中国城市建设用地扩张的驱动因素及其异质性研究——基于35个大中城市面板数据的实证分析

连宏萍，何 琳，章文光

(北京师范大学 政府管理学院，北京 100875)

一、引言

改革开放以来，国家高度关注城镇化空间布局战略设计，经过四十年的发展，中国的城市化率从不足20%增长到2019年末的60.6%，城市建设用地规模从1980年的6720km2增长到2019年的58307.71km2(1)数据来源：《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》，《中国城市建设统计年鉴2019》。。近年来，人口、资源更是不断向大中城市聚集(2)刘云中、刘嘉杰：《中国城镇人口和建设用地扩张的空间特征及其启示》，《发展研究》，2020年第7期。，城乡融合发展、区域协同发展成为新时代的新要求。随着城市化率提高及城镇化的阶段性变化，发展都市圈、城市群的方针构想逐渐成为建设中国新型城镇化的重要战略：2017年党的十九大报告将城市群发展与其他区域协调发展战略一起，上升为国家战略；2019年习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》重要讲话中强调，我国经济发展的空间结构正发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。在城市化高奏凯歌的同时，城市用地扩张的无序、不平衡、不充分等问题逐渐突显，成为影响区域生态环境系统的重要因素(3)刘涛、曹广忠：《城市用地扩张及驱动力研究进展》，《地理科学进展》，2010年第8期。。大城市呈“摊大饼”式发展(4)张耀宇、陈利根、宋璐怡：《中国城市用地扩张驱动机制的差异性研究》，《资源科学》，2016年第1期。，出现了冒进式的土地失控，20世纪90年代部分东部较发达地区城市建设用地的年均扩张速度就已达4.2%(5)谈明洪、李秀彬、吕昌河：《20世纪90年代中国大中城市建设用地扩张及其对耕地的占用》，《中国科学(D 辑：地球科学)》，2004年第12期。，相比之下，世界发达国家或地区的城市建设用地年均扩张率仅为1.2%左右，且从建设用地总量来看，21世纪初东部地区各类城市建设用地总量在全国的占比已超过50%(6)方创琳、李广东、张蔷：《中国城市建设用地的动态变化态势与调控》，《自然资源学报》，2017年第3期。；中小城市则面临着土地节约集约利用水平低、土地资源浪费严重的问题(7)孙平军、吕飞、修春亮等：《新型城镇化下中国城市土地节约集约利用的基本认知与评价》，《经济地理》，2015年第8期。。根据中共中央关于制定“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议，推动区域协调发展、优化城市规模及空间结构的新型城镇化战略是“十四五”时期的重要目标。为此，需要了解中国城市建设用地扩张的影响因素、驱动机制，而中国国情特殊且幅员辽阔，区域间城市间在自然条件、社会经济条件以及政策制度等方面均存在较大差异，显然不同地区、不同类型城市扩张的影响机制不尽相同。因此，剖析不同类型城市用地扩张的驱动机制，分析城市用地扩张规律，对症下药提出城市扩张治理建议，促进城市健康发展，对处于城市化快速发展阶段、人多地少的中国而言具有重大意义。

基于此，本文以35个大中城市为研究样本，探究不同城市用地扩张驱动机制的差异。本文的创新点在于：①在理论框架方面，区别于已有研究鲜少建构理论框架，本文超越单纯的经济学理论基础，结合中国特色的社会政治背景，建立起更适宜中国本土城市建设用地扩张的分析框架，大大增强了研究结果的解释力；②从研究视角来看，以往研究要么集中于具体城市扩张的探讨，无法得出普遍性结论，或者仅关注某一特定要素对城市扩张的影响，变量的解释力有限，少数考虑到差异性问题的研究主要集中于区域差异(8)刘永健、耿弘、孙文华等：《城市建设用地扩张的区域差异及其驱动因素》，《中国人口·资源与环境》，2017年第8期。，无法充分体现异质性分析。区别于此，本文从总体观角度，综合城市各方面因素开展对城市土地扩张时空特征的多因素、分组分析，从而探讨各级别城市建设用地扩张驱动因素及其异质性；③从构建方案来看，在前述基础上得以提出不同类型城市用地扩张的针对性建议，这对中国城市建设至关重要。

二、城市建设用地扩张：理论基础与分析框架

(一)文献回顾

城市用地扩张的国际普遍性使得学界对其保持着一贯的研究兴趣。国外研究更多关注社会经济发展所促发的城市扩张，注重与人的行为相联系。例如，Shoshany和Goldshleger认为人口变化和土地变化之间存在着函数关系(9)M.Shoshany and N.Goldshleger,“Land-use and Population Density Changes in Israel—1950 to 1990：Analysis of Regional and Local Trends”, Land Use Policy，2002，19(2)，pp.123-133.；Stern等认为影响城市空间变化的因素主要包括人口增长、经济发展、技术进步、政治经济结构变化、交通改善、贫富状况等(10)P.C.Stern，O.R.Young and D.Dkuckman，Global Environmental Change：Understanding the Human Dimensions，New York：National Academy Press，1992.；还有学者认为人口规模增长、家庭收入上升和交通设施改善三个因素共同作用便会引起城市空间增长(11)P.Mieszkowski and E.S.Mills,“The Causes of Metropolitan Suburbanization”，Journal of Economic Perspectives，1993，7，pp.135—147.；Banzhaf 和 Lavery关注到税制的影响，认为财产与土地的分离税制对城市无序扩张能起到一定的抑制作用(12)H.S.Banzhaf and N.Lavery，“Can the Land Tax Help Curb Urban Sprawl?Evidence from Growth Patterns in Pensylvania”，Journal of Urban Economics，2010，67(4)，pp.169-179.；Pirotte和Madre则聚焦于家庭居住行为对城市扩张的作用(13)A.Pirotte and J.L.Madre，“Determinants of Urban Sprawl in France：Analysis Using a Hierarchical Bayes Approach on Panel Data”，Urban Studies，2011，48(13)，pp.2865-2886.；也有研究发现房产税、土地税、交通补贴等经济工具也对城市空间大小存在影响(14)R.Mendonça，P.Roebeling，F.Martins，et al.,“Assessing Economic Instruments to Steer Urban Residential Sprawl，Using a Hedonic Pricing Simulation Modelling Approach”,Land Use Policy，2020，92,104458.。

国内研究有两个特点。其一，多为某一单个因素对城市用地扩张的影响研究，而对多个因素的综合研究较少。如崔军和杨琪对土地财政要素的研究发现，不断扩大的土地财政规模大大推进了空间城镇化的进程(15)崔军、杨琪：《新世纪以来土地财政对城镇化扭曲效应的实证研究——来自一二线城市的经验证据》，《中国人民大学学报》，2014年第1期。；也有学者将土地财政拆分开，认为城市用地扩张由土地收入所推动而又受制于土地税的增长(16)赵可、张安录、李平：《城市建设用地扩张的驱动力——基于省际面板数据的分析》，《自然资源学报》，2011年第8期。；陈利根等的研究表明产业结构调整有利于减缓城市用地扩张(17)陈利根、陈会广、曲福田等：《经济发展、产业结构调整与城镇建设用地规模控制——以马鞍山市为例》，《资源科学》，2004年第6期。；曲福田等则认为产业结构调整会引起建设用地扩张(18)曲福田、陈江龙、陈雯：《农地非农化经济驱动机制的理论分析与实证研究》，《自然资源学报》，2005年第2期。；赵可等做了经济增长质量对城市用地扩张的实证研究(19)赵可、张炳信、张安录：《经济增长质量影响城市用地扩张的机理与实证》，《中国人口·资源与环境》，2014年第10期。；邵英等讨论了地方政府竞争对城市建设用地扩张的影响(20)邵英、孙卫东、陈志刚：《同侪效应：地方政府竞争对城市建设用地扩张的影响》，《现代城市研究》，2020年第6期。；还有文献研究了某个城市要素，如房价上涨(21)邬思怡、张协奎、张练：《中国房价上涨对城市扩张的驱动效应研究——来自69个大中城市门限模型的经验证据》，《广东财经大学学报》，2017年第3期；贾雁岭、杨秋霞：《房地产税与城市扩张：抑制或促进》，《地方财政研究》，2018年第4期。、高速铁路(22)谭荣辉、张天琦：《高速铁路对城市用地扩张的影响——基于多期双重差分法的验证》，《中国土地科学》，2019年第11期。对于城市用地扩张的影响。其二，多为对单个城市、省份、区域用地扩张的研究，而以全国城市为对象的系统性研究较少。如郝素秋等建立南京市城市扩张驱动因素的多元线性回归模型(23)郝素秋、徐梦洁、蒋博：《南京市城市建成区扩张的时空特征与驱动力分析》，《经济研究导刊》，2008年第19期。；赵可和张安录对辽宁省14市市辖区2000—2010年城市用地扩张进行了实证分析(24)赵可、张安录：《城市建设用地扩张驱动力实证研究——基于辽宁省14市市辖区数据》，《资源科学》，2013年第5期。；刘宝涛等分析了吉林省城市建设用地扩张时空特征及驱动因素(25)刘宝涛、刘惠清、郭佳等：《吉林省城市建设用地扩张时空特征及驱动因素分析》，《资源开发与市场》，2018年第10期。。

可以看出，尽管相关实证研究十分丰富，但是缺乏对全国城市土地扩张形势的总体认识和宏观层面上对城市土地扩张时空特征的多因素分析。中国幅员辽阔，城市间差异较大，因此，本研究重点关注城市间的异质性，研究不同城市土地扩张的驱动机制。

(二)理论分析

国内外对城市用地扩张的理论研究相对于实证研究较少，并且由于中国发展历程的特殊性等原因，实际上还没有建立起适合我国的统一的独立而完善的理论分析框架(26)高金龙、陈江龙、苏曦：《中国城市扩张态势与驱动机理研究学派综述》，《地理科学进展》，2013年第5期。。部分研究根据系统理论框架或者零散的相关理论，建立自己的理论分析模型(27)杨东峰、熊国平：《中国大城市空间增长机制的实证研究及政策建议——经济发展·人口增长·道路交通·土地资源》，《城市规划学刊》，2008年第1期；宋娟：《城市扩张的内在动因——一个新古典分析框架》，《工业技术经济》，2005年第3期；宁越敏：《新城市化进程——90年代中国城市化动力机制和特点探讨》，《地理学报》，1998年第5期；张庭伟：《1990年代中国城市空间结构的变化及其动力机制》，《城市规划》，2001年第7期；刘盛和：《城市土地利用扩展的空间模式与动力机制》，《地理科学进展》，2002年第1期。，其余的则并不建设理论模型，也没有特定的理论依据，只是根据前人研究和经验，直接选取影响因素进行分析。通过对已有研究的回顾，本文以应用较为广泛的城市空间增长理论——单中心城市增长理论模型为基础，并结合中国实际建立城市建设用地扩张影响因素理论分析框架。

William Alonso、Richard F.Muth和Edwin S.Mills等人在杜能的农业区位论的基础上，建立了单中心城市增长理论模型，也称AMM模型，是解释城市空间结构变化、城市空间增长等的基本模型。该模型假定经济活动是在一个完全均质的大平原上进行的，进行经济活动的唯一场所即城市的CBD，所有的就业几乎也都集中于CBD，居民居住于CBD外围，他们从居住地到CBD的交通费只取决于距离。该模型引入了效用函数和效用最大化概念，核心在于当城市居民效用达到最大时，城市空间达到均衡，由此建立起了城市规模有关人口规模、居民收入、农业地租和交通成本的函数关系。该模型显示，城市空间要达到均衡需要满足两个条件：城市边界处的城市土地租金必须和农地地租相等；城市人口要正好到达城市边界。在此基础上，William C.Wheaton对上述模型进行了普遍意义上的比较静态分析，发现人口、农业土地租金、居民收入和通勤成本的变化对城市空间增长具有显著影响，其中，城市规模与人口、居民收入正相关，与农业地租、交通成本负相关(28)参见洪世键、张京祥：《城市蔓延机理与治理——基于经济与制度的分析》，南京：东南大学出版社，2012年，第30-33页。。其他实证检验研究也表明人口、收入、农业地租和交通成本构成了影响城市扩张的重要因素(29)M.Shoshany and N.Goldshleger，“Land-use and Population Density Changes in Israel—1950 to 1990：Analysis of Regional and Local Trends”，Land Use Policy，2002，19(2)，pp.123-133；J.K.Bruecker and D.A.Fansler,“The Economics of Urban Sprawl：Theory and Evidence on the Spatial Size of Cities”，Review of Economics and Statistics，1983，65(3)，pp.479-482.。

国外研究大多从自然增长的角度探讨城市建设用地扩张的驱动力，然而，除了土地市场效益最大化的原则性作用，城市扩张还受制于特定的政治经济结构和社会生产方式(30)陈甬军等：《政府在城市化进程中的作用分析》，《福建论坛(经济社会版)》，2001年第9期。。中国的城市化在很大程度上受地方政府的推动(31)P.Y.Chiew，“Pseudo-Urbanization?Competitive Government Behavior and Urban Sprawl in China”，Journal of Contemporary China，2012，21(74)，pp.281-298；秦蒙、刘修岩、李松林：《中国的“城市蔓延之谜”——来自政府行为视角的空间面板数据分析》，《经济学动态》，2016年第7期。，单纯的经济学理论难以完全解释中国城市扩张的机理。

在公有制的土地所有权制度下，城市政府代表国家行使土地征收权，将集体所有的农村土地转化为国家所有的城市土地。随着1992年城市建设用地有偿使用制度及1994年分税制改革的实施，地方政府逐渐形成通过经营土地获取土地出让收入的“土地财政”制度。土地财政连年增长并持续在地方政府财政体系中占据重要地位，而城市财政收入严重依赖土地财政的现实必将影响地方政府的城市发展战略，从而影响城市空间结构。因此，在探讨中国的城市空间扩张影响因素时，不能忽视地方政府行为尤其是地方政府的土地财政对于城市建设用地扩张的作用机理(32)刘颜：《土地财政对中国城市空间扩张的影响——基于动态空间计量模型的实证检验》，《财经理论与实践》，2019年第3期；李宝礼、胡雪萍：《经济增长、财政压力与地方政府土地城镇化偏好——基于Turnbull模型的理论分析与实证研究》，《贵州财经大学学报》，2015年第3期。。

通过以上理论探讨，本文建立的城市建设用地扩张影响因素框架模型如图1。

图1 中国城市建设用地扩张影响因素框架模型

三、变量、数据与模型

(一)变量选择及表征指标

根据城市建设用地扩张影响因素框架模型，所选变量及对应表征指标如表1所示。

表1 各变量及对应表征指标

本文的因变量是城市建设用地扩张，以城市建成区面积作为其衡量指标。相较于城市建设用地面积，城市建成区不包括未开发用地，能更真实反映当年该城市建设用地扩张情况。

根据理论框架，本文选取了五个解释变量：土地财政收入、居民收入、城市人口数量、交通成本、农业地租水平。下文将逐一进行说明。

分税制改革导致地方政府财权、事权不对等，再加上土地出让收益周期短、资金规模大，土地财政已成为一些地方政府的主要财政收入来源，对地方的城市建设起重要的支持作用。大多数已有研究认同土地财政主要由三部分构成：土地出让金、土地税收、土地相关的行政性收费(33)K.Ko，H.Zhi and H.P.Lian，“Adoption of the Market Mechanism and Its Impact on Illegal Land Use in China”，China：An International Journal，2017，15(4)，pp.90-110.。由于行政性收费无明确规定，品种繁多，项目杂，链条长，且各地收费情况各不相同；土地税收包括的相关税种的收入数据在市级层面存在统计缺失；而土地出让金一直是地方土地财政的最重要的组成部分，单以2017年数据为例，当年全国土地出让收入就高达51984.5亿元，占土地相关收益总规模的75.9%。鉴于土地出让金的高占比及数据可获得性，本文采用该项数量指标作为土地财政收入的代理变量。

居民收入水平提高对于城市扩张的影响可以从竞租角度来看：不同收入的居民拥有不同的竞租能力。高收入人群竞租能力强，且对于居住位置要求高，通常需要居住在城市中心以获取便利的教育、娱乐、商业等城市服务；低收入人群竞租能力弱，空间移动的机会成本较低，对居住位置要求低。在这种情况下，高收入人群会对低收入人群产生挤压作用，推动低收入群体向城市边缘区移动，也就驱动了城市空间增长。

人口增长是学界普遍认同的城市扩张的重要影响因素。市辖区包括城区和郊区，市辖区人口包括户籍人口、常住人口及流动人口。在城市化高度发展的今天，城市中居住的有大量非当地非城市户口人群，选用市辖区人口的衡量指标能更加全面地反映此项变量。

克里斯塔勒在城市区位论中提到交通是支配中心地体系形成的三大原则之一(34)〔德〕瓦尔特·克里斯塔勒：《徳国南部中心地原理》，常正文、王兴中译，北京：商务印书馆，2010年，第218页。，突出强调了交通对于城市发展的重要性。交通便利、交通成本低能够缩短城市内部通勤时间，有利于延展城市范围，对于城市用地扩张起着显著作用。不少研究将城市道路面积作为其代理变量(35)洪世键、曾瑜琦：《制度变迁背景下中国城市空间增长驱动力探讨》，《经济地理》，2016年第6期。，道路面积大一定程度上能反映交通道路多、广、长，是交通便利、城市四通八达的一个重要条件和表现，从而能降低居民的通勤成本，有利于推动城市扩张，因此本文将城市道路面积作为交通成本的衡量指标。

农业地租水平影响着地方政府的征地成本。城乡二元土地制度和城市内部土地的稀缺，使得地方政府主要依靠征收农地来扩大城市建设面积。农业地租水平高，征收农用地的补偿费用相应提高，即地方政府征地成本较高，这将对由地方政府推动的城市空间增长产生抑制作用。反之，农业地租水平低一定程度上会促进城市建设用地的扩张。本文基于地租的定义——地租是土地作为生产要素获得的经济报酬，以单位面积耕地产出来衡量农业地租，单位面积耕地产出通过计算农业总产值与常用耕地面积的比值得到。

(二)数据来源

中国城市化水平在20世纪90年代中期达到30%，之后进入飞速发展阶段，城市空间也由此大幅度扩张，地级及以上城市是城市扩张主要发生地(36)高金龙、陈江龙、苏曦：《中国城市扩张态势与驱动机理研究学派综述》，《地理科学进展》，2013年第5期。，而在建设城市群都市圈的战略背景下，各中心城市的发展成为关注焦点。为全面考量全国各地各区域的城市扩张状况，出于数据的可获得性、可操作性和有效性考虑，本文选取35个大中城市(37)35个大中城市包括直辖市、省会城市及计划单列市，含北京、天津、石家庄、沈阳、大连、上海、济南、宁波、青岛、南京、杭州、福州、厦门、广州、深圳、海口、太原、南昌、合肥、长沙、武汉、郑州、哈尔滨、长春、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、南宁、乌鲁木齐、呼和浩特。由于部分数据缺失，未包含拉萨。的数据作为研究样本。中国幅员辽阔，各城市差异显著，不同类型城市建设用地扩张的驱动机制有所差别。为研究这种差别，本文通过综合评判各因素对所选城市进行了分类。第一财经连续五年依据品牌商业数据、互联网用户行为数据及城市大数据，以商业资源集聚度、城市枢纽性、城市人活跃度、生活方式多样性和未来可塑性五大指标对中国338个地级及以上城市进行排名分类，分为一线、新一线、二线等不同级别。本文以2018年榜单为准，由于本文所选城市范围是35个大中城市，其中级别最低的为三线城市，因此总共将城市划分为四组，分组情况如下表：

表2 城市分组情况表

2004年《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》旨在严肃查处违法违规批地用地行为，并要求2004年8月31日后必须停止经营性土地协议出让，使得“招拍挂”成为最主要的土地供应方式，这种更为市场化的配置促进了各地政府土地利用的规范化(38)K.Ko，H.Zhi and H.P.Lian，“Adoption of the Market Mechanism and Its Impact on Illegal Land Use in China”，China：An International Journal，2017，15(4)，pp.90-110.。而对城市扩张影响因素的研究较少运用近十年数据，为了对城市扩张问题进行更新的、时间跨度更长的实证研究，本文选取35个大中城市2005年至2017年13年间的数据，得到一个样本数为455个的面板数据，其描述性统计见表3。

表3 描述性统计分析表

经简单测算可以发现，35个大中城市建成区平均面积逐年稳步增长(见图2)，年均增长率达到5.3%，但不同类型城市的建成区面积扩张速度不尽相同。新一线、二线城市建成区面积年均增长6%-7%，扩张速度较快，一线、三线城市则较为平稳，城市建成区面积年均增长约3%(见图3(39)编号1-4为一线城市，5-16为新一线城市，17-31为二线城市，32-35为三线城市。)。

图2 35个城市建成区平均面积变化图(单位：平方千米)

图3 35个城市建成区面积的时间趋势图

(三)模型建立

根据前文的理论分析和变量选择，本研究建立的计量模型如下：

areait=β0+β1lfit+β2incomeit+β3popit+β4roadit+β5rentit+εit

该模型中，β0是常数项，β1、β2、β3、β4、β5为各自变量的回归系数，lfit、incomeit、popit、roadit、rentit分别表示第i个城市在第t年的土地出让金、居民收入、城市人口、交通成本以及农业土地租金情况，其他影响城市用地扩张的变量一律归到残差项εit中。沃尔德检验结果表明模型存在组间异方差和一阶组内自相关等问题，为了克服这些问题，本文在数据处理上对每个变量取自然对数，同时选用Driscoll和Kraay的非参数协方差矩阵估计方法以最大限度减少异方差等带来的估计有偏问题。

四、中国城市建设用地扩张影响因素实证分析

35个大中城市及各类城市建成区面积对各项变量回归的结果如表4所示，可见影响大中城市扩张的因素及各类城市扩张驱动力的差异显著。

表4 模型估计结果

(一)各变量对城市建设用地扩张的影响

居民收入水平与城市建设用地扩张的关系十分显著，从35个大中城市来看，当地居民收入每增长1%，其建成区面积会扩大约0.21%。一方面，居民收入一定程度反映了当地经济发展水平，居民收入越高，城区扩张、新城开发便拥有了更为充足的资金支持；另一方面，居民收入决定居民的消费结构，收入的提高会使得居民对制造业、服务业等产品的实际消费比例增多，从而使得资本、劳动等要素更多流向二、三产业，对城市土地扩张产生间接需求。由此，充分体现经济驱动下的居民收入作为地方发展的基础性作用。

与前人研究中的论断“人口增长是较无争议的推动城市扩张的因素之一”(40)刘涛、曹广忠：《城市用地扩张及驱动力研究进展》，《地理科学进展》，2010年第8期。一致，我们也发现城市人口数量对于城市建设用地扩张的作用明显。从35个大中城市来看，人口每增加1%，城市建成区面积会扩大0.39%。人口增加，直接推动居住用地、商业用地等的需求量相应增加，成为城市建设用地扩张的内需动力。同时，城市人口增加一方面为城市建设扩张提供劳动力要素，另一方面，劳动力聚集形成的市场优势又可吸引外来投资，促进城市经济进一步发展，即人口增加带动劳动力和资本要素增加，从而驱动城市用地的扩张。

道路面积作为衡量城市交通便利程度与交通成本的指标，在不同类型城市中所起作用有所差异，但总体来看，该因素与城市建设用地扩张是密不可分的，作用十分明显。从35个大中城市来看，道路面积扩大1%，城市建成区面积相应扩大0.41%，可见交通成本降低能够较大程度推动城市扩张。道路交通建设作为城市基础设施本身就需要占用土地，道路面积越广意味着城市面积越大；更重要的，道路交通建设的完善能为城市创造更多就业、投资机会，交通设施也是沟通生产和消费、促进要素区域间流通的关键载体，在刺激人口涌入、资本聚集、产业融合发展方面拥有独特优势。目前国内日渐兴盛的以公共交通为导向的开发(transit-oriented development，TOD)模式正是对交通道路建设之于城市发展作用的肯定与应用，因而，交通成本降低、交通条件改善对于城市扩张的驱动作用十分明显。

地方政府土地财政收入这一变量估计系数全部为正，且在一线、新一线及三线城市呈现显著影响。但总体来看，该项变量的系数较小，即土地财政对城市建设用地扩张的作用不大，与通常我们所认为的其与城市用地扩张高度相关不符。可能的原因为：其一，2005—2017年间，地方政府土地出让行为总体上渐趋减少(见图4)。可供出让的土地主要来源于由政府回收、改造、没收、整理的城市土地和向城市流转的农村土地。土地资源的不可再生性加上多年的开发和使用使得近年来可利用的存量土地资源逐渐减少，农村集体经营性建设用地的入市流转却仍处于试行实验阶段，土地资源供给趋于贫乏。中央政府不断进行财税改革，一定程度上减缓了地方财政压力并严格规范了预算外财政收支行为，由此减少了地方政府“第二财政”偏好所倚赖的土地出让行为(41)刘康：《财税体制改革对地方政府土地财政行为影响研究》，南京农业大学硕士学位论文，2016年，第77-78页。。2016年12月中央经济工作会议提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，为保障国民住房、解决买房难房价高的问题，国家对于土地和房地产开发实施了更为科学严格的管理和控制，地方政府在土地方面的自由裁量权相应压缩，土地出让行为逐渐减少。第二，从土地出让金支出结构看，在中国经济向高质量发展转型的过程中，土地出让金收益从注重城市建设转向民生福利(见图5)。在这样的背景下，土地财政对城市扩张所起的作用总体上不再突出。

图5 土地出让金支出结构变化图(单位：%)数据来源：根据历年《中国财政年鉴》相关数据整理。

农业地租水平与城市建设用地扩张总体上呈现显著负相关。农业土地租金每下降1%，城市建设用地面积就扩大约0.04%。可以看到，农业地租水平的影响力有限，反映出地方政府对于该因素敏感度不高，在存量土地贫乏与城市建设扩张的双重压力下，地价水平对于政府征地的影响不够，从而导致即使是越来越昂贵的征地补偿款也无法抑制大规模征地的冲动。

(二)从城市分组的视角分析

一线城市土地扩张：由粗放扩张向内涵发展转型。一线城市的分析结果显示，土地财政收入和农业土地租金水平对于城市扩张影响较为显著，土地财政收入每增长1%，城市建成区面积约扩大0.20%；农业土地租金水平每下降1%，城市建设面积扩张0.11%。对于一线城市而言，土地的高价格问题异常突出。2005—2017年间，北上广深这四个一线城市土地出让金收入在35个样本城市中占比达25%左右，这便决定了土地财政对其城市扩张的显著影响，也使得城市扩张对农业地租敏感性更强。而交通成本、人口数量、居民收入都没有呈现显著性影响，可能的原因为：正如前文所示，一线城市的扩张速度趋缓，面临从粗放扩张到内涵发展的转型，地区经济发展与居民收入增加并不直接作用于城市建设用地的扩张；另外，在疏解城市功能、促进乡村振兴等大背景下，一线城市的交通建设转向为人口和企业的迁出、建立城际经济生活圈以及集约化规模化的农业发展等提供条件(42)姜鹏飞、唐少清：《首都人口疏解的制约因素与突破思路——基于国外城市人口疏解的经验》，《河北大学学报(哲学社会科学版)》，2017年第4期。。

新一线城市土地扩张：强内需驱动。对于新一线城市而言，五个因素都呈现出显著影响，其中人口和交通作用最大，城市常住人口每增长1%，建成区面积扩大0.34%；道路面积每扩大1%，建成区面积扩大0.37%。新一线城市作为城市中的“潜力股”，近十年展现出强大的发展势头。在其提升综合实力的过程中，丰富的人力资源尤其是优质的人力资源及高效综合的交通体系是奠定城市产业转型升级和高质量发展的重要条件。相较之下，居民收入对新一线城市扩张的驱动作用偏小，可能是因为新一线城市居民收入水平基数较高，使得其边际效用相对弱化。同时，新一线城市的发展仍有赖于地方政府的直接推动行为，土地出让仍是新一线城市扩张的重要推手。

二线城市土地扩张：高度倚重人力资本。对于二线城市，居民收入、城市人口数量是重要影响因素，居民收入每增长1%，城市建成区面积扩大0.46%；人口数量增加1%，城市建成区面积扩大0.31%。相较于一线、新一线城市，二线城市在自然环境、生活便利程度、生活成本等方面具有自身的优势，因此，二线城市能以更少的用人投入获得相对更多的产出，居民收入和城市人口数量对城市扩张的影响力便十分显著。相对而言，交通条件对于二线城市扩张的驱动作用则不够明显，这一方面在于达到一定水平的城市内部交通条件对城市扩张驱动力的边际效用减小，另一方面，城市内外交通体系尚未形成，还不足以带动周边产业结构升级，拉动资源聚集，推动新需求产生。

三线城市土地扩张：基础设施推动。对三线城市建设用地扩张影响最大的是道路面积，道路面积每扩大1%，城市建设用地面积会扩大0.55%。这是因为三线城市当前所处发展阶段，需要重点加强交通基础设施建设以满足城市基本通勤运输需求，这构成决定城市建设与发展的关键要素。除此之外，居民收入、农地租金水平以及土地出让收入都显著影响城市建设用地扩张，说明三线城市扩张具有极大空间，各个因素都能产生显著作用。需要特别注意的是，人口数量的估计系数尽管没有达到显著性水平，但仍不能排除其对城市扩张有负向影响的可能。由于海口、呼和浩特、银川、西宁这四个三线城市建设还远未饱和，城市中心具有强大吸引力，城市新增人口向城市中心聚拢而非向四周扩散，因此人口数量增加反而对城市建设用地扩张有一定的抑制性。这对前人研究中“人口增长是较无争议的推动城市扩张的因素之一”(43)刘涛、曹广忠：《城市用地扩张及驱动力研究进展》，《地理科学进展》，2010年第8期。的论断是一个重要的补充：只有当城市的道路交通、居民收入等达到一定规模或水平，人口数量增长才能对城市扩张发挥应有的正向作用。

总结以上城市分组的分析，可以发现处于高速发展期的新一线、二线城市的建设用地扩张受其内需拉动，处于发展起步期的三线城市扩张则有赖于城市基础设施建设，相比之下，处于发展转型期的一线城市对于地价的高度敏感性使得其扩张模式受到政府行为的影响更为突出。也就是说，新一线、二线城市的城市建设用地扩张具有内生动力，一线和三线城市的建设用地扩张受外生力量影响更为显著。

五、结论与建议

从当前中国城市化水平来看，经济要素向中心城市快速聚集的趋势仍在继续，而中国幅员辽阔，不同地区、不同类型城市扩张的驱动机制存在较大差异。本文基于单中心城市增长理论并结合中国实际，从总体观角度开展对城市土地扩张时空特征的多因素、分组分析，从而探讨各级别城市建设用地扩张影响因素及异质性，得出以下三点主要结论：1.对城市建设用地扩张影响较大的因素是居民收入水平、城市人口及交通条件。这与前人研究所得观点一致，即经济发展水平和人口增长是城市扩张的两个重要驱动力因子(44)赵可、张安录、李平：《城市建设用地扩张的驱动力——基于省际面板数据的分析》，《自然资源学报》，2011年第8期。。除此之外，交通条件也是一个重要影响因素，本文的实证分析显示，其对城市建设用地扩张的驱动力最强，尤其对三线城市等发展相对滞后的城市作用更为明显。2.在存量土地资源贫乏与新型城镇化发展的双重背景下，农业地租水平与地方土地财政收入对于城市建设用地扩张的影响力则相对有限。3.各级别城市建设用地的扩张驱动力有较大差异。最能促进一线城市建设用地扩张的是土地财政收入，城市人口数量、交通条件等因素反而对其城市扩张呈现出不明显的负向作用；新一线城市、二三线城市的城市扩张对土地财政收入敏感度依次减弱，更多地受到人口数量、城市居民收入、交通条件等非政府因素影响，其中，新一线城市受人口数量和交通条件影响最大，二线城市的扩张与居民收入水平、人口数量联系更为密切，三线城市的交通条件对其用地扩张起到最为显著的作用。本文的政策启示在于，城市扩张仍有空间，其主要动力因素在于增进经济实力，广泛吸引人口和人才流入以及完善道路基础设施建设。而不同级别的城市扩张驱动力有各自的独特性，也应因地制宜，合理制定城市健康发展方案。

首先，在都市圈战略下，促进中心城市与周边城镇、农村的高度融合和一体化发展，既发挥中心城市聚集引领作用，又有效规避和治理扩张的无序、不平衡和不充分。根据地区城市差异和各都市圈地理区位、发展现状、使命目标，分类制定各都市圈相应配套政策指引其发展。大城市更加注重与周边中小城市、乡镇的一体化协调发展，中小城市则进一步增强自身的城市实力，吸引更多的产业和人口资源，从而带动本区域内的协调发展。

第二，一线城市如今已经走在城市转型的重要阶段，急需从粗放式发展向高质量发展转变，并且稀缺的土地资源现状使得城市的进一步扩建弊大于利，资金资源投入的重点应从城市建设用地扩张转向结构调整上。因此减缓城市扩张速度、疏解城市功能是一线城市当前面临的突出任务。对于一线城市而言，应加强与周边城市交通的联系和便利程度，疏解过多人口，将部分产业转移到周边城镇，这有利于抑制过快的城市扩张、缓解城市压力，并拉动周边经济发展，促进高质量都市圈的形成。

第三，新一线城市处于快速发展期，城市建设用地有进一步发展的空间，但土地资源也并不充裕，通过土地财政获取城市扩张的财力支持的边际效用递减。新一线城市作为新起之秀，既需不断保持城市高速发展劲头，增强城市本身的辐射带动能力，也需承担圈域整体平衡协调发展的责任，加强城镇间、城乡间的联系。对于新一线城市的进一步扩张和发展，需要特别注重人口数量、质量以及高效便捷的交通网络的作用(45)李超、多米：《回眸五十年,探问百公里——新视角下的中国城轨运营规模增长》，《城市轨道交通》，2019年第2期。，推动城市本身的空间结构优化以及与周边城镇间的联系。

第四，对于二三线城市而言，城市扩张与发展仍存在较大空间，如何提高自身的产业承载能力与人口吸纳能力，不断提升城市综合实力，成为区域性中心城市是其核心要务。为此，需寻求经济快速发展和民生保障落实。二线城市应充分调动自身优势，积极引进人才；三线城市应加快交通建设，全方位增强城市吸引力，为承接大城市的产业资源创造条件。

中国的城市化发展到今天，在“十四五”规划开局之际，是总结经验再出发的重要契机。当下的城市发展政策，需从全国统一政策向因地制宜一城一策转变。本文对不同类型城市扩张的分析，有助于清醒认识中国城市化进程的差异性，在此基础上，构建良性的城市化协同发展格局，为新一轮的新型城镇化建设指明方向。