英国《国防与安全工业战略》解读

闫 哲 穆玉苹 /文

有关背景

旨在支撑“竞争时代的全球化英国”愿景

3 月16 日，英国政府发布《安全、防务、发展与外交政策综合审查——竞争时代的全球化英国》报告，综合阐述了英国在当前大国竞争环境下为提升全球影响力，所确定的国家安全和对外政策目标及优先事项。在该报告的指引下，英国国防部于3 月22 日发布《竞争时代的国防》报告，进一步明确了将采取的国防战略方针，及在作战部署、装备现代化、军力建设等方面的目标与具体举措。此次《战略》则旨在指导国防工业对上述两份文件的落实，提出将通过构建可持续发展的国防工业，确保英国军队获得能够应对未来军事威胁、保持存在感与持久战力、适应不断变化作战形式的现代化装备，以有效支撑国家安全与防务愿景。

面临一系列新的发展挑战和机遇

主要体现在：一是全球技术变革加速对国防与安全工业产生了深远的影响，人工智能、自动化等前沿技术对维持战略优势起到了越来越重要的作用，英国政府和企业需要共同努力，遴选出最具潜力的技术领域并推进相关研发，以快对手一步的速度，将其转化为实际战斗力。二是国家间竞争愈演愈烈，各国纷纷加大在国防与安全领域的投入，并加强对本国工业能力的支持和控制，英国国防与安全工业也迫切需要加快提升供应链可靠性和自身竞争力。三是英国将在未来四年对国防追加投资240 亿英镑，并将至少投资66 亿英镑用于国防科研，扭转近年来的开支下降趋势，为英国国防与安全工业未来发展带来新机遇。

主要内容

为推行这“一项雄心勃勃的计划”“重振英国国防与安全工业”，《战略》将从以下6 个方面采取行动。

加强供应链的韧性与生产力

确保关键工业能力的自主可控。《战略》特别指出，关键工业能力是英国重要的“战略资产”，英国将加强对这些能力的建设和保护，确保独立自主。为此，国防部将改变自2012 年开始实施的对所有能力“默认在全球范围内竞争择优”的政策，强调对部分关键能力的自主掌控：一是强化核、赛博、加解密能力的“战略需求”属性，要求这些能力必须完全依赖英国本土；二是保证复杂装备、新型武器、试验鉴定、化生放核能力的“行动自主”，虽不强制要求全部能力由本土提供，但须确保全球合作的安全可靠。

加强对供应链的监测与保护。聚焦关键领域供应链安全，加强对相关数据和情报的利用，并通过在合同中强制要求提供供应链信息、开展实地调研等举措，加大对国防关键供应链的监测，精准提升应对风险能力。实施国防供应链发展与创新计划，促进中小企业的发展，降低参与壁垒，提高供应链多样性。推动与盟友共同提升供应链安全，特别提出要提高在美国“国家技术与工业基础”计划中的参与程度，发挥各自优势相互协助解决供应链的问题。

重视对敌对势力恶意行为的防范。《战略》指出，敌对国家和势力当前正通过一系列公开和秘密手段获取英国国防技术，英国将注重保护知识产权、国家关键基础设施和供应链等免受其恶意活动影响。具体举措包括发布实施《国家安全与投资法》，专门组建投资安全部门，加强政府调查干预力度，以避免发生威胁国家安全的兼并收购等交易；与企业合作，推动在企业内建立高效的国防供应链安保机制，为员工提供针对性培训，保护秘密研发活动免受国外敌对行为影响。

推动将研发投入转化为战略优势

注重科技需求的沟通与对接。一是发布实施《国防科技合作与交流战略》，改进国防部与工业界、学术界的需求沟通方式；二是进一步发挥“国防与安全加速器挑战赛”的作用，确保国防部围绕关键技术领域和问题，与创新型企业、学术机构的快速对接；三是依托“安全与弹性成长伙伴小组”举办高级论坛，为安全领域相关的政府部门与企业提供关于技术需求和关注领域的交流平台。

加强科技资源和成果的利用。扩大工业界、学术界对政府持有的国防数据集、专业知识和设备设施的使用，以加速开发新的解决方案。进一步发挥犁铧创新公司和“易获取知识产权”机制的作用，将其推广到整个国防与安全领域，促进科技成果转化和共享。依托2020 年新成立的国家安全技术创新交流中心，汇集来自政府部门、工业界、学术界的专业知识和设施，促进数据、原型迭代等的无缝交流，推动快速能力开发。

吸引非传统供应商的参与。促进国防部和商务能源与产业战略部等民口部门的合作，组织开展跨部门创新活动，推动利用民口创新优势。寻求将正在北爱尔兰试点的“国防技术开发计划”经验推广到整个英国，该计划旨在支持传统国防供应商与中小企业开展合作，提高中小企业开发创新产品并投入国防市场的能力。在英格兰西南部试点构建区域防务与安全联盟，推动形成区域科技创新合作网络。

发挥国际合作与贸易的溢出效应

强化国际战略伙伴关系。推进与美国、北约、五眼联盟等的双边与多边合作，并保持与欧盟的接触，以应对未来的共同威胁与挑战。改进开发国防与安全能力的方式，在计划和投入早期，即考虑与潜在伙伴国合作的可能性，在技术保护、能力出口等方面进行提前谋划与调整。明确英国围绕国防与安全工业的七项国际合作目标和十项国际合作原则，确保盟友知晓英国对国际合作的定位与预期。

构建国家对国家的一体化出口机制。《战略》指出，英国虽然是全球第二大国防产品出口国，但出口对象较为单一，全球20 大国防进口国中有17 个与英国几乎没有军贸往来，因此需采取更具协作性的一体化方法，提高出口成效。具体来说，一方面建立标准化的对外出口商务机制，并明确其中国防部、国际贸易部以及外交、联邦和发展办公室等部门的具体责任；另一方面加强国内政府部门间以及政府与企业间的协调，明确统一的出口优先事项，以及推进情报、数据等的综合利用与共享。

为中小企业提供出口支持。将借助国际贸易部的力量组建国防与安全学院，旨在通过培训提高国防与安全领域的中小企业赢得海外业务的机会。具体培训内容包括有效融资、国际贸易法规条例、活动与展览的方案设计与组织、拟出口对象相关背景等方面。

提高采办的灵活性与效益

优化现行采办政策法规。一是修订《国防与安全公共合同条例》，除响应英国内阁办公室2020 年12月发布的《公共采购改革绿皮书》要求，以“物有所值”为中心提高国防采办速度与灵活性外，还废除了当初为与欧盟《2009 国防采办指令》相一致而引入的鼓励国外承包商参与英国国防供应链的相关条文，以确保对关键工业能力的自主可控。二是修订《单一来源合同条例》，作为简化国防采办制度的抓手，灵活确定单一来源合同的利润率，以激励供应商创新、支持政府目标。三是落实财政部2020 年新修订的《绿皮书》要求，明确规定在进行国防与安全领域评标时必须考虑社会价值因素，相关指标权重至少占到10%。

进一步深化采办管理改革。一是加强采办的分类管理与协调，针对产品、服务、研发等不同类型采办，谋求采用不同的采办方式与程序，提高采办效率和效益。二是变革之前较为保守的采办文化，完善采办风险管理模式，推动采办决策点提前以备风险评估，并适当提高采办人员对风险的宽容度。三是增加对应急能力采购等新方法的使用。

加强与供应商的交流合作。制定发布能力开发路线图，提高政府优先关注事项和能力需求的透明度，加强与供应商的沟通交流。推进国防部战略合作项目实施，谋求与核心供应商共同努力，实现社会价值，推动英国经济繁荣。进一步发挥国防供应商论坛、国防成长伙伴小组的作用，确保底层供应商、中小企业在国防领域的发言权。

几点认识

新版《战略》标志着英国在“脱欧”之后，以支撑“竞争时代的全球化英国”愿景为主线，对国防与安全工业建设迈出的重要一步。战略体现以下突出特点：

更加追求国防工业供应链的安全与可持续发展

《战略》指出，大国竞争的加剧以及新冠肺炎疫情的爆发，对全球战略稳定构成了持续威胁，英国国防与安全工业需要做好有效应对。《战略》将国防供应链的韧性与生产力作为政策举措的重点，尤其聚焦于关键工业能力的自主可控，要求核、赛博、加解密等“战略需求”能力的形成必须完全依赖英国本土，复杂装备、新型武器、试验鉴定、化生放核等“行动自主”能力须确保全球合作的安全可靠，并强调将研发投入尽快转化为战略竞争优势，这与英国国防部2017 年12月底发布的《国防工业政策》注重发挥国防工业经济价值，推动通过国防工业促进国家繁荣形成了鲜明对比。

致力于以切实举措构建国防工业的良性循环

《战略》的核心目标是建立一个“良性循环”，即政府的计划和采购更加透明稳定，工业界的研发和创新更加有力，技术产品和生产力更加先进。《战略》指出，“政府政策对英国国防工业的市场塑造作用很大”，将政府的政策举措视为实现这个循环的关键力量。一方面，政府通过明确能力和科技发展优先事项，确保企业充分了解政府未来需求，提升企业投资开发新技术、新产品和新服务的信心，进而高效推动未来技术开发与企业生产力提升；另一方面，政府与企业通过紧密合作，最大限度地发挥国际合作与出口的作用，推动增加出口市场份额，实现规模经济，进一步促进企业对研发和能力的投资，提升企业生产力和竞争力。

多举措构建与企业的战略关系

英国将此次《战略》的发布，作为调整政府同国防与安全工业关系的一次重要机遇，以推动构建政府与企业之间更紧密、更直接、更可信的战略关系。《战略》明确指出国防与安全领域企业是英国的战略性力量，要求促进政府与企业的科技与能力需求对接，确保企业聚焦科技创新最前沿，并强化双方在供应链安全、出口贸易、成果转化、知识共享、人才培养等方面的合作与协调。此外,《战略》还提出通过国防供应商论坛、安全与弹性成长伙伴小组、国防成长伙伴小组等机构团体，围绕政府在国防与安全领域的优先事项，进一步加强与工业界的沟通，从总承包商、底层供应商、中小企业等多个层级聆听意见和建议。