生产，粮食产量下降使人们陷入贫困和粮食短缺，导致他们容易被犯罪团伙和武装组织招募。西非和萨赫勒地区，5000多万人依靠饲养牲畜生存，放牧方式改变导致农牧民之间的暴力冲突增加。达尔富尔，降雨量减少和干旱加剧粮食安全和资源竞争问题。2018年安理会关于苏丹问题的决议，强调气候变化、生态恶化和自然灾害对达尔富尔局势造成不利影响，干旱、荒漠化、土地退化、粮食安全、饥饿与贫困等因素相互叠加，导致人类的生存冲突不可避免，非洲国家需要尽快加强气候适应。预防冲突比应对冲突更有效。预防冲突是一项长期工作，需要在风险转化为危机之前采取行动。应对气候变化已被纳入2020年朱巴和平协议当中。

（三）安理会在应对气候安全问题上具有关键作用

应对气候安全风险是一项涉及范围很广的重大挑战，需要联合国系统各部门共同采取行动。安理会可在应对气候变化对国际和平与安全的影响方面发挥关键作用，在执行联合国特别政治任务及和平行动中积极部署，与各国在应对气候安全问题方面加强协调应对：1.更好地发挥全球气候治理/国家自主贡献/国家适应计划在减缓气候冲突风险方面的作用；2.积极发挥提升适应能力与气候韧性对预防冲突与支持建设和平的作用；3.安理会在职权范围内积极应对气候安全风险；4.安理会通过更广泛的议程设置，推动采取跨区域和国家的集体行动应对气候冲突。与此同时，各国要把气候因素纳入预防冲突与建设和平进程，以及冲突风险评估体系当中，加大针对预防冲突的资源投入。在强化全球减排行动、加强适应气候影响、推动绿色低碳复苏等方面加强合作，形成政策合力。

三、如何有效应对全球气候安全风险

全球新冠肺炎疫情大流行表明，非传统安全威胁在全球范围内造成巨大破坏。气候变化不仅是环境问题，而且与经济社会发展、国际和平与安全密切相关，它是现代人类社会有史以来面临的最大威胁，任何一个国家都难以独自应对，需要加强全球合作。《巴黎协定》提出把全球平均气温升幅控制在远低于2℃的水平之内，并努力将气温升幅限制在1.5℃之内，是为避免气候冲突风险所采取的最重要的预防行动。目前已有不少国家提出了净零排放目标承诺与中期减排计划，未来需要继续提高减排雄心，强化气候适应措施，加快构建碳中和韧性社会。

（一）深化对气候安全的认识，积极推动“疫后”经济绿色低碳复苏

新冠肺炎疫情表明不能从单一角度看待国际和平与安全，要加强对气候安全内涵的认识。气候变化加剧粮食安全、水资源短缺和持续干旱，在世界某些地区已造成十分严重的后果。预防并解决气候变化造成的贫困、粮食安全和流离失所有助于维持和平，减少冲突风险。《2030年可持续发展议程》为世界各国应对气候危机与疫情危机制定了行动蓝图，将气候风险纳入经济和金融投资决策，积极推动“疫后”全球经济绿色低碳复苏，加大对可再生能源和绿色基础设施的投资力度。尽管实现气候稳定需要付出较大代价，如果各国将气候变化视为全球性安全威胁积极应对，通过加强合作、集体行动、全球治理，改变经济发展模式，推动建设稳定、健康、安全、平等的世界，有助于提高全人类的安全与福祉。

（二）协同应对气候安全风险，安理会可发挥积极作用

气候危机是当今世界面临的重大安全挑战，需要加强联合国系统内部与外部的协调配合，发挥并加强安理会、建设和平委员会、国际金融机构、区域发展组织、社会各界、学术界等利益攸关方的积极作用。目前，气候安全机制汇集了政治与建设和平事务部、联合国开发计划署和联合国环境规划署，这是联合国系统内部加强协调合作的探索。安理会在制定调解战略、安全分析报告中全面反映气候风险。例如，在南苏丹，考虑气候变化的影响维和行动斡旋达成了一项牲畜管理的地方协议。在也门，建设和平基金支持恢复并加强地方的水治理结构，以减少社区之间的紧张局势。安理会成员国也要充分发挥其影响力，推动建立气候安全伙伴关系，充分支持《联合国气候变化框架公约》缔约方第26届会议取得成功，动员金融机构和社会组织等发挥各自作用。

（三）协同减缓与适应行动，有效应对气候安全风险

应对全球气候安全风险，一是要坚持风险预防原则，开展强有力的减排行动，建立到21世纪中叶实现净零排放的全球联盟。推动落实《巴黎协定》相关目标，所有国家进一步提升国家自主贡献力度，推动落实到2030年将全球碳排放在2010年水平上下降45%的目标。所有行业、企业和城市制定具体可行的脱碳计划，推动落实1.5℃温控目标。二是强化气候适应的行动措施，保护脆弱国家与人群免受日益严重的气候安全风险。大幅提高韧性社会建设投资水平，加强对气候安全危机的早期预警系统建设，采取强有力的社会保护措施支持受气候影响的人群。三是发达国家要积极履行每年1000亿美元的援助承诺，加强针对受气候危机影响最严重国家的资金支持，努力将全球气候适应投资提高到气候资金份额的50%以上。

（四）统筹发展与安全，加快构建碳中和韧性社会

统筹发展和安全日益成为各国制定气候变化政策的重要决策目标。为推动落实中国2030年前碳达峰目标与2060年前碳中和目标，除继续深入推动节能降碳外，也要进一步提升对气候适应的关注度与支持度。气候适应与防灾减灾、生态修复、脱贫致富、人体健康、资源保障、城市安全等相互关联，直接关系到人民群众日常生活的满意感、获得感与安全感。气候适应投资的公共物品特征明显，目前私人部门和市场机制的资源投入缺口较大，“十四五”时期要充分履行政府公共财政的职能，加大对构建气候韧性社会的公共投入，撬动社会资金投入，加强气候风险系统防范与监测预警系统建设，补齐气候安全风险短板，加大可再生能源与绿色基础设施投资力度，积极推动构建支撑碳达峰与碳中和的经济体系，通过高质量发展保障人民群众的生命财产安全与社会的和谐稳定。