拜登的基建计划会成功吗

李明波

在签署了第一份1.9万亿美元的经济刺激计划《2021年美国新冠救助计划》仅20天后，美国总统拜登3月31日在匹兹堡公布了第二份经济刺激计划“美国就业计划”，该计划投资2.3万亿美元，实施时间长达八年，因其侧重于对美国国内基础设施的投资，也被外界称为美国基建计划。

目前，美国的基础设施投资占GDP的比例还不到2%。拜登政府認为，基础设施投资不足将直接影响美国企业的竞争力和经济增长。根据世界经济论坛对全球基础设施状况的评分，美国的基础设施状况在全球经济体中排名第13。美国土木工程师协会对美国当前基建状况的评级为C-。美国的基建状况不仅落后于东亚的中国、日本和韩国，也赶不上欧洲的西班牙、德国、法国和英国等老牌发达国家，与其经济地位很不相称。

面临许多障碍

高盛公司的分析师亚历克·菲利普斯乐观预计：“国会很可能在今年下半年通过拜登总统就业计划的绝大部分内容，但总的资金规模可能要缩减。”美国国家公共电台（NPR）的一项最新民调显示，大多数美国人支持拜登的基建计划。尽管如此，拜登的宏伟计划依然面临许多障碍。

2021年4月30日，美国总统拜登在费城出席美国国家铁路客运公司创立50周年的庆祝活动，力推旨在改善美国基础设施的“美国就业计划”。

第一，如何平复拜登金主们的不满？制定一项超过2万亿美元的计划，拜登拍拍脑门就可以承诺，但问题是钱从哪里来？对美国政府来说，筹措资金有三个办法：加税、印钞、举债。拜登在宣布基建计划之前，3月17日宣布了增税计划，计划将企业税从现在的21%提高至28%，提高跨国企业在海外投资和盈利的税负，提高年收入超过40万美元人群的个人所得税率。2020年美国遭遇新冠疫情以来，美联储增印美元达3万亿，2020年美国货币增量约为11万亿美元，印钞量占美元总量的34%。截至2021年3月1日，美国国债规模超过了28万亿美元，高出GDP30%。美国超高的货币增量和国债规模使得拜登政府将资金的来源锁定在增加企业税，但阻力也不会小。曾全力支持拜登竞选的跨国企业，包括美国商会，对拜登的计划坐立不安，准备游说拜登取消该计划。高盛预测，美国的公司税率最终将升至约25%，而不是拜登计划的28%。需要指出的是，拜登基建计划的实施虽然建立在对企业征收更高的税收基础上，但增税也为美国长期的经济增长提供了有意义的推动。一个值得借鉴的数据是，在奥巴马、小布什和克林顿时代，美国的公司税率为35%，而如此高的公司税反而使得其经济成绩单更加亮眼。

第二，如何平复共和党人的不满？共和党方面已对拜登的基建计划提出了诸多不满。虽然改善美国的基础设施在华盛顿具有广泛的两党共识，但政界人士多年来在联邦政府应当资助哪些项目，以及出资多少、如何筹资等问题上一直相争不下。参议院共和党领袖麦康奈尔称拜登的计划“显然不是一个基础设施计划”，而是“特洛伊木马”。他说：“这个特洛伊木马里其实是借款，以及大规模增税。”共和党人一直对拜登基建计划的规模怀有担忧。他们更倾向于一个规模较小的基础设施一揽子计划，集中于解决道路、桥梁等传统基础设施问题，而且他们希望在不增加税收的情况下完成这项工作。

第三，如何使用立法技巧？民主党人正在考虑在国会再次动用“预算调和”（budget reconciliation）程序，使得该法案可以避开有关冗长辩论的立法程序，在没有任何共和党人支持的情况下以简单多数闯关。此前，为了通过拜登政府1.9万亿美元的“2021年美国救助计划”，民主党人采用了这种特殊的立法程序。不过，西弗吉尼亚州的民主党联邦参议员乔·曼钦等温和派民主党人已经公开反对在这项法案中使用“预算调和”程序。他们认为拜登政府应该尽量寻求两党支持。

美国经济、政治、外交势必受之影响

从时间表上看，拜登政府希望“美国就业计划”能在5月31日之前在国会取得进展，并在夏季获得通过。众议院议长佩洛西说，她的目标是在国会8月份休会前，于7月4日独立日前通过该法案。不过瑞银和高盛的分析师都预计，最终方案更大可能会在今年10月才能获得通过。如果这项2.3万亿的“美国就业计划”最终能获得通过，美国的经济、政治和外交战略势必都会受到这份计划的影响。

美国新泽西州的乔治·华盛顿大桥。

第一，刺激美国国内经济的长远发展。经济学界的主流研究普遍认为，公共基础设施投资的长期结果必然对GDP和就业提供显著贡献。这是因为：基础设施的更新会降低商业成本，从而提高竞争力和生产力;基础设施的完善也可以使工人的生活更接近工作地点，从而减少通勤时间，提高劳动力参与。穆迪公司的评估认为，当前美国私人资本的平均回报率接近10%，而公共基础设施的平均回报率接近7%。即便如此，目前仍是美国政府增加基础设施投资的有利时机，鉴于当前美国利率异常得低，投资回报远大于美国政府的融资成本——30年期美元国债收益率略超过2%，而几乎任何公共基础设施项目的回报率都会高出2%。不过穆迪公司的首席经济学家马克·赞迪提醒说，拜登总统大规模的基础设施投资计划虽然从长期角度看会提升经济增长速度，但基础设施投资的见效会是一个缓慢的过程，而且在短期内可能因为经济过热导致的通胀问题会拖慢经济增速。这与高盛的分析不谋而合。

第二，培育和重新壮大美国国内中产阶级的规模。中产阶级向来是美国社会的主体阶级，更是体现美国价值观和生活方式的具体人群。美国中产阶级的政治观点对大选结果至关重要。二战后，美国中产阶层比例最高时占美国总人口的70%，但现在美国中产阶层在美国总人口中的占比连50%都不到，因此才导致了近年来美国国内政治中出现了不可思议的“特朗普热”。拜登的“美国就业计划”瞄准的就是美国中产阶级家庭的福祉，通过经济迅速恢复、充分就业和为中产阶级家庭减负，重新培育和壮大美国中产阶级的规模，让政治分裂的美国社会重新团结起来，避免再选出一个特朗普式的疯狂政治人物。正如拜登在匹兹堡的演讲中所言，“伟大的中产阶级建立了这个国家，是时候重建中产阶级了。”

第三，预算向国内基建倾斜后美国国家安全战略将趋向克制。今年2月，拜登在上任后的首个外交政策讲话中明确指出，美国新的外交政策就是国内政策。拜登的这段讲话乍一听有些不知所云，但如果把它与“美国就业计划”放在一起思考就不难理解了。这意味着，随着美国将更多的资金用于国内基础设施投资，必然导致美国未来几年的国家安全战略会变得更加克制，包括减少在海外的军事部署，减少在海外发动战争等，这也与当前美国国内战略安全界越来越多的人讨论克制大战略的大背景相吻合。克制大战略的倡导者认为，美国的海外军事干预代价高昂，随着公共卫生和基础设施老化等国内问题对国家预算提出更多要求，如果美国继续按照冷战后的传统大战略，其开支将越来越难以维持，庞大的国防预算会拖累美国经济。近年来，越来越多的美国政治家开始讨论美国是否需要重新思考对世界的态度。拜登已经正式宣布今年9月11日前从阿富汗撤出全部军队。当然，实行克制战略并不意味着美国会完全放弃其在海外的驻军或军事行动，必要的时候，美国仍会在国土之外使用武力维护其利益。

第四，美国经济过热将在短期内刺激全球性通货膨胀。不少学者对拜登的经济刺激计划提出警示，担心美国政府撒钱太多会导致美国经济和全球经济陷入通胀。曾任奥巴马团队经济顾问的前哈佛大学校长劳伦斯·桑默斯认为，拜登政府刚刚通过了1.9万亿美元的美国救助计划，马上又推出新的就业刺激计划，如此多的经济刺激政策可能会导致短期性的通货膨胀和其他问题，让最需要帮助的低收入人群受苦。国际货币基金组织前副总裁朱民也同意这个观点，他认为作为全球最大经济体的美国正在出现经济过热问题，很可能引发全球性通货膨胀。

第五，中美在“新基建”领域的战略竞争将加剧。拜登在匹兹堡的讲话中强调，中国正在基础设施领域变得更成功，“美国就业计划”能够让美国在与中国的竞争中获胜。按照美国政府的理解，中国的成功崛起是因为国内基础设施投资推动了经济繁荣。曾在白宫国家安全委员会任职的瑞恩·哈斯说：“如果美国在改善基础设施等自身问题上取得进展，它将有能力保持与中国的竞争力。”而中国的“十四五”规划也将关注的重点聚焦在“新基建”，包括对5G网络和其他数字基础设施的投资。可以预见，中美两国未来几年在新基建领域的博弈和竞争将异常激烈。

美好的愿望能否实现

拜登关于基础设施投资的建议与他在总统竞选中的提议非常一致。拜登的计划是典型的民主党大政府行为，他推翻了40年前共和党总统里根提出的“政府不能解决问题，政府本身才是问题”的著名论断。拜登表示，联邦政府可以做私营企业做不到的大事，政府推动经济会比市场力量更有效。对此，《华尔街日报》指出，这代表了美国政府经济思想的根本性转变。白宫首席经济顾问迪斯是拜登基建大计划的设计师之一，他認为此项计划若能成功，意味着美国将恢复其国际秩序领导者的地位。

总之，拜登为美国人民许下了一个看似美好的愿景，对于拜登政府而言，这是建立一个新型国家的承诺。新政一旦越过重重阻力，会成为拜登口中让美国再次振兴的“白衣骑士”吗？留待时间去检验吧。