从中型城市着手推动实现可持续发展目标——可持续发展目标本地化正当时

文︱希普拉·纳朗·苏里 费德里科·博纳格利亚

通过预防与遏制措施、快速的人道主义响应，以及迈出疫情后恢复的第一步，世界各地的城市和地方政府在应对新冠肺炎疫情的过程中发挥着至关重要的作用。它们在执行全国性措施1参见https://www.uclg.org/en/issues/livelearning-experiencebeyondtheoutbreak的同时，也在探索自下而上的恢复策略2参见https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-territorialimpact-of-covid-19-managing-thecrisis-and-recoveryacross-levelsof-governmenta2c6abaf/。对疫情预防与响应工作以及推动“同一个健康”（译者注：原文为One Health，也译作“全健康”）3参见https://www.who.int/news-room/questions-andanswers/item/onehealth理念来说，地方政府是治理链上必不可少的一环。

与此同时，新冠肺炎疫情也凸显、放大和加剧了城市间基础设施不平等的问题，以及地方政府（尤其是发展中国家的地方政府）所面临的能力和财政缺口。疫情可能已经触发或加速了向 “包容、绿色、智慧城市”4参见https://www.oecd-forum.org/posts/inclusivegreen-smart-covid-19-is-acceleratinga-new-urbanparadigm-shift-20755084-f565-4fbaafef-8437e66cb627这一新型城市范式的转型，但现在判断发展中国家的城市能否搭上此次转型的快车尚为时过早。面对贫困和弱势群体的剧增，这些目标看起来似乎更加不切实际、更加遥远，甚至不可企及。根据世界银行5参见https://blogs.worldbank.org/sustainablecities/cities-are-front-linescovid-19和联合国机构的预测，2021年地方政府收入有可能会平均下降15%到25%。来自非洲市长的第一手资料显示，他们面临着难以想象的利害权衡，必须对业已稀缺的资源进行重新规划，才能推动绿色转型，应对疫情带来的种种影响。

随着发展中国家以前所未有的速度实现城市化，在践行《2030年可持续发展议程》、实现可持续发展目标及确保对气候变化和生物多样性流失做出正确的响应方面，城市发挥了比以往更加重要的作用（经合组织-联合国人居署， 2021）。到2050年，城市人口将占全球人口的一半以上，但这些城市未必是也无需是大型城市。事实上，从2010年到2030年，在拉丁美洲、亚洲和撒哈拉以南非洲，城市新增人口中预计分别有32%、38%和47%来自规模小于100万人口的城市。

这些城市里，中型城市拥有尤为重要的变革潜力。作为中小规模的住区或聚居地，中型城市6中型城市的定义参见https://www.uclg.org/en/agenda/intermediary-cities连接着大城市和农村地区以及城市系统中不同的城市群。它们在向农村和城市人口提供基础设施与服务、缓解大城市常见的基础设施压力等方面发挥了主要作用。经合组织发展中心和联合国人居署的持续工作表明，中型城市已成为提供商品与服务以及构建城乡联系的枢纽7参见https://www.oecd.org/fr/regional/rural-developmentstrategy-review-ofethiopia-a325a658-en.htm，它们为创造就业和收入多元化提供了有利的环境（经合组织和联合国人居署，2021）。在人口增长和农村向城镇迁移的推动下，全球各地的中型城市预计将以接近两倍于大城市的速度发展8参见https://www.researchgate.net/publication/309401150_Intermediary_Cities_The_Nexus_Between_the_Local_and_the_Global，其中，非洲和亚洲的中型城市发展速度预计是最快的。

由于规模相对较小，相比于更大的城市，中型城市具有某些天然的优势。由规模决定，中型城市有机会实现更有效的治理和管理，可有效促进社会凝聚力的提升，让市民更有认同感和归属感，并与周边的自然环境建立一种平衡的关系。中型城市的地方政府更加贴近居民，不但能让民选代表更好地了解当地需求和发展重心，还可促进广泛的参与式治理。因此，中型城市的灵活度更高，决策的流程也相对更加简便，在得到有效管理的情况下，为获得更多的投资和商业机会铺平了道路。

尽管拥有上述巨大潜力，但这些城市也仍然面临着艰巨挑战。中型城市的城市贫困人口比例最高，而且，与大城市相比，拥有的便利设施和财政资源往往较少。它们时常缺少来自国家或地区政府的针对性扶持，被国家城市发展战略遗忘。

如果发展中国家的中型城市对实现可持续发展目标如此重要，为什么它们没有获得更多的关注呢？答案是复杂的。部分原因与中型城市的（不）可见性有关：与规模更大或拥有更多话语权的地方政府或次国家级政府合作更容易。根据著名的“醉汉找钥匙原则”，人们倾向于在最容易的地方寻找钥匙，而非去最有可能获得结果的地方。对中小城市来说，获得有效数据是个问题9参见https://oecddevelopmentmatters.org/2018/09/19/data-the-firststep-to-improvingfinance-in-africancities/，它让决策变得更加困难，降低了对潜在投资者的吸引力，并最终让这些城市失去了各国政府和发展合作机构的关注。

一些国家政府的机制无法让中型城市的政府机构参与政策制定以及财政和制度建立过程，已经造成许多中型城市的系统、计划和规范与其需求和发展重心不相匹配。反之，中型城市在法治、财政、技术和管理能力上的不足又会进一步加剧居民面临的机会流失和发展挑战，由此形成一个恶性循环。

因此，在这种情况下，2021年担任二十国集团轮值主席国的意大利决定，在新冠肺炎疫情后的全球发展议程中，强调可持续城市化及城乡联系与发展议程的相关性，特别是要着力弥补限制中型城市发展的短板，该观点得到了广泛欢迎。二十国集团的发展与国际合作部长们重申了他们的承诺10参见2021年6月29日发布的《二十国集团发展部长会议公报》。，要为全球范围内包容性、可持续的恢复提供支持，认同和地方政府（尤其是中型城市的地方政府）建立更加密切的合作，倡导以区域性、本地化的方法实现可持续发展目标。

可持续发展目标本地化意味着，在与全国性框架及社区发展优先事项保持协调一致的前提下，从本地层面将目标变为现实。超过65%的可持续发展目标11参见经合组织报告A Teritorial Approach to the Sustainable Development Goals，https://www.oecd-ilibrary.org/urban-ruraland-regionaldevelopment/a-territorialapproach-tothe-sustainabledevelopmentgoals_e86fa715-en;jsessionid=ieJO SO5pTVJRa92clG kgqelw.ip-10-240-5-179（即169个具体目标中的105个）均与地方和地区政府的工作范围有关，这些地方政府必须与所在国的国家政府携手，将可持续发展目标本地化。

可持续发展目标本地化是一个持续的、多维度的演进过程。可持续发展目标本地化的基石包括：通过宣传和提高认识，推动地方和地区政府将可持续发展目标作为发展的指导框架；让政策、规划和预算与可持续发展目标保持一致，为此需要规范性的指导、标准和工具。这一过程还将涉及按照可持续发展目标进行项目开发和投资，为此需要技术援助、有能力评估投资对可持续发展目标的影响力，以及为有影响力的项目提供相匹配的财政资金。最后就是在本地层面对可持续发展目标的完成情况进行监督和报告，为此需要设定适当的指标。知识共享、能力建设和点对点的支持对实现上述所有维度的目标来说都至关重要。

若想释放中型城市在促进包容性恢复、实现可持续发展目标本地化方面的潜力，需要地方和国家利益相关者以及国际发展社区之间展开多层次的对话。此类对话将有助于从数据和知识、政策设计和实施、资金获得等方面弥合上述差距（经合组织和联合国人居署，2021）。地方层面的有效方案可根据各个城市的不同情况做出调整，在城市之间推广应用。处于不同发展水平的各个国家中的地方发展主体可以建立创新的合作模式，正如国际合作的发展过渡理念12参见https://oecddevelopmentmatters.org/2021/06/10/what-isdevelopment-intransition-a-blogcompilation/所宣传的那样。现在，是时候摒弃只在“街灯”下寻找的方式，而去更有可能找到“钥匙”的地方了。

如今，时机已然成熟，需要我们加大对中型城市的支持，提升地方、国家和国际层面的协同效应，加速“行动十年”的实施进程。经修订的“联合国地方2030”（UN-wide Local2030）倡议也号召国际社会开展步调一致的行动。经合组织和联合国人居署已准备好响应二十国集团的号召，创建和传播知识，促进政策对话和同行学习，发展合作伙伴关系，从而消除可持续发展目标本地化过程中存在的一些关键性制约。

图︱肯尼亚纳库鲁市