长三角两岸交流探索：基于“区域一体化”视角*

张 鹏

〔内容提要〕务实推进两岸交流工作，选好选准议题考验着两岸各界智慧。目前，如何发挥一体化示范区在长三角两岸交流工作中的作用课题已摆上议事日程，梳理区域内涉台建制和资源“家底”的工作可以充分展开。同时，一体化示范区可以在两项对台工作上持续发力：第一、对于示范区自身发展而言，城乡生态绿色发展的台湾地区经验借鉴，可以好中选优，点对点拓宽涉台交流渠道；第二、打破既有县一级行政区隔的“一体化”改革创制，对于台湾地区城乡发展而言亦属需要经常性破题的领域，未来也可以成为两岸县市交流的突破点。

长三角三省一市有较好的对台工作和两岸交流发展基础，且三省一市涉台机构长期重视合作机制建设。在“长三角生态绿色一体化发展示范区”(以下简称“长三角一体化示范区”)建设背景下，长三角两岸交流工作中的“区域一体化”选题能否进一步推进，本文试图就此问题开展讨论。

长三角是大陆“区域一体化”工作中布局较早、成熟度较高发展区域。“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局”是目前长三角区域一体化建设的宏观背景。(1)习近平：《共建创新包容的开放型世界经济——在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/05/content_5337572.htm，最后检索日期：2021年1月10日。长三角区域一体化正式上升为国家战略之后，“长三角一体化示范区”的发展方向和发展成效备受瞩目，也是国家新型城镇化建设过程中的理论和实践热点。特别是此次示范区的总案和总规中又明确了“先行启动区”，彰显出当下大陆城乡治理理念的进一步科学化、精细化。长三角一体化示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县全域，约2413平方公里(含水域面积约350平方公里)。先行启动区规划范围包括朱家角、金泽(属上海市青浦区)、黎里(属苏州市吴江区)、西塘、姚庄(属嘉兴市嘉善县)五个镇全域，约660平方公里。同时，一体化示范区还配套了周庄、锦溪和淀山湖(属苏州市昆山市)和王江泾、车油港(属嘉兴市秀洲区)和上海的“虹桥主城片区”作为协调区。在制度上，保证一体化示范区工作能够多层次协同。就对台工作而言，一体化示范区有较好的对台工作发展基础，台企在一体化示范区及其协调区已形成集聚效应。本文试就区域内涉台资源的“家底”进行初步梳理，并对一体化示范区在长三角两岸交流工作发展中可能发挥的新作用提出两项建议。

一、区域一体化作为两岸城市发展的共同选择

区域一体化是世界范围内人口居住形态城市化/城镇化发展过程中的一种必然选择，其中既有市场逻辑，也有治理逻辑。理解区域一体化的动力机制，市场逻辑提供的主要观点是区域一体化客观上会带来正向的经济增长和社会效益，同时“大多数实证分析验证了推进区域一体化对于经济增长的推进效应”。(2)R.Baldwin，F.Rikard，H.Jun，“Investment creation and investment diversion: Simulation analysis of the single market program”,NBER Working Paper,No,5362,1995.而在治理意义上，解决跨行政辖区的治理难题或推进跨县市合作，客观上“需要一个超区域的行政性力量介入”，否则很容易陷入因跨政区公共品供给上“集体行动”尤为困难的困境。(3)汪华：《政治动员、地方性知识与区域合作的困境》，《上海师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第3期，第135页。还有学者构建了“城市政府间合作选择模型，从交易成本的视角提出地方政府合作的交易成本函数，它随着各个城市不同的制度安排和城市政府间的竞争程度而变化”。(4)L.Eric.Krueger，“A Transaction Costs Explanation of inter-Local Government”,University of North Texas，2005.

对于两岸半个多世纪以来的经济社会发展而言，城市化进程先后在台湾和大陆加速推进。目前，台湾地区的人口城市化率超过80%，大陆则已超过60%，而且仍然呈现增长态势。(5)参考“台湾地区有关主管部门公布的2020年底的户籍登记人口数据”与国家统计局关于“第七次全国人口普查”的专题网站：http://www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/，最后检索日期：2021年5月31日。人口向城市集聚带来城市规模扩张，城市基础设施与公共文化服务提质增效的压力增大，由于资源集中造成的“城市病”问题普遍出现。两岸都在城市化进程中发现，单个城市甚至是单个超大规模城市，不论实在市场意义还是治理意义上，都有与周边其他城市化区域开展区域一体化建设的内在动力。因为，唯有在一体化过程中用“创制”和“借力”不断形成新的城市发展空间，才能弥补单一城市单元在当代城市发展过程中出现的各种发展短板和解决发展困境。产业链根据各地资源禀赋和比较优势的规律在多个城市单元布局和联动，才能更加富有生命力。也是在这个意义上，区域一体化作为两岸城市发展的共同选择，在各自的城市化进程中不断探索适合自身的解决方案。例如，“长三角一体化示范区”的提出及落实，“北台区域发展推动委员会”的工作机制等，都是两岸核心大城市与周边城市一体化建设过程中的机制性建设工作。

面临共同的“区域一体化”问题，并将此问题提升到两岸交流工作中进行讨论，是完全可能的。从逻辑上讲，城市总能找到务实交流合作的共同点，直至解决一些城市发展、两岸交流中的痛点问题。一方面，这是开展两岸交流工作的本质要求，另一方面更是抓住了全球城市发展的规律：在当下的世界里，全球城市网络已经形成，高能级城市之间相互开放而不是封闭，才是保持城市活力的基本法则，这已成为世界主要城市主政者们的共识。(6)张鹏：《亲者快意为正途：拓展两岸城市务实交流合作空间的“双城论坛”启示》，中国新闻网：http://www.cns.com.cn/tw/2020/08-10/9261028.shtml，最后检索日期：2021年5月16日。当然，也是两岸大城市主政者们的共识。(7)如2019年“双城论坛”期间“北台湾”和“长三角”经贸合作事宜曾作为公开议题。另一方面，长三角区域涉台资源丰富，在长三角区域一体化进程中，由一体化进程带来的“红利”在惠及区域内台资台企的同时，台湾地区先行启动的区域一体化经验和教训，也是两岸可以进一步交流互鉴而且可以有效“去政治化”的重点议题。

二、长三角一体化示范区涉台建制和资源盘点

为进一步理解长三角两岸交流工作中的“区域一体化”选题，本文采取抓住长三角一体化示范区涉台建制和资源进行案例研究的方法，摸清“长三角一体化示范区”涉台业务“家底”，以图在此基础上探索长三角两岸交流工作中在“区域一体化”上的合作发力点。

长三角一体化示范区在行政区域上可以理解为三个县级单位的组合，但在“垂直”性较强的涉台工作维度考量，一体化示范区的对台工作应同时和必须纳入省市两级层面进行统筹，并结合既有一体化示范区专设管理平台，至少在理论上能够形成省市县三级+一体化示范区理事会(执委会和开发公司)协同处理涉台事务的模式。值得进一步说明的是，在一体化示范区执委会层面，目前是小组工作制，内部具体分为执委会综合协调组、政策法规组、生态和规划建设组、营商和产业发展组、公共服务和社会发展组，涉台事务因政治性较强，在工作分工上需要通过综合协调组。(8)这里感谢长三角一体化示范区执委会相关工作人员的指导。

对于一体化示范区及其协调区具体的涉台工作建制和资源，本文分为台办、台盟台联、台协和代表性台企、涉台论坛、基地或文旅教育资源和其它涉台资源，初步列表如下：

表1 一体化示范区及其协调区具体的涉台工作建制和资源

制表说明：本表为作者自行整理。主要划分依据参考了青浦区、吴江区和嘉善县台办、台盟台联、台协和代表性台企提供的公开资料。应当说明的是，昆山市的周庄、锦溪、淀山湖三镇和嘉兴市秀洲区的王江泾、油车港两镇作为一体化示范区的协调区，也有较好的对台工作基础和台资企业落户上述表格中所列出的是一体化示范区主要涉台工作建制和资源简要情况，同时，我们在看待这一区域的涉台工作时，还要扩展到上海市、苏州市、嘉兴市乃至两省一市的整体范围，甚至更高层面考量。这是因为一体化示范区工作还不仅仅是示范区所在地两区一县的重点发展内容，其同时是长三角一体化工作中的核心环节。在涉台业务方面，从中央到地方多个层面的对台工作资源都有因时、因势接入示范区的可能。

三、长三角一体化示范区对台工作中的优先方向

根据对长三角一体化示范区及其协调区具体的涉台工作建制和资源的梳理，可以认为区域内既有的对台、涉台工作基础较好，相关资源分布特别是台商企业分布相对而言属于密集区。一体化示范区内两区一县的常规对台工作制度化也在不断加强，如2020年《苏州市吴江区高质量发展产业扶持政策的若干实施意见(修订)》涉台相关工作条款，2019年《上海市青浦区与台北市万华区交流合作备忘录》，2018年《嘉善县人民政府关于加强善台交流合作促进融合发展的若干意见》等，都属于区域内对台工作“建章立制”的成果，也从另外一个侧面，说明长三角一体化示范区对台、涉台工作的工作量已达到相当规模。

目前，长三角一体化示范区执委会是长三角一体化工作的推进平台，执委会面临的是“青吴嘉三地分属不同省级行政区，存在规划不同、各领域标准不一的问题，三地在产业准入、招商引资、生态保护等方面存在差异”，而执委会的存在，就是要“打破‘一亩三分地’和地方保护主义，减少要素流动的壁垒”。(9)赵征南：《长三角示范区2020：停不下来的“铺路人”》，上海：《文汇报》2020年1月5日，第7版。“制度创新是示范区执委会的首要职责”，从执委会成立起，就已被明确。目前，示范区已搭建了“理事会+执委会+发展公司”的“三层次”管理架构。执委会作为理事会的执行机构，主要负责一体化示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的研究制定和推进实施。执委会目前设5个小组，分别是综合协调组、政策法规组、生态和规划建设组、营商和产业发展组、公共和社会发展组。水系统、综合交通、生态环保、市政基础设施、文化和旅游发展、产业发展等6个领域专项规划编制工作，则是2020年8月“扎实推进长三角一体化发展座谈会”(升格后的长三角地区主要领导人座谈会)的重点工作。

就上述重点工作而言，相关领域的对台、涉台业务都有可能在特定时点对接进来，特别是产业发展部分。2019年底，国台办刘结一主任在台商参与长三角区域一体化发展活动开幕式上的致辞中曾明确指出：“长三角是台商台企长期耕耘、投资最为集中的区域之一。长三角区域一体化发展战略的实施，为台商台企提供了新的机遇和大有可为的舞台”。(10)参考刘结一主任在台商参与长三角区域一体化发展活动开幕式上的致辞，http://www.taiwan.cn/xwzx/la/201912/t20191206_12223545.htm，最后检索日期：2021年6月5日。如果说继续依托示范区内对台工作资源，将做好区内台商台企服务工作作为示范区对台工作中的优先方向，那么这是一个常规优先方向。除此之外，在更大的视野及一体化示范区本身的开发过程中，又有哪些对台工作可以优先予以考虑呢？这里试作两个方面的讨论。

(一)城乡生态绿色发展的台湾地区经验借鉴

一体化示范区以“绿色生态一体化发展”为改革总基调，首先强调“生态筑底、绿色发展”。要求“在跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的框架下，探索一体化推进的共同行为准则”，以此形成新的制度供给模式。而且，中央政府明确要求，这一区域的发展必须“全面对标国际最高标准”，而且突出“加强一体化示范区与周边区域联动发展，以点上集中突破，推动形成面上更大发展带动效应。”(11)《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》所明确的“基本原则”。

在这些总原则基础上，一体化示范区在规划原则上的“破题”有以下五个要点：

表2 《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2019-2035)》整体解读

从宏观层面对标对表台湾地区的城乡发展经验，我们应当承认其城市化进程和绿色生态城市规划起步相对较早。以台北市为例，上世纪90年代中期，该市就在城乡规划中提出“建立生态系统多样性保护资讯系统，并依此延伸；建立台北都市圈生态网络；建立生态绿地发展的指标系统”等。在落实相关土地管理上，结合短期策略、中程计划和长期构想，将2025年作为“绿色生态城市规划”的实现年份。规划提出“生态斑块、廊道与网络规划准则”，形成一定区域的“绝对保护区”、“条件保护区”和“建成区生态廊道恢复区”及“一般建成区”。(12)郑文瑞：《台湾台北市绿色生态城市规划案例研究》，《现代城市研究》2006年第6期，第65-72页；王鸿凯：《台北市主要计划通盘检讨——绿色生态城市规划》，1996年；黄书礼：《台北市都市永续发展指标与策略研拟之研究》，1996年。以今天的角度看，当时的台北绿色生态城市规划中的一些设想，和《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2019-2035)》中的提法是不谋而合的，如一体化示范区提出“一心两廊、三链四区”的区内总生态布局规划等。更为重要的是，类似台北都市圈生态网络建设的工作，在台湾地区各主要城市都有了多年经验，在这个层面上，如台北等台湾地区主要城市的规划部门、城乡建设部门或研究机构能够向长三角一体化示范区未来的生态绿色一体化发展介绍台湾城乡绿色生态发展的经验得失，双方形成互动，未为不是一体化示范区与台湾地区主要县市互动的一个亮点。

(二)打破既有县一级行政区隔的“一体化”改革创制作为两岸县市长交流的突破点

1945年以来，台湾地区城市体系经过多轮调整。(13)最新一轮的调整在2010年前后，另参见傅玉能：《近50年来台湾地区城市和城市体系的发展》，《经济地理》2006年第3期，第241-245页。目前，台湾共有22个行政分区，其中13个是县，除金门县、连江县不辖市外，其他11个县共计下辖14个县辖市，这些县辖市多为县治所在地。另外9个行政分区，分别是有台湾“六大都会”之称的台北、新北、桃园、台中、台南、高雄和基隆、新竹、嘉义三个实际与县平级的城市(名义上是“省辖市”)。

从台湾地区现行区域发展情况看，“依据‘行政院’国发会都市及住宅发展处所拟订之‘台湾地区综合开发计划’(14)指1979年“行政院国发会”发布的《台湾地区综合开发计划书》；另有2016年“国发会”发布的《国土空间发展状况报告》作为补充资料。”，台湾地区被划分为四个地理区域，即“东台湾、北台湾、中台湾和南台湾”。除了东台湾之外，其余北、中、南三区皆各自形成都会核心，构成台湾三大都会地带。

以北台湾概念为例，“台湾本岛‘北部区域’即为‘北台湾’，包括台北市、新北市、基隆市、宜兰县、桃园市、新竹县及新竹市等七个县市，面积约7353.3939平方公里”。

在两岸城市互动过程中，因沪台“双城论坛”的存在，北台湾都会核心台北与上海关系经常备受瞩目。长三角一体化上升为国家战略，以及长三角一体化示范区建设在近年来的沪台互动中亦是重要议题。如2019年“双城论坛”期间，台北市长柯文哲访沪，在沪台两市市长交流中，“北台湾”和“长三角”经贸合作事宜是公开议题。在行程安排上，台北市长亦应邀前往江苏省昆山市和行政区划上隶属浙江省的洋山港访问，被评价为双城论坛安排中的“前所未见”。2020年“双城论坛”因新冠肺炎疫情原因改为线上举办，“北台都会区合作与长三角一体化发展”议题上会，亦是“北台湾”和“长三角”议题互动的延续，相信在今后的“双城论坛”中，沪台间关于这一议题的相关讨论会更为深化。

实际上，在台湾地区发展过程中，打破既有县一级行政区隔实现一体化发展，亦属需要经常性破题的领域。台湾地区城市化进程起步较早，城市交通基础设施发展早已突破既有县市行政边界，都市中心区非核心功能疏解等问题也一直在推进。与长三角一体化过程中形成的市长协调会类似，台湾地区北部各地方政府为了增进区域发展，在2004年共同成立 “北台区域发展推动委员会”，也在不断探索打破行政区域壁垒，在“北台区域发展”框架内形成寻找更多共同发展机遇。有意思的是，和长三角一体化示范区执委会内部的“组”安排类似，“北台区域发展推动委员会”在内部形成了发展推动、产业发展、交通运输、休闲游憩、环境资源、文化教育、健康社福、防灾治安和原住民客家族群与新移民等九个小组，虽然不像长三角一体化示范区以“生态绿色发展”为总目标，但也强调“绿色城市、低碳永续，打造北台绿生活”等年度议题。(15)根据公开资料，“北台区域发展推动委员会”最后一次“重大活动”是2017年1月9日在新竹市召开的“第13届北台区域发展推动委员会首长会议”，议题为“北台八县市打造智慧绿能城市仪式”。后续正职首长级会议为何未能召开，“北台区域发展推动委员会”未作出官方解释，但委员会副首长会议和内部工作会议还在延续举办。

既然 “长三角”和“北台湾”都在推进区域一体化工作，甚至在工作机制上亦有相通之处，那么在将来的沪台交流，甚至长三角一体化区域的对台交流中，将打破既有县一级行政区隔的“一体化”改革创制作为两岸县市长交流的突破点是有相当成熟度的。当然，这还需要考虑到长三角一体化所涉及的各主要城市，特别是一体化示范区所涉及县区，以及一体化示范区执委会的对台、涉台工作发展实际。作为学术讨论，我们有理由期待“长三角”和“北台湾”在一体化议题范围内的各项议题讨论和交流。毕竟，在当前的两岸形势和全球化过程中不确定因素增加的情形下，“两岸交流比断流好”，做一些“亲者快意为正途”的工作，才是拓展两岸城市务实交流合作空间的方法。

结 语

作为一项正在进行的新型区域开发工作，长三角一体化示范区建设过程中的各种新发展效应正在不断显现出来。虽然两岸交流工作并非目前长三角一体化示范区建设中的优先内容，但借助示范区既有的对台工作基础，结合示范区建设带来的各项可能性，综合研判一体化示范区在长三角两岸交流工作中的作用问题，仍对长三角省市拓展两岸间务实交流合作有相当意义。长三角涉台工作系统在做好服务台商台企等常规重点工作的基础上，结合一体化及一体化示范区发展，重点推进城乡生态绿色发展的台湾地区经验借鉴，将打破既有县一级行政区隔的“一体化”改革创制作为两岸县市长交流的突破点，形成两岸间围绕长三角一体化及其示范区的新合作、交流甚至研讨空间，都是十分有益的。我们有理由相信，“长三角”和“北台湾”合作，就像“双城论坛”一样，是两岸间真正有生命力的务实交流合作。随着一体化示范区建设的深化，其在长三角两岸交流工作中的作用也会愈加明显。