农业PPP项目发展瓶颈及路径研究

倪筱楠 王明先

[摘 要]为促进农业产业发展，解决农业企业在社会资本市场上融资难、负担重的问题，我国在农业生产建设环节引入PPP融资模式。但从近几年农业PPP项目发展速度、质量上来看，我国农业PPP项目处在瓶颈阶段，仍存在项目投资途径少、政策贯彻不彻底、缺乏有效利润点、税收模式不完善等问题。文章着眼如何提高农业项目参与主体的积极性，充分利用政策资源，促进农业产业現代化、规范化，使我国从农业大国变身农业强国。

[关键词]农业;PPP项目;PPP项目管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.18.079

1 引言

农业作为国家的第一产业，支撑着国民经济的建设和发展。农业企业是实施乡村振兴战略，解决“三农”问题的重要主体。我国高度重视农业产业发展，近年来，中共中央对农业产业发展的近况提出新要求，利用PPP模式促进农业项目发展成为新兴热点。但目前农业PPP项目较其他行业仍缺乏吸引力，农业PPP项目也缺乏一些成功的典型案例来促进私营部门的有效进入。农业PPP项目的发展势在必行，如何对项目进行规范，如何转变政府、企业对农业PPP项目的固有成见，转变发展方式，如何利用制度、政策优势促进农业PPP项目的发展，如何借鉴国外成功经验促进农业PPP项目的落成等问题成为当前农业PPP项目的研究热点。

2 我国农业PPP项目发展现状

自2016年12月31日，中共中央、国务院发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》以来，社会资本与政府合作不断被发文提倡，《关于做好2019年农业生产发展等项目实施工作的通知》《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》等政策性文件明确指出社会资本与政府合作的重要性。但从目前农业PPP项目入库数量来看，农业PPP项目仍存在很大问题。全国PPP综合信息平台项目管理库显示，截至2019年8月，我国PPP项目入库9169个，入库金额138369.35亿元。其中，农业PPP项目仅有74个，仅占入库数目的0.8%;入库金额834亿元，仅占入库金额的0.6%。农业PPP项目吸引力差、入库少、资金投入低的问题急需解决。

3 农业PPP项目发展存在的瓶颈

3.1 项目融资渠道单一，缺乏有效投资路径

农业项目作为第一产业，目前在资本市场上并不被看好，多数投资者仍将目光聚集在互联网、医疗等高新技术产业上，投资农业与主流投资路径相背，投资者在农业项目上顾虑大、胆子小。现阶段农业项目也的确是市场上相对弱质的项目，经济利润低，产业项目缺乏活力。而农业项目往往又有着投资期限长、资金需求量大的特点，致使农业PPP项目即使已经有政府保驾护航，仍少有投资者愿意驶入未知蓝海。

3.2 政策的出台对实地项目的导向性影响差

尽管近几年农村农业部、财政部等部委已经多次下发有关文件倡导农业PPP项目的发展，但各地政府对农业PPP项目的理解仍不到位，尤其一些农业大省官本位思想严重，企业与政府之间仍缺乏平等合作观念，PPP项目运行模式受到误解。投资人对PPP项目缺乏信任，而政府对PPP项目也只是认作一种降低负债率的新型融资工具，违背PPP项目初衷。这导致PPP项目不能起到有效的风险分担作用，无论政策如何出台，投资人都不愿将资本投入农业项目中去，导致政策雷声大、地方雨点小。

3.3 农业PPP项目缺乏有吸引力的利润增长点

农业作为第一产业，对国民经济起到支撑作用，许多农业产业项目有着很强的公益性质，而企业对于公益性大于盈利性的投资项目有着天然的排斥感。作为投资项目，如果不具有强有力的利润增长吸引力，很难被企业提上投资日程。相对于新兴产业相比，农业产业投资回收期长，且不存在“以小博大”的情况存在，因此农业产业项目仍然需要寻求新兴的利润增长点以吸引企业投资人的目光。

3.4 农业PPP项目税收程序设计不完善

由于国家对农业产业的关注，税收政策与其他产业有着较大的区别，然而有关“免税”“退税”等税收政策针对PPP项目并没有明确的法律法规来指导具体实行办法。存在诸如企业留抵税额占企业现金流、免征税收入占比过大，退出环节征税税收政策不明晰，政府补助重复征税，费用分配不清等问题。企业进入、退出皆存在不可预知的纳税风险与费用分配风险，阻碍企业投资者的投资意向。

3.5 农业科技创新力度低，PPP与创新项目结合领域存在空白

关于PPP在农业领域的应用，国内现有文献研究多集中于农业基础设施建设、农业综合开发和农业保险等方面，鲜有农业科技创新方面的应用研究。公共部门中的学校、科研院所作为科技创新的主体，与企业合作进行R&D项目合作是对农业产业保持发展活力，促进产业升级转型的关键。现阶段，农业R&D项目尽管对企业对社会都有着很高的投资回报率，但由于其自身的风险性，仍少有企业涉足。这就更需要政府政策指引、科研院校与农业企业通力合作，积极促进农业R&D项目以PPP模式发展，促进农业科技产业的不断发展。

4 突破农业PPP项目发展瓶颈的路径

4.1 促进项目多主体参与，集中多方面力量促进项目发展

在农业PPP项目中，政府部门是项目的规划者和协调者，企业则是项目实施的主体，金融机构为项目开展提供资金支持，村民组织则是项目的建设主力。各方主体应明确各自的关系与作用。

政府部门作为规划者、协调者和监督者，应当充分发挥风险分摊作用。同时给予其他主体政策上的支持，并对具体项目实时跟进，保证项目进展高质有序，同时协调外围关系，确保项目平稳运行。

企业作为项目实施的主体，要保证项目的质量，在着眼项目利润回报时，也不能忽视项目的公益性质。在项目一开始就要明确政府与市场的责任权利界定，明确PPP模式的本质是合作，风险是各方主体共同承担，不能把政府作为风险的“兜底者”。

金融机构要对项目进行合理的风险评级。对风险过大的项目坚决拒绝，不能因为存在政府这一因素而无限制地放开对项目的审核。而对于风险收益合理、社会效益良好的项目，则要适度地放宽审查政策，予以一定的支持。金融机构尤其是各大银行，对于农业PPP项目，要意识到其资金需求量大、资本回收期长的特点，要区别于其他类型的投资项目，并给予适度的优惠措施，从而促进农业项目的运营。

村民组织与村民是项目的受益者與建设主力。农业项目中，村民组织与村民是最主要的建设者，农业PPP项目要采取多种方式带动村民组织与村民的积极性。如鼓励村民入股，使村民对项目具有认同感，从而促进项目发展。再如，就具体项目组织村民进行了解学习，促进村民热情，同时根据需要招聘当地村民，解决就业问题，使村民得到实在的利益，从而推动项目发展。

4.2 地方政府主动寻求政企合作机会，并在政策上予企业以支持鼓励

目前国家已经出台多部政策指导性文件促进PPP项目发展，然而地方政府对中央政策响应力度还有待加强。各级地方政府应根据本辖区特点，出台具体促进农业PPP项目发展的文件，加强与企业沟通，让企业意识到各级地方政府对发展农业项目的决心。对有发展前景、有社会效益的项目，各级政府要主动寻求企业合作，并给予企业相应的政策扶持。

各级地方政府要了解PPP项目运作模式，不能将PPP模式与以往的政府购买服务一并而论。政府要强化合作意识，与企业在平等的基础上进行合作，要主动解决如土地规划、水电设施等问题，并给予一定的扶持与补助，以提高高社会效益项目对私营部门的吸引力。

4.3 转变思路，持续创新，寻求农业项目新兴利润增长点

政府要积极转变思路，带动企业目光，启动一些具有高社会效益且高资本回报的项目，如高标准农田建设、现代渔港建设、农业废弃物资源化利用、病死畜禽处理等，使企业在上述项目中建立盈利机制。政府则负责加强监管，在新项目中体现政府本身的监督作用，避免在新兴项目中出现管理不利、流程不全等乱象。使项目一经建立就能在各方所预期的轨道上持续发展下去，减轻退库的风险与损失，从而促进农业PPP项目多元化发展。

4.4 强化农业PPP项目财税核算及管理

农业项目多存在着前期资金投入大、回收少的问题，各项基础建设而产生的进项税额过多。而由于销项税额过少所导致的留抵税额大量占据了企业的资金。导致企业资金结构不健康、资金活动性差，影响企业的发展。政府在针对PPP项目时应注意到上述问题，实施相应的税收优惠政策，对过多的进项税额部分实行合理退税，减轻项目负担。

现行税法下，用于免征增值税项目的购进货物、劳务、服务、无形资产和不动产的进项税额不得从销项税额中抵扣。农业PPP项目中存在农产品销售等免征增值税项目，对应的进项税额不作为留抵税额，而是转出并计入成本、费用，变相降低了项目税后收益率。为了提高农业项目的税后收益率，对于转出的进项税额应当允许其进行退税，配套上述的留抵税额退税措施，合力促进农业项目税后收益率提升，吸引企业投资积极性，提高农业PPP项目在资本市场上的吸引力。

4.5 发展农业科技，产学研合作促进农业产业转型升级

农业PPP项目要多方式发展，不能将目光仅仅锁定在BOT、TOT等农业建设项目的实践上。要充分汲取发达国家农业PPP项目与农业科技项目的结合经验，促进农业PPP项目经验“引进来”，农业技术“走出去”。私人部门的研发多是短期的、基于市场的，而公共部门的研发侧重于中长 期的育种方法、基因、亲本等领域。科研院所所提供的最新的研究结果为私营部门提供研发基础，而私营部门的研究成果将科学技不断产业化，为科技的创新提供动力。通过产学研结合，使R&D项目通过PPP模式得到发展，利用科研院所的专业优势与企业的科技经济转换能力，促进农业科技在农业生产中的使用，充分体现各方的利益诉求，实现农业科技创新，推动社会进步，形成公共、私营、社会三赢的局面，进一步促进农业产业的转型升级。

参考文献：

[1]李香云.农田水利采用PPP模式的实用性问题及对策建议[J].中国水利，2019（16）：55-59.

[2]马东升，杨念东，夏新东，庞冲.农业PPP项目的财税核算及管理[J].中国管理信息化，2019，22（17）：134-140.

[3]张斌，李海燕.PPP在农业科技创新中的应用——企业“走出去”视角[J].科技管理研究，2017，37（16）：203-208.

[基金项目]本文系辽宁省社科联项目“辽宁省化解政府性债务对策研究”（项目编号：2019lslktyb-040）;辽宁省社科基金重点项目“地方性债务风险生成、测度及化解研究”（项目编号：L17AGL013）;沈阳市哲学社会科学专项资金项目一般项目“‘一带一路倡议下沈阳市PPP项目融资风险防范及政府引导研究”（项目编号：17030）;沈阳市政府智库项目“促进民营经济加快发展的有关问题研究”（项目编号：210032018000902）的相关研究成果。

[作者简介]倪筱楠，沈阳大学，教授，硕导，博士，研究方向：财务理论与实务;王明先，沈阳大学，硕士研究生，研究方向：财务理论与实务。