新冠疫情令印度联邦制度面临考验

刘小雪

2021年4月大规模、快速暴发的第二波疫情给印度带来了巨大冲击。图为2021年4月24日，印度某慈善机构向患新冠肺炎的民众提供吸氧服务。

2020年以来，新冠疫情两度席卷印度。今年4月以来的第二波疫情冲击之大，甚至被总理莫迪形容为“海啸”——日增病例冲上30万。印度政府应对两波疫情的措施明显不同：第一次疫情全国累计确诊病例尚不足500的时候莫迪就突然宣布“封城锁国”，而第二波疫情势头如此凶猛的当下莫迪却表示不会再有全国性封锁措施。综观印度对两波疫情冲击的应对方式，印度的防疫措施始终体现了“抗疫在地方，决策在中央”的特征。

第一波疫情的“一刀切”式全面封锁

联邦制要求权力在中央和地方分割，根据权力在央地间的分割方式，又可以分为地方分权的联邦制国家和中央集权的联邦制国家。按照印度宪法，联邦议会享有排他性立法权的事项共有96项，包括对外贸易、证券和期货交易、关税、营业税、公司所得税和资本利得税;邦议会则在农业、公共健康、土地和矿山等61项事务上有排他权利;还有一份包括47项事务的共管清单，包括教育、电力等，以联邦立法优先;凡清单未列事项，联邦政府均有优先管辖权。由此可见，联邦集中了较多的权力，印度也属于典型的中央集权的联邦制国家。

莫迪上台更加速了权力向中央的集中，基于其领导的印度人民党在议会中的强大影响力，推动通过了很多对地方自治权利构成明显挑战的立法。而2020年3月24日，面对新冠肺炎第一波疫情冲击，莫迪政府的“封国”决定更明显与印度宪法结构相冲突：宪法已规定公共卫生属于邦事务，莫迪援引的2005年《国家减灾法》也只规定中央政府可以向邦级政府提供指导原则。然而，第一波疫情中印度的全面封锁决策却是自上而下，留给各邦准备的时间只有四个小时。

印度一贯以多元著称，不仅表现在不同地区山川地貌迥然不同，更有地区间经济发展水平、社会文化的巨大差异。这也是印度独立之初建国领袖们选择联邦制的一个重要考量。例如，印度的东北部地区山高谷深，人烟稀少，经济发展水平落后，而西部沿海地区如“经济首都”孟买一带则人口密集、经济发达。2020年疫情刚袭来时，莫迪“一刀切”式的全面封锁决策对印度东北部地区来说明显太过严格，而对孟买则可能力度不足。最终事实也证明印度这一阶段抗疫效果并不理想：68天全面封锁结束后印度累计确诊新冠人数已接近100万。同时，印度经济也为“封国”付出了高昂的代价，2020～2021财年第一季度（4～6月）经济总量同比萎缩了23.9%，下降幅度之大在世界主要经济体中仅次于美国。

莫迪政府作出全面封锁决策前没有与地方政府充分协商，实施过程中又未能积极与地方合作应对出现的问题。这使得地方承担的社会经济责任骤增，导致地方政府不满。最突出的矛盾体现在外出打工农民工返乡问题上。当时，属于中央所有企业的铁路系统停止了客运，公路客运也被阻断。在孟买、德里等地打工的农民工由于封锁丢掉了工作，但是又没有便捷的交通途径返乡。他们的选民资格都登记在故乡，而故乡的政客即使有动机帮助他们也鞭长莫及。大都市的政府本来就面临沉重的防疫压力，已是自顾不暇，巴不得他们早早离开。于是他们就成为了疫情中最需要帮助，却又被“夹在中间”而遭到最大打击的一批人。

第二波疫情暴露地方政府能力不足

自第一波疫情期间莫迪政府颁布的封锁措施逐步取消以来，防控疫情的责任更多落在了地方政府肩上。在第二波疫情到来之前，一些地方政府已形成了相对独特的防疫模式，比如喀拉拉邦吸收社会组织广泛参与的防疫模式就曾被世卫组织大力推广。然而，地方政府的种种努力最终被证明都难敌第二波疫情的汹涌之势。今年2月以来，印度每日确诊病例开始陡增，截至4月下旬已经冲破30万，更有权威专家认为本轮疫情可能要到5月才能达到峰值。疫情在短时间内快速、大規模暴发，使得印度出现了严重的医疗资源挤兑，床位、氧气供给、疫苗甚至火化设施都出现了短缺状况。

在第二波疫情大规模暴发之前，印度的地方政府没能得到准确的预警信息。事实上，地方政府很难掌握本地以外疫情进展情况，只能从隶属于国家健康和福利部的印度医学研究委员会（ICMR）获得全国的防疫信息，从隶属于国家内政部的国家减灾委员会（NDMA）接受防疫措施的原则性指导。进入2021年以来，联邦政府传递给全国的信息都过于乐观，如疫情已得到妥善控制、疫苗供应充足等。重要政治人物对疫情防控的松懈也令地方政治人物和官员“上行下效”。3月末第二波疫情迹象明显时，莫迪以及内政部长阿米特·沙阿依然出席多个地区的政治集会，为印人党在即将到来的地方选举中造势。在这种情况下，即使有地方政府意识到了问题的严重性，并且有相关权限，也不确定能否在抗疫方面得到联邦政府的支持。

受印度联邦—地方财权分配结构所限，地方政府财力困窘，难以承担防疫所需费用。正常年份，印度地方政府近40%的支出都依赖联邦政府的转移支付。不足部分需要向中央银行借款，或者在市场上发债，且额外借款须经联邦政府事先批准。2020年疫情暴发以来，地方财政吃紧，2020～2021财年赤字已占到GDP的4.3%。此外，主要救灾资金渠道都被中央政府控制，包括原有的国家灾情应急基金（NDRF）和总理国家救济基金（PMNRF）。疫情发生后，莫迪政府又建立了一个总理公民援助基金（PM CARES），企业和个人在向这个全国性基金捐款时能够享受免税待遇，而向各邦建立的救济基金捐款却无此待遇。

以上事实都可以看出，没有了联邦政府“一刀切”的防疫政策，在各邦各自应对疫情的过程中，联邦的重要性反而更突出了。除了防疫信息和资金物资等方面，联邦政府在各邦之间的协调作用亦很重要。例如，近期印度各邦发生“氧气之争”，联邦政府一方面需要根据疫情轻重缓急调节氧气供应配额，另一方面要组织督促全国各地工厂将存储的工业氧气转化成医用氧气，并调配专门列车供应相关地区。疫情还在继续快速发展，如何协调医疗物资调配生产、如何引进外来疫苗和组织接种、如何向国际社会请求援助，这些都是印度联邦层面需要考虑、也只有它有能力解决的问题。