民族旅游地区宅基地“三权分置”改革的实践探索——来自云南大理市的例证

田逸飘，廖望科

（大理大学经济研究所，云南大理 671003）

宅基地是我国农村土地的重要组成部分，是广大农民安身立命之本，在很长的一段时期内起到稳定农村社会、为广大农民提供福利保障的重要作用[1]。但随着城镇化的快速推进，土地资源的稀缺性更为突显，宅基地及地上房屋的价值也随之增加。党的十九大报告指出要“深化农村土地制度改革”，这意味着需要进一步明晰农村土地产权定位、保障收益分配公平合理、显化农民土地财产权利、提升农村土地利用质量，以满足乡村振兴战略的发展需要[2]。2018年，中央首次提出“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”的“三权分置”改革任务。2020年的中央一号文件再次强调，以探索宅基地“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。可见，宅基地“三权分置”将是未来一段时期内农村土地制度改革的重要内容，也是激活农村发展动力，实现乡村振兴的重要抓手。

宅基地制度是一项特殊的制度安排，当我国农村历经频繁的制度变迁时，宅基地制度经历了与农地承包经营权制度变迁基本类似但制度安排相异的历程，其特殊性也因此而生[3]。由于宅基地包含了成员权和保障属性，所以限制甚至剥夺了使用权可转让性的权利内容，抑制了宅基地的财产权和资产属性[4]。可随着城乡统筹发展，农户对实现宅基地及农房财产权利的愿望激增，为追求利益最大化，在实践中规避甚至无视法律规定[5]，滋生了大量违法流转行为，宅基地的居住保障功能也随之弱化[6]。此时，“三权分置”成了宅基地制度改革的突破口，但“三权分置”最初涉及的是承包地改革[7]，与之相比，宅基地的“三权分置”更为复杂与困难[8]。目前，学术界对宅基地“三权分置”的研究主要集中在理论层面，包括对“三权”内涵、权利困境和改革路径的探索。陈振等认为宅基地农户资格权应定位为成员权，具有占有、收益和处分等权能；而宅基地使用权为用益物权，包含占有、使用、收益和处分等权能[9]。但是宅基地“三权分置”面临着所有权主体虚置和处分权缺失、资格权界定和退出机制不健全、使用权流转范围受限等权能困境[10]。因而稳定集体所有制、坚守农民居住福利保障底线，探索自愿有偿进退制度，赋予完整物权权能，循序渐进地开展市场化流转，是乡村振兴背景下宅基地“三权分置”的有效改革路径[11]。除此之外，还有部分研究聚焦于试点地区的实践案例，主要是对改革困难和创新方式的总结。当前，我国不同地区在改革过程中普遍存在权属确认不明晰、使用权流转范围小和政策体系建设不完善等问题[12]。对于不同类型的试点而言，余江和泸县两个传统农区在宅基地所有权上强化了治理单位和产权单位的关联性，基于成员资格认定引入了有偿取得机制，并探索了使用权流转和指标交易的不同方式[13]。纵观现有研究，囿于各个试点在经济、社会、文化等层面存在差异，从而改革中既有共性问题，也有较多的特性问题，因此还难以形成一批可推广的普适应措施。

一、民族旅游地区宅基地“三权分置”的实践困境

2015年，我国启动了新一轮的农村土地制度改革，云南省大理市作为最早一批承担宅基地制度改革试点任务的城市，是所有试点中为数不多的民族旅游地区之一。2019年，大理市的总人口为64.53万人，户籍城镇化率达到了57.47%，农村居民年均可支配收入为1.76万元。全年共接待海内外游客2062.2万人次，其中海外游客68.38万人次，旅游社会总收入为401.34亿元，旅游产业是大理市的支柱产业之一。但在改革当中，大理市作为民族旅游地区，除面临宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实等共性问题外，由于特殊的自然环境、文化传承和旅游发展等原因，还存在一些突出的矛盾和挑战。

（一）集体所有权弱化，宅基地总体规划与管理缺失，人地矛盾突出

长期以来，我国宅基地制度都有着“重使用，轻管理”的特点。大理市由于旅游业的快速发展，农户的经济基础不断提升，致使其逐渐从传统农业生产中剥离，并寻求多种手段向其他产业转型。但劳动力流动对农民集体的完整性造成了巨大冲击，这也导致“集体”不再是原本意义上的“所有人”，而是被行使集体相关权利的组织所替代。与此同时，由于替代组织对宅基地缺乏总体规划与管理，出现农户将新房建到公路附近和景点周边的混乱现象，并且还存在“批新不让旧”“建新不拆旧”等问题，不仅影响村容村貌，而且还破坏旅游生态。改革之初，大理市涉及空心村的村委会便达到了67个之多，占全市111个村委会的60%，涉及“空心院”的自然村有258个，占比为49.9%，“空心院”数量总共为3024院，“空心户”达到了7960户。由于整体的管理缺位，一方面是宅基地使用混乱，另一方面是出现大量的闲置，土地资源不仅被大量浪费，同时也加剧了宅基地供需矛盾。

（二）违规使用问题突出，影响资格权的认定

“一户多宅”“少批多占”和“主体资格不符”等违规使用问题突出，影响资格权的认定与实现。实践中，当地居民对宅基地使用与房屋修建的自主性意识较强，因此违法占用与违规扩建等问题普遍存在。据核查，大理市“一户多宅”的情况就多达2.1万宗，约占宅基地总宗数的19%，“少批多占”的农户约为4.1万户，占总户数的39%，此外还有3%的农户属于“主体资格不符”，3%的农户存在违法用地等情况。这也造成了部分地区宅基地的总体供给不足，许多集体经济组织成员的新增指标无法落地。除此之外，若按照“一户一宅”的使用标准，上述违规使用问题也将增加对已有宅基地农户的资格认定难度，如何处理这些历史遗留问题变得尤为棘手。

（三）宅基地自发流转并改变功能用途等问题突出，增加了宅基地使用权的监管难度

我国宅基地制度一直将宅基地视为农户合法获得的一种福利保障，因而强调其居住保障功能，弱化了宅基地及地上房屋的财产功能。因此，对宅基地的获得、使用以及流转都有着诸多刚性约束。但作为旅游城市，大理市现已成为国内最大的民宿聚集地之一，并逐步形成了就地就业的新型城镇化模式。当地农户利用自建农房兴办乡村民宿和餐馆，或将农房租于他人获取租金，这些行为均进一步激活了宅基地的财产价值。然而，经营民宿和客栈的主体多为外来人员，并且大部分民宿和客栈都经历了多次转让，随着宅基地使用主体的多次转变，以及对传统民居的不断改造，都在无形之中增加了对宅基地使用权的监管难度。

二、民族旅游地区宅基地“三权分置”的改革实践

（一）明晰主体并构造完整权能，夯实宅基地集体所有权

针对宅基地集体所有权弱化的问题，大理市进一步强调了农民集体的权利主体地位，规定由村集体经济组织、村民小组、村民委员会和乡镇集体经济组织按法律规定代表集体行使所有权。并且考虑到宅基地所有权归属于集体经济组织的所有成员，因此在试点开始之初便开展了集体经济组织成员的底数核查，对农村集体经济组织成员身份进行全面认定。为此专门制定了农村集体经济组织成员认定办法，对于集体经济组织成员资格的取得，以及由外地转入的空挂户、丧偶和离婚妇女等几类特殊人员的集体经济组织成员资格认定也出台了分类认定办法。最终完成人口调查43.78万人，认定集体经济组织成员42.97万人，实现了成员身份界定和编制集体经济组织成员名册的全覆盖。

对于宅基地总体规划与管理薄弱等问题，大理市在明晰主体的前提下，进一步通过构造和完善宅基地所有权权能来加强宅基地的监管，具体包括：（1）行使集体经济组织成员的认定权。即农民集体有权核实本集体内的人员情况，对符合条件的，通过民主决策程序认定为本集体经济组织成员。（2）落实规划编制主导权。借此强调基层的管理权，赋予农民集体在符合上位规划的前提下编制村庄规划，对村庄空间布局进行优化，锁定保护和发展边界，以及采取措施实施村庄规划管理的权利。（3）强化居住权益保障权。赋予农民集体通过置换、调整、按成本价等方式提供宅基地用地，并且可以采取统规自建、农民公寓、货币补偿等方式的权利，以此保障本集体经济组织成员的居住权益。在山区继续实行农户在规划范围内自行选址的宅基地保障方式，在环湖坝区采用“统一规划、有偿取得、分户建设、多户联建”的方式落实“一户一宅”，在城乡结合地区探索以建设“农民公寓”“农民小区”等方式因地制宜的保障农户的居住权益。（4）赋予收益权。主要是赋予农民集体收取有偿使用费用和土地调节金的权利。前者是针对历史原因形成的宅基地“少批多建”“一户多宅”“未批先占”“主体资格不符”等问题，后者是针对利用宅基地及地上房屋从事客栈、餐饮等经营性活动等问题。（5）加强民主管理权。具体包括对宅基地之上的建设、依法转让、赠予和互换行为的管理，并强化“批新退旧”政策的执行。一是强化对宅基地之上新建房屋从规划、审批到修建的全程监管；二是对已建房屋开展综合整治；三是引导涉及“空心村”的农户有偿退出闲置宅基地。

（二）界定“户”“宅”并实施分类处置，落实农户资格权

实现宅基地“三权分置”的关键问题在于将农户资格权从原本的使用权中剥离。大理市在宅基地“三权分置”改革过程中首先对资格权的权能进行了界定，具体为“经农民集体认定的本集体经济组织成员组成的自然户，符合宅基地审批条件的，以户为单位享有宅基地分配资格权”。而分配资格权又包含了实现、保留与放弃三层含义，意味着享有宅基地分配资格权的农户，在有分配需求时可以以土地、房屋、货币等保障方式实现其资格权。对于暂时没有分配需求的农户其分配资格权可以得以保留，而对于自愿放弃权利的农户则有权获得合理的补偿。通过对宅基地资格权的认定，并登记颁证，最终将宅基地的资格权权能与所有权和使用权相分离。

在实践中，面对“一户多宅”和“主体资格不符”等历史遗留问题，大理市首先对“户”与“宅”分别进行了统一界定。把“户”认定为具有本村组常住户口，取得本集体经济组织成员资格，享受集体资产分配、履行集体成员义务的集体经济组织成员家庭自然户，一般由户主、配偶、子女、父母等家庭成员组成，认定中不以户口登记为唯一标准。把“宅”认定为能基本满足生产生活需求的宅基地，主要包括住房、厨房、圈房、天井等的宅院，“一院多户”中一户有3间住房以上（含3间住房），或实际用地面积大于110m2能基本满足生产生活需求的，按“一宅”确定。并以此为标准完成了“户”的认定共计10.56万户，比户籍数11.96万户减少了1.4万户，同时也比宅基地确权调查申报数13.06万户减少了2.5万户。户均人数从3.6人上升至4.3人，认定现状住房困难、符合宅基地申请资格条件农户4336户，比试点前统计数9418户减少了5082户。此外，大理市还对已颁发的8.1万本宅基地使用证进行梳理，按不动产统一登记颁证标准，完成了12.22万宗宅基地和3457.02万m2房屋的权籍调查。

为公平有效地解决宅基地使用问题，界定宅基地的资格权，大理市还出台了农村宅基地历史遗留问题的分类处置工作流程（图1）。处置流程的第一步是澄清底数，对农村房屋权籍展开全面调查，明确“户”与“宅”的整体情况。第二步是通过入户调查，核实宅基地的使用现状，并在集体经济组织范围内进行张榜公示。第三步是展开宅基地使用情况的分类认定，具体针对“一户一宅”“一户多宅”“主体资格不符”“未批先占”等不同使用情况展开，并形成分类认定意见，再对分类认定的结果进行张榜公示。第四步是制定分类处置意见，对“一户多宅”“主体资格不符”“未批先占”等使用情况进行分类处罚（分类处罚标准如表1所示）。第五步是登记颁证，通过分级认定审查颁发不动产权证书。

表1 大理市农村宅基地历史遗留问题处理标准

图1 大理市农村宅基地历史遗留问题分类处置工作流程

（三）稳定保障并拓宽流转与使用范围，放活宅基地使用权

适度放活宅基地使用权是宅基地“三权分置”的核心目标，大理市在“坚持不得违规违法买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”的原则下，在维护集体经济组织成员依法占有和使用宅基地权利的基础上，以农户居住权益得到稳定保障为前提，适度扩展宅基地及农房的用途和流转范围，积极盘活闲置宅基地和闲置农房，同时平等保护以流转方式取得的宅基地和农房使用权。首先，是赋予了农户对宅基地使用权的经营收益权。农户可按程序申请将合法取得的宅基地及地上房屋用于自营、出租或以合作方式参与经营，从而获得相应的收益。其次，适度放活了宅基地的流转范围，将农民宅基地及农房的转让范围由本集体经济组织内部扩展到了本乡镇，农户在居住权得到稳定保障的基础上，可按照自愿原则将宅基地及农房转让给本乡镇有宅基地分配资格权的农户。并且出租与合作经营的对象不限定范围，但宅基地使用权不可单独流转，须与农房一并流转。此外，还赋予了农户宅基地抵押权，允许农户将合法取得的宅基地及地上房屋按农民住房财产权设立抵押，但宅基地同样需要与农房一并抵押，不可单独抵押。

值得注意的是，在实践中将宅基地及地上房屋转让范围扩大到本乡镇的同时，明确强调受让方须是符合宅基地申请条件的住房困难户，转让方须有稳定住所，且转让的宅基地及地上房屋的来源合法，而出租和合作经营则不限定范围。另外，针对抵押权的实现，大理市专门出台了农民住房财产权抵押登记、抵押物处置、住房财产权评估等5个意见，设立农民住房财产权抵押贷款风险基金，以期化解“三农”的融资难题。2014年末，大理市农房抵押贷款余额为8.43亿元，2015年试点工作开始后，直至2018年10月末全市农房抵押贷款余额增长到了13.16亿元，初步实现了从资源到资产，再到资本的转换。

三、民族旅游地区宅基地“三权分置”改革的经验启示

大理市因势利导、因地适宜地探索农村宅基地“三权分置”，在宅基地所有权、资格权和使用权的界定与权能实现方面做出了大胆尝试，积累了大量改革素材，其中的一些措施可为其他地区推行宅基地“三权分置”改革提供经验借鉴。

（一）明确集体的主体性作用并健全宅基地监管体系是核心

目前，农村集体所有权弱化导致宅基地的规划与监管缺失，致使“一户多宅”“少批多占”“未批先占”和“主体资格不符”等问题普遍存在，上述问题将会进一步影响宅基地农户资格权与使用权的界定。为此，改革中应当充分明确集体的内涵，健全组织运行机制，明确由相关组织代表集体行使宅基地所有权的相关权能，确立宅基地“三权分置”改革中集体的主体性作用。除此之外，还应对集体有所权的相关权能进行补充、完善与说明，明确集体对宅基地的管理、规划和使用的具体权责，增强集体对宅基地申请、建造和使用的监管力度。具体而言，一是需要实行全程监管，健全农村土地规划建设管理机制，对宅基地选址与修建施行全面监管，强化农民集体的所有权。二是需要规范宅基地的取得与退出流程，构建公开公平的宅基地取得与退出制度，确保农户的宅基地资格权。三是需要完善宅基地使用监管制度，审慎推进宅基地流转，保障农户的宅基地使用权。

（二）明晰“人”“户”“宅”的关系与概念是基础

“一户一宅，一宅一地”是我国现行宅基地使用的基本原则，这其中反映的是农村社会“因人成户、因户需宅、因宅用地”的逻辑关系。不同时期，宅基地的制度安排都需适应“人”（主要是指集体经济组织的成员）“户”“宅”“地”的关系变化，才能确保制度的合理性。现阶段，城乡之间的“界限”变得越发模糊，致使“人”与“户”的关系更加动态化，“户”与“宅”的关系更加分离化，“宅”与“地”的关系更加灵活化[14]。而“人”“户”“宅”的相关概念又与宅基地所有权、资格权和使用权的界定密切相关，若要明晰宅基地“三权分置”的权利内涵则需要先对“人”“户”“宅”的概念进行界定。目前，对于宅基地农户资格权与使用权的内涵界定虽未形成统一标准，但以确定“人”“户”“宅”的边界为基础，明确宅基地所有权、资格权和使用权的权利内涵，可为“三权”界定提供一个新的思路。

（三）实施分类处置化解历史遗留问题是手段

当我国农村历经频繁的制度变迁时，宅基地的权能演变经历了“单一产权—两权分离—三权分置”的由少到多过程。其流转制度则相应的经历了从自由流转到宽松流转，再到限制流转的由松到紧过程。在不同阶段，宅基地的制度安排都有着不同的内容体现，但尽管如此，每个时期也都会出现相应的问题与矛盾。时至今日，这也成了现阶段宅基地“三权分置”改革所需解决的问题。然而，在处理宅基地使用的历史遗留问题时，应当避免“一刀切”的改革方式，需要以维护农村社会稳定为前提，针对不同的问题，依据宅基地获取时期的现实情况进行分类认定，并制定分类处置办法，对部分特殊情况还应制定相应的处理细则，以此为宅基地农户资格权的界定扫清障碍。

（四）因地适宜放活宅基地使用权是关键

宅基地“三权分置”的目标是在确保农户获得基本保障的同时，激活宅基地及农房的资产属性，那么如何放活宅基地使用权就变得尤为关键。目前，全国宅基地改革试点中大部分属于传统农区，仅有少数试点属于民族旅游地区。不同类型的试点，在经济社会结构与文化生态上有着较大差异，因而需要因地适宜地制定放活宅基地使用权的办法。大理市由于特殊的自然风光与生态环境，吸引了大量游客与外来人员定居，餐饮住宿等服务行业较为发达，宅基地需求市场十分庞大。因此，在实践中大理市打破了对宅基地的功能性限制，允许农户将宅基地及地上房屋用于自营、出租或以合作方式参与经营，以获得相应收益。除此之外，大理市内村庄之间的界限较为模糊，在空间上呈集聚式分布。针对这种情况，宅基地的流转范围也被放宽到了本乡镇，不再局限于集体经济组织内部成员之间。通过上述方式，大理市因地适宜地从功能与空间上打破了原有限制，进一步激活了宅基地及农房的财产价值。在适度放活宅基地使用权的过程中，“适度”的依据应是根据不同地区的特征优势而言，做到“大同小异”，以保证农村社会的稳定发展和保障农户的根本利益为前提稳妥推进宅基地“三权分置”改革。