拜登政府中亚政策前瞻

肖斌

2020年11月19日，时任美国代理防长克里斯托弗·米勒在五角大楼举行仪式，欢迎乌兹别克斯坦外长卡米洛夫到访。

在美国的对外战略中，中亚是重要组成部分。这是因为：其一，中亚地区与中国、俄罗斯两个大国相邻，地缘政治地位比较关键。美国总统拜登2月4日发表就任以来首次外交政策讲话时称，对于俄罗斯采取的“侵略性行动”，美国不闻不问的日子已经过去。他还称中国是美国重要竞争对手，美国将积极回应中国带来的挑战，同时在符合美国利益的情况下，与中国开展合作。其二，影响中亚地区局势的因素较多，该地依然存在着滋生恐怖主义的土壤，毒品走私、跨国犯罪问题较为严重，这对美国及其盟友国家的安全有潜在的威胁。

美国在中亚的战略和地区利益

自中亚国家上世纪90年代初独立以来，美国出台过五个与中亚相关的政策。一是《自由支持法》（1992年10月），该法目的是支持原苏联加盟共和国的市场经济改革和民主政治转型，也涉及中亚政策;二是《丝绸之路战略法》（1999年5月），该法标志着美国直接介入中亚事务;三是以美国“大中亚计划”（2005年）为蓝本的中亚政策，后修订为“新丝路计划”（于2009年、2011年修订）;四是多边对话机制下的美国中亚政策，即合作形式在原有“年度双边磋商机制”的基础上增加了“C5+1对话机制”;五是特朗普政府出台的《中亚战略2019～2025：促进主权与经济繁荣》（2020年2月）。通过纵向比较，我们可以看出美国上述五个针对中亚的政策都聚焦于政治、经济和安全三大议题，并整合在战略和地区两大利益上。

美国在中亚的战略利益包括：一、减少恐怖主义对中亚的威胁。具体措施包括提高中亚国家应对暴力极端主义的能力、帮助“脱恐”人员及其家属重新融入社会、提高中亚国家司法和安全部门在边境地区执法的能力。二、处理与俄罗斯和中国的关系。减少中亚国家对俄罗斯和中国的“过度依赖”，寻求美国在中亚地区的支配性权力。1月19日，美国国会公布了名为《美国在世界的作用：背景和问题》的报告，报告中提到：“美国在世界中的傳统作用是由全球领导力，维护自由国际秩序，促进国内民主、自由、人权，遏制欧亚地区霸权等要素组成”。关于遏制欧亚地区霸权，报告指出，建立北约的目的就是阻止和遏制俄罗斯成为欧亚地区霸权的企图。

美国在中亚的地区利益包括：促进中亚国家的“民主化”改革，提高中亚国家政府治理能力;推动中亚国家对外开放，促进中亚和南亚互联互通，鼓励美国企业投资中亚;推动南高加索地区与中亚的联系;让中亚国家在维护阿富汗和平问题上发挥更大的作用;把哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦打造成地区战略伙伴。今年1月，在美国国际开发金融公司的推动下，乌美签署《乌兹别克斯坦与美国关于亚伯拉罕基金的联合声明》。美国希望通过投资扩大与乌伙伴关系，并支持乌推动中亚地区一体化的努力。2月，美国国际开发署与哈萨克斯坦能源部合作启动了一项为期五年、耗资3900万美元的区域间能源计划，目的是支持哈萨克斯坦在中亚-南亚跨境能源项目中的作用，扩大区域互联互通。

在战略利益和地区利益的交叉作用下，美国围绕地区安全、促进区域经济发展和推动“民主化”改革多次出台了中亚政策，差别在于受外部环境变化，安全、经济和“民主化”的优先次序不断调整，战略和地区利益的重点不同。

基本框架

2月拜登发表的外交政策讲话指出，外交重回美国对外政策的核心;奉行全球主义也是基于美国国家利益的需要;盟友是美国最伟大的资产，要与盟友和关键伙伴站一起;要遏制“威权主义”在全球抬头的趋势。在3月25日举行的首场总统记者会上，拜登基本延续了上述政策立场，但表示美军按期从阿富汗撤军是困难的。根据拜登的公开讲话，中亚在短期内不会成为美国对外政策的优先目标，拜登政府会延续特朗普政府的中亚战略。原因如下：一是出于外交成本的考虑，战略利益不会发生结构性改变。中亚地区位于亚洲腹地，对于域外大国来说竞争成本非常高，地理空间要素是需首要考虑的问题。从地理空间成本来看，俄罗斯目前依然处于优势地位。国家资本主义是中亚国家经济增长模式，寡头经济在中亚国家经济生活中依然发挥着重要作用，市场经济水平不足以吸引更多的美国企业来到中亚。二是战略利益改变需要中亚国家的支持。在大国竞争未出结果前，中亚国家依然推行大国平衡的外交策略。三是战略利益依然要服从于集团利益。赢得美国2022年中期选举是拜登更关心的事项。

目前来看，拜登政府的关键人物国务卿布林肯的首要任务是修复与盟国的关系，但他曾在奥巴马时期担任负责中亚和南亚事务的助理国务卿，并在2015年3月发表过关于美国中亚政策演讲，即《对中亚持久远景》。综合上述线索，我们可以大致判断拜登政府中亚政策的基本框架，即通过伙伴关系促进共同安全，打击暴力极端主义，支持乌兹别克斯坦在阿富汗问题上发挥更积极的作用;建立美国与中亚国家更紧密的经济联系，鼓励中亚、南亚和南高加索地区建立开放、合作、相互联系的区域性市场，利用美国在多边机制中的优势并与欧盟合作，推动中亚国家进入全球性的多边体系;促进中亚国家“民主化”。

会有哪些变化

结合美国学者的观点，并根据拜登和布林肯的讲话，与特朗普政府相比，拜登政府中亚政策会有以下变化。

一是重视内外结合、外部优先的策略。内部是指哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦作为推进美国中亚政策的战略伙伴，外部则是从南亚和南高加索向中亚推进，从而减少中亚国家“两边下注”机会，挤压俄罗斯和中国在中亚的利益。

二是借助美国在全球性问题上的领导力，吸引中亚国家积极参与。短期内，拜登政府将在气候变化和疫情防控方面与中亚国家进行合作。气候变化方面，美国国际开发署向中亚国家提供可再生能源和智慧城技术，帮助中亚国家减少温室气体排放等。疫情防控方面，帮助中亚国家建立疾病预防中心及提供必要的技术援助。

三是通过中亚投资合作伙伴计划，促进中亚跨区域项目建设。整合美国国际开发金融公司、进出口银行和其他机构的资源推动“结核病实施协议”、土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度跨国天然气管道、中亚—南亚输电项目、新丝绸之路项目、中亚区域经济合作计划等项目。