城市公共安全应急管理体系现存问题的原因与对策研究

胡业生

摘 要：城市是社会文明的重要载体，安全高效的城市管理决定社会发展层次，特别是公共安全应急管理体系作用的发挥，将成为城市未来发展必须考虑的问题。但受各种因素的影响，我国城市公共安全应急管理体系仍然滞后，急需加以改进和完善。鉴于此，本文对城市公共安全风险治理进行了系统的研究，首先对我国公共安全风险治理体系现存的主要问题及原因进行了详细的分析，在此基础上，从顶层设计、机制建设等方面进行探究，并结合实际提出了针对性的完善建议，以期为推进城市公共安全管理提供有益参考。

关键词：城市;应急管理;风险管理

中图分类号：D63  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2021）03-0039-06

引言

目前，我国社会发展已经进入关键期，经济转轨、社会转型均成为最为显著特征，特别是在城市化发展进程加速推进，以及和谐社会构建的大背景下，城市公共安全形势日趋复杂，安全管理要求持续提高，因此城市公共安全应急管理体系的完善势在必行。尤其是在原有管理体系的基础之上，应契合于城市发展的特点与诉求，提出更为科学、全面、有效的应急管理体系，已经成为城市发展面临的重要课题之一。针对当前我国城市公共安全风险治理的现存问题，从组织制度、信息保障、治理体系三个方面加以深刻的原因分析，以此作为推进我国城市公共安全风险治理对策建议的理论依据。

一、城市公共安全应急管理体系现存问题原因

（一）应急管理组织制度不够完善

长久以来，我国的突发公共安全事件的管理机制还没有形成一个有效的管理核心，形式相对分散，这致使在不同地区间没有一个能够进行统筹安排的主体，如此的配置会在较为复杂的形势面前显得力不从心，效率得不到有效提高。在突发事件发生后，政府临时组建的小组由于行动上缺乏默契的配合会影响工作的进展。虽然在2018年两会上成立了应急管理部，有利于在发生特别重大安全风险时整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动，提高防灾减灾救灾能力，但是按照分级负责的原则，一般性公共安全事件由地方各级政府负责，这也需要各地区的组织体系建设还需进一步完善。

1.应急管理责任制度建设薄弱

公共安全风险管理的主体是政府，责任主体也是政府，但是在突发事件发生后，很多时候由于突发事件应急是多部门联动，处理的结果如何，怎么明确地界定责任是十分重要的问题，而在风险事件的管理的实践中可以看出，在我国公共安全更显治理责任制度建设方面，还存在着很多薄弱环节。

一方面，公共安全风险管理责任制欠缺。事故中，处置部门出现现场未及时跟进与监督不到位的现象。之所以出现严重的后果，突出的问题就是在公共安全风险管理各个岗位的责任主体责任不明确，责任人责任感不强，公共安全风险意识淡漠，如果责任意识被强化，有约束机制，纠错机制，那么这种被动的局面可以得到有效遏制。提高责任意识是化解风险的有效办法，尤其在风险多发的防疫中，责任制度的完善具有很强的现实意義。另一方面，公共安全风险管理中缺乏有效的责任机制。公共事件的发生，除了极个别事件是基于不可抗力，大部分是城市公共安全管理中出现了问题，当一座城市一旦发生了严重的公共安全事件，就必须要追究相应的责任，才能提高城市管理者的管理处置能力。从司法实践过程看，目前行政诉讼越来越多，执法机关成为被告越来越普遍，执法机关败诉逐年上升，而一旦败诉，行政机关及其司法人员都可能要承担一定责任，导致执法人员执法时投鼠忌器，顾虑重重。因此，严格的问责机制在一座城市的公共安全风险管理中是必不可少的一项制度。问责的主体含糊不清，法制约束不完善，可操作性不够，难以做到惩前毖后，治病救人的目的。但是，问责机制对执法群体的能力和意志力提出更高的挑战，针对这种矛盾，我们一方面要开展系统的纠偏纠错机制建设同时，还要不断提高执法队伍的执法水平，培养执法队伍过硬的素养和坚定的法治观念与职业信仰。不断提高司法解释的技术含量和科学性以及执行的可操作性。

2.风险治理的法律法规体系不够健全

法律是治国之重器，良法是善治之前提。依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，其中一个重要的前提就是必须做到有法可依，立法工作在其中处于先导性、前置性的重要地位。我国在当前机构改革全面深化的大背景下，风险管理法律法规也面临新的形势和挑战。因此，要提升立法主体系统思维能力，培养立法主体综合分析研判能力，优化立法决策群体知识结构与管理视野，不断在实践中探索科学处置的思路与办法，才能科学完备立法。

我国目前已有四百多个应急管理法律法规及部门规章，基本上涵盖了各类常见的公共安全事件，各类风险管理的国家标准和行业标准也比较全面，但是仍然存在法律体系发展不够完善的情形：第一，缺乏较强的系统性和完整性，相应的处置规定也不够完备。2015年7月国家颁布了国家安全法，对11个领域的国家安全任务进行了明确，包括政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、科技安全等，这是目前针对公共安全管理比较权威的法律。但是国家针对各种自然灾害、突发事件具体的规定还没有出台，现有的法律法规也仅仅局限于灾种法规，而且其中针对灾难救助和灾后重建过程中政府财政补贴等问题并没有详细的规定，从而造成各政府部门之间、社区之间以及广大群众之间的利益得不到应有的保障。第二，法律体系相对笼统，缺乏详细的实施细则，这导致在实际操作中难以执行。完备的法律体系一定要有配套的细则来支撑法律的落地，我国目前从司法实践中发现，存在类型化、抽象化不够问题，导致司法不断被立改废，法律解释技术不够成熟。在新时代克服立法中的困境，是提高依法治国，提高社会治理体系的要义，也是保障公民守法的基本遵循。只有执法部门有了权力与义务的边界，才能保障执法在有效的监督中高效运行。第三，各类标准归口不同的行政主管部门，具有不同的标准代号，在制定发布程序上也存在差异，容易出现标准缺失或各行业领域间标准交叉、重复、矛盾等问题，在分级管理制度设计中，条块管理有历史的必然性，同时在条块之间存在合力困难的问题。

针对上述存在的问题，追根溯源，主要是分析问题相对简单化，对问题的源头分析不够系统，预判分析问题时整体认知不够。比如，城市综合管理中，对进城开展农产品销售的农民，涉及运输车辆安全、产品安全监督、摊位空间许可、市场监管等多个部门，多头管理、交叉重叠、标准多元、执行标准各异，均是现实执法过程中经常出现的问题。如此一来，就给管理带来一定的困难，缺乏资源协调统筹，势必增加管理成本，降低了管理的效率。

（二）风险管理信息保障系统落后

有效的城市公共安全管理，需要以完善信息资源保障为前提，因此我国城市公共安全管理平台建设的不完善，主要还是管理信息保障系统落后所造成。

1.应急平台信息沟通不畅

突发事件应急平台简单地说就是一个联通各个部门的信息互联体系，但其中的人力，财力，物力却分布在不同的部门之中，各部门相互之间职责分工明确，但也有职责重复分配的现象发生，缺少良好的协调性。这在某种程度上极大地制约了各部门的沟通与合作。除此之外，突发事件一旦发生往往具有紧急性、突然性等特点，这要求决策者在第一时间做出相应的资源调配，及时对突发事件进行应对，同样也少不了各部门之间相互协调工作，共享资源，提高效率。

2.信息堆积和失真现象

整个突发事件应急平台在运行过程中，需要收集各个部门提供的信息，并将其整合起来加以利用。当前，我国的公共安全风险管理模式滞后，使得整个应急平台的管理过程复杂，信息不断地堆积，无法有效地剔除无效信息，严重干扰了整个管理的过程。部分地方政府在处理突发事件时，担心影响本地区的经济效益，无法从科学的角度对收集来的应急信息进行处理，顾全大局的观念还存在一定差距，甚至在涉及当地利益时，拖延信息的传播时间，影响了应急信息的时效性和真实性。

3.基础设施和信息技术不配套

基础设施和信息技术不能完全配套，导致政府在公共安全应急管理的信息系统建设过程中，不具备统一的技术指导标准。而应急管理信息系统的建设对城市政务管理有着重大的影响，与技术的应用有密切的联系，如果没有完善统一的技术标准作为支持，就很难进行各部门间的应急联动。虽然，近年来城市的物联网发展迅速，涉及范围越来越广，但是依然存在核心技术受制于人，应用不够深入的问题。物联网技术主要掌握在欧美、日本等发达国家手中，没有自己的技术创新，长期备受抑制而不能发展适合自己的物联网网络系统。总体来看，更深层次的应用是信息处理环节，只有掌握关键技术才能够做出快速准确的应急响应，而城市的物联网依旧停留在感知层的层面，无法满足智慧城市应急管理的发展需求。

（三）城市公共安全治理体系缺乏必要融合

城市公共安全协同治理是我国政府在探索建立和完善我国城市管理协同机制的可行思路，提出协同理念应成为政府改革的重要原则。但是各类城市公共安全事件处理后，所反映的问题暴露出我国城市公共安全风险管理协同治理机制有待提升，其主要原因为城市公共安全风险管理治理体系分散。

1.城市公共安全治理体系分散

我國长期以来由政府主导的公共安全风险治理体系已经固化形成了条块分割的局面，条块分割式的管理体制，好处在于政府间的纵向间关系比较好处理，风险事件发生后处置机制启动速度快，但是其各自为政运转低效的弊端也是显而易见的。第一，条与条的分割。条块关系在我国的行政体系中是最常见最基本的结构。“条条”和“块块”分别代表着不同的划分内容。前者主要是指中央到地方上上下下政府业务相同的那些部门;而后者则主要指各个职能不同的部门进行组合形成的层次不同的各级政府。由于管理体制的因素，造成了各级同类职能部门之间的政令不统一，上下响应不一致现象。第二，条与块的分割。“条”就是各职能部门，而“块”则是指各地方政府，这两者由于级别相同而价值考量标准不同，按职能进行管理的系统与按属地进行管理的系统之间互不卖帐，互不协调，因而经常发生矛盾冲突。这在我国的行政管理中是一个难解之题。专业部门在面对突发事件时，往往各自为战，另外还由于部门间存在职权交叉，容易出现推诿、扯皮和责任难以认定的情况发生。第三，块与块分割。各个块之间的关系也不可一概而论，其关系主要有两种形式：一种是纵向上的，另一种是横向上的。如果没有上级机关牵头，强力主导，很容易造成多龙治水，劳而无功的局面。

以上这种三重分割的管理体系，导致我国的城市公共安全风险事件管理体系分散，很难适应现代城市公共安全治理的客观需要，虽然我国针对此类问题进行了一系列改革与调整，但是固有的一些工作模式不能一蹴而就，无法做到管理体系的快速改变。

2.城市公共安全应急管理联动困难

我国政府间治理体系分散的影响使得我国风险事件管理的纵向协调联动还较为顺畅，但是跨区域以及跨部门的横向联动发展不充分。归纳而言主要有以下几个方面原因：首先，公共安全管理中，参与管理的各主体之间没有形成良好的协作。一方面，当前，我国所实行的应急管理体制无法做到遇到突发情况时，两个城市间可以进行较好的协作，这是由于在规章制度上分工模糊，在联动程序上没有明确的规定，一般只能坐等高一级别的政府来统一安排救援计划，调度救援力量。另一方面，在一个城市内部的政府管理部门、当地的企业、军队以及武装警察等各个单位在真正遇到突发公共安全事件时，相互协调合作解决问题的能力有待提高。其次，公共安全管理资源与队伍没有良好的整合。从联动资源与队伍要素的角度分析，当前形势下，城市在这方面的资源配置较差、各个队伍之间没有顺畅良好的沟通。公共安全管理联动没有长久有效的保障机制，还缺乏详细的规范化的制度规定，除此以外，公共安全风险管理联动中无法保障有效的信息沟通也是制约其发展的一大难题。最后，公共安全突发事件的管理联动没有长久有效的保障机制进行控制。整个保障机制缺乏稳定详细的标准化规定，在各个部门的信息交流沟通方面也没有制定一个有效的管理模式。当下，我国对于相应的管理联动还没有明确的法律作为有效的保障。那些跨部门、甚至跨区域的应急管理联动，在一些地方性法规中虽然有涉及，但在规定和描述大都是处理原则，并没有详细可操作的法条进行规范。

二、城市公共安全应急管理体系的完善建议

推进城市公共安全风险管理建设的建议，主要应从加强顶层设计、建立风险管理保障机制、建设有效的城市公共安全治理协同机制三个方面，提出推进我国城市公共安全风险治理的具体建议。

（一）加强公共安全应急管理顶层设计

目前，我国的法律法规在有些部分还存在严重的空白。法律是平衡利益冲突的有力工具和保障，以上法律法规的空白，导致突发事件后期的处理得不到法律的保障和支持，没有任何的权威性。因此必须要不断注意新形势、新变化和新要求，不断调整城市公共安全应急管理制度，切实通过顶层设计的优化，全面提升应急管理效能。

1.健全完善应急管理制度及法律体系

处理突发公共安全事件，需要有健全的法律法规为法律依据，尤其是各类法律法规之类必须确保协调统一，不能相互矛盾，一旦出现突发事故或危机事件，法律法规之间还存在矛盾和冲突，就会导致事故处理被延误，其解决也可能因此被遏制，并且难以顺利解决。我国应当尽快建立健全相关法律法规，出台与公共安全管理对应的法律实施细则，一旦遇到公共安全事件时，可以有进行处置的法律依据，使处置措施变得具有针对性和可操作性，我国此类立法可以综合参考国外经验，尝试“一阶段一法”模式。“一阶段一法”指的是对公共安全风险事件或危机事故的不同阶段进行分别立法，对不合适或无效的法律进行及时处理。据此，我国相关法律法规应当尽快修订完善，确保法律一致性和权威性。

2.构建应急救援一体化管理体系

2018年十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》中，组建应急管理部，公安消防部队不再列武警部队序列，全部退出现役，从此应急救援将迈向“职业化”阶段，而应急救援需建立在完备的专业知识和丰富的实操经验基础之上，特别是危化品应急救援的专业性更为突出。目前，原来的消防队伍转为职业化的应急队伍，建立城市政府组建专职应急救援队伍，同时加强对企业应急救援队伍建设的建设，由政府出面整合利用企业应急队伍现有资源，合理规划布局，从政策和资金上扶持专业性较强的企业应急队伍，作为政府应急力量的必要补充，并建立应急队伍联动机制。

3.发挥宏观主体和微观主体的积极性

风险治理理论的关键内涵，是指风险治理流程是政府主导，对风险进行识别、评估、判断的活动，通过制度建设建立政府主体和社会微观主体，参与公共安全应急管理的机制。首先，充分发挥政府在风险治理中的核心作用，而发挥核心作用的关键是政府要主动作为发挥主体主动性，积极把握政府和专家等宏观主体总揽全局的作用。其次，政府是公共安全管理的宏观决策者，但是若是仅靠政府力量是难以有效控制公共危机的，因此必须打破常规局限，制定合理的联动机制。一方面，一旦发生公共危机，其涉及领域广，会打破常规对市场资源进行破坏，所以动员社会各方的力量进行群防群治就十分必要;另一方面，公共安全风险管理是一种综合人力物力财力的处理措施，需要社会各界力量的参与，通过整合人力、物力、财力等相关资源，充分调动微观主体的积极性，实现应急管理能力的跃升。

（二）建立基于大数据的应急管理保障机制

政府突发公共安全事件的管理中会产生大量的数据，这些数据是进行公共安全风险治理的宝贵资源，采用大数据挖掘与爬虫技术，有效地利用好这些数据资源，便于在公共安全风险治理中更精准的施策，更有针对性地进行公共安全风险的防范。以云计算和大数据为依托，治理云模式将大数据本身具有的智能化、数据化、物联化应用起来，建立起智慧平台以分析数据，力求准确无误，进而完成数据型公共安全风险治理模型、防范模型的构建。

1.建设基于大数据、云计算的公共安全应急管理云平台

以大数据、云计算等为基础构建公共安全风险管理的监测预警管理云平台，该平台可以整合监测、预警报警、决策、物资管理与资源调配等功能为一体，可以对公共安全风险事件进行监测监控，做出预测预警，而后分析其风险，进行动态决策后，可实现应急联动，在综合协调的基础上进行总结评估并建立处置预案，以实现公共安全风险管理日常目标。该平台需要整合各种资源，将城市公共安全在线监测系统、环境在线监测系统、视频监控系统等系统整合为一体化管理平台，发挥资源整合作用，实现实时在线监测，利用危险源、风险源在线监测系统实现城市公共安全24小时管理，及时预测预警，指挥中心根据情况实时反馈应急管理部门，确保信息准确、及时加以传递。

2.建设公共安全事件应急通信网络

社会经济的发展受基础性设施建设的影响，基建设施的良好性对经济可持续发展有着促进作用，而滞后的基建设施对经济的发展却起着制约作用，因此在应急管理方案中，防灾减灾等基建设施起着关键作用，尤其是紧急避险平台、消防设施、医疗救护设施的建立，对处理紧急事件起着至关重要的作用。当今时代是一个信息化时代，但是很多偏远山区或地下空间仍旧没有通信信号，或者通信信号难以完全覆盖。据此，应当建立覆盖面广、抗摧毁能力强的应急通信网，以保证政府应急通道以及公眾信号能够随时使用，保证遇到突发事件的时候能够进行紧急联络。除此之外，应急通信网络需提升抗摧毁能力，不仅要防火，还要防爆，尽可能利用新材料和新手段，确保应急通信网不会在突发事件中被破坏。因此，应急通信网的重要性不言而喻，它在突发事件能否及时得到处理中发挥着关键作用。

（三）建立有效的城市公共安全治理协同机制

公共安全风险治理理论认为，在公共安全风险治理中，政府与社会良性互动的基本特征是合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性。在公共安全风险管理中，政府重点转向规划、引导，积极建立城市安全管理利益平衡机制、有效的责任机制等协同功能性机制，促进多元主体参与城市公共安全管理，形成城市公共安全风险管理的合力是提升城市公共安全管理的关键环节。

1.建設利益平衡机制

公共安全风险涉及多种利益相关者，公共危机不是某一个部门或机构可以单独应对的，党政横向联合并纵向推行服务时，经常会出现极为复杂的网络。因此公共安全风险管理协同联动需要着眼于以下两方面：一方面，构建跨区域和跨部门的联动组织体系。另一方面，建立公私部门的协作伙伴关系。有效地发挥政府的主体作用，充分地利用好私人机构和人员的力量来缓和社会矛盾，促进社会公平，优化阶层结构，改善利益分配有效化解社会矛盾，把群体性公共事件消灭在萌芽状态。

2.建设明确责任机制

公共安全事件发生后，事件处置必须要争分夺秒，高效进行，危机处理之后，公共安全管理中最忌讳责任不清，职责不明。因此，有力建设明确责任机制，只有这样才能将风险压制最低。公共安全责任制主要包括：第一，权力分配机制。权力分配指的是划分省域政府部门及其它部门的权力，一旦发生城市安全管理事故，中心城市所在的政府部门应当尽快调动可以调动的一切资源、信息、力量来处理安全事故，为了确保调动及时性，必须突破原有部门之间的权责机制，以重新分配各方权力。第二，监督机制。监督机制都包括内部监督和外部监督，城市安全管理监督机制也不例外，其中，内部监督主要以建立独立信息反馈系统来监督其它各部门为核心，其系统要独立于其它城市安全治理系统。第三，信息反馈机制。这一系统与其它系统独立，由城市最高安全系统直管，跟任何部门负责人都没有隶属关系，只对最高安全决策系统负责。具有独立性的信息反馈系统能够获取最为真实的城市安全事件信息，为内部监督机制的实施提供信息参考。

3.决策协调机制

当今时代是一个大数据时代，各种新型危机不断出现，要求突发事件的决策主体必须出现转变，由以政府官员为主导转变成为以公众为主导，打破过去官员一言堂的局面，变成决策大众化、多元化，以发挥民众集体智慧的功用，提升大数据价值。基于平台理论看来，平台应是多方聚合的场所，也就是说，应急管理平台的主体不能再是单一政府，应当包括除政府以外的社会各界之间，只有建立高效的协调机制，才能实现政府的决策准确与高效。

三、结语

综上所述，伴随我国城市化发展进程的加速，城市公共安全应急管理体系构建势在必行，特别是面对当前所存在的问题而言，应当不断总结经验教训，制定契合于时代特征的管理体系，通过对思维、内容及方法的优化，不断提升应急管理能力水平。针对城市人口密度大及管理涉及面广的特点，要突出技术优势与资源优势，避免城市公共安全系统受到影响，确保在全面建设小康社会的进程中，城市管理的安全、稳定和高效，形成最有效的应急管理体系，为城市的发展以及和谐社会决策提供可靠支撑。

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（责任编辑 赛汉其其格）

Analysis on the Causes of the Existing Problems in Urban Public Security Emergency Management System

HU Ye-sheng

（Bengbu College， Bengbu 233000， China）

Abstract： The city is an important carrier of social civilization. Safe and efficient urban management determines the level of development， especially the role of public safety emergency management system， which will be considered in the future development of cities. However， affected by various complex factors， the emergency management system of urban public security in China is still lagging behind and needs to be improved. In view of this， this paper makes a systematic study on the urban public security risk governance. Firstly， it makes a detailed analysis of the existing main problems and causes of the public security risk governance system in China. On this basis， it deeply digs from the top-level design， mechanism construction and other aspects， and puts forward targeted improvement suggestions combined with the actual situation， so as to provide reference for promoting urban public security management Useful reference.

Keywords： City; Public Safety; Risk Management