“十四五”时期江苏农业农村发展的若干问题

沈贵银 廖小静

摘要：“十四五”时期是江苏省率先基本实现农业农村现代化的重要时期，挑战与机遇并存。在全面分析“十三五”农业农村发展所取得成就以及农业农村发展所面临的内外环境的基础上，深刻把握率先基本实现农业农村现代化的本质要求。重点从缩小区域间与产业内部农业现代化发展水平的差距，推进城乡基础设施建设一体化与公共服务均等化，保障粮食安全与重要农产品有效供给，推进产业融合发展并提高产业附加值以及解决好城乡间、区域间、家庭间的收入不均衡问题等方面谋划“十四五”江苏省农业农村工作，建立健全适应农业农村高质量发展的政策与制度体系。

关键词：“十四五”;农业农村现代化;农业农村制度政策;江苏省

中图分类号： F320.3  文献标志码： A  文章编号：1002-1302（2021）09-0001-06

“十四五”时期是我国“两个百年目标”交接，在全面小康基础上开启现代化建设新征程的重要历史节点[1]，也是建设强富美高新江苏、推进经济社会高质量发展走在全国前列的重要时期。认真研判“十四五”时期江苏省农业农村所处阶段以及面临的内外发展环境，谋划下个5年农业农村发展的目标与任务，对推动江苏省农业农村高质量发展、乡村全面振兴、率先基本实现农业农村现代化具有重大意义。

1 “十四五”时期江苏省农业农村发展面临的环境

“十三五”以来，江苏省全面推进乡村振兴战略实施，以农业供给侧结构性改革为抓手，促进农业高质量发展和美丽乡村建设，聚焦富民持续推进农民就业增收，取得显著成效，为“十四五”发展奠定了良好的基础。同时，随着国内外农业发展环境的变化，江苏省农业农村也出现一些新情况、新趋势与新挑战。

1.1 农业的地位与价值发生变化，农业高质量发展进入关键阶段

一是农业的产业贡献有所下降，但确保粮食安全与重要农产品供给任务依然艰巨。隨着新型工业化、城镇化和信息化发展，江苏省作为经济发达地区，农业增加值占GDP比重呈逐年下降趋势，2018年江苏省农业增加值占GDP的比重只有485%，苏州、无锡等市甚至下降至2%以下，基本上与经济发达国家和地区的农业GDP占比相当，江苏省还是全国13个农业贸易逆差省份之一，排名全国第三。但与浙江省和上海市等长三角经济发达省（市）不同的是，江苏省同时还是全国13个粮食主产区之一，虽然苏南地区粮食生产面积与总产量持续下降，但苏中和苏北地区仍是我国和江苏省的绿色粮仓，肩负确保国家粮食安全以及菜篮子产品有效供给的任务艰巨。二是农业经济属性有所下降，但生态功能与社会功能进一步彰显。农业多功能性是经济发展到一定阶段时农业价值综合化的重要体现。日本将农业多功能性纳入1999年颁布的《食品·农业·农村基本法》中，强调通过挖掘农业的多功能性，重新审视农业的地位，唤起国民对农业的热情。江苏省现代农业的发展也正在经历这样一个发展阶段，农业不仅将继续提供丰富多样的物质产品，也将越来越多地为城乡居民提供精神愉悦产品，如休闲观光农业、创意农业等。此外，农业也越来越发挥着生态保育、涵养以及生物多样性保护的功能，为人们提供丰富的生态产品[2]。三是推动农业大省迈向农业强省，实现乡村振兴和农业高质量发展走在全国前列。江苏省既是经济大省，也是农业大省，“三农”工作取得了显著成绩。特别在深入实施乡村振兴战略、深化农村改革等方面创造了许多成功的经验[3]。近年来，更有国家级农业高新技术产业示范园区、国家现代农业产业科技创新示范园区以及多家国家级现代农业产业示范园等落户江苏省，为引领江苏省现代农业高质量发展提供了强劲的科技支撑。充分发挥江苏省农业农村经济基础好、农业综合生产能力强的优势，推进江苏省农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展和城乡融合走在前列，为全国梯次推进农业农村现代化带好头、领好向，这是时代赋予江苏的重任[4-5]。

1.2 乡村处于大变革、大转型时期

一是村庄形态与布局正在发生根本变化。经过改革开放40余年的发展，受不同区位优势、资源条件与经济社会发展水平的影响，江苏省村庄发展分化趋势日趋明显，发展很不平衡。特别是“十三五”以来，随着江苏省全面推进乡村振兴战略的实施，开展农村人居环境整治3年行动、大力改善苏北地区农民群众住房条件、加快推进高标准农田建设等重大政策举措推进，乡村进入大变革与大转型时期。极少部分村庄较好地延续和保存了传统村庄聚落的整体空间形态，成为特色田园乡村的主力;部分村庄出现逐步衰落萎缩的趋势，出现空心化与闲置化;相当大部分村庄则是传统与现代村落形态并存;新型农村社区与相对集中居住区不断涌现，大规模的农村社区建设成为江苏省村庄发展的一大重要趋势。二是交通、信息等基础设施快速发展，改变了乡村的生产生活方式。贯通苏北苏中地区的多条高铁相继开通，农村四好公路建设全面推进，农村信息化快速推进，使得乡村交通与通信等基础设施状况与居民出行条件得以显著改善，城乡各类资源的流动性明显加强，农村劳动力转移就业便捷性显著提高。三是城乡融合发展态势在一些地区已经出现。苏南和苏中部分地区乡村工业化与就地城镇化同步推进，城乡融合发展的态势明显，部分地区甚至出现逆城镇化趋势，这些因素对乡村人口集聚方式、土地利用方式、乡村产业布局、乡村劳动力就业方式、人居环境等带来深刻变化。农村创业的环境发生变化，为城市资本、技术、管理等要素转向农业农村带来动力与活力，乡村也迎来了新的发展机遇与挑战。

1.3 城乡农产品消费结构处于持续升级期

一是口粮消费持续下降。随着经济发展水平的上升，江苏城乡居民人均粮食消费量口粮消费不断下降，肉类等消费不断上升。粮食消费量从1992年的194.95 kg，下降到2019年的120.30 kg。肉类消费持续上升，从1991年的16.06 kg，上升到2019年的25.34 kg（数据来源于《江苏统计年鉴》）。二是对农产品质量与品质的要求更加突出。不同消费群体对农产品总量、品质、质量安全水平等有着不同的诉求。以城乡低收入人口为代表的群体仍需要满足数量上的要求。但也有越来越多的消费群体更加关注农产品的品质与质量安全水平，口感更好、品质更优、营养更均衡、特色更鲜明的个性化、多元化农产品消费习惯逐步形成。三是农产品消费方式与消费渠道更加多元。受互联网与移动通信等信息技术发展的影响，新的商业营销模式层出不穷，电商直播带货等新销售方式迅速窜红，农产品消费的便捷性与简约化程度大大提高。加工与保鲜技术的发展，再加上居民生活质量提高，生活和工作节奏推动户外消费、加工与半加工品消费快速增加，带动方便食品、速冻食品、调理食品、休闲食品等新型食品工业发展，居民家庭中原料性农产品增长趋势放缓，加工性食品消费需求更加旺盛多元。农业与食品产业已经由单纯的食品生产商向食品生产与服务商转变。四是与农业产业相关的精神层面的消费市场广阔。随着农业多功能性不断挖掘，业态与产品形态日益丰富，城乡居民对休闲农业和乡村旅游、民族风情旅游、传统手工艺、文化创意、养生养老等服务与相关联产品的需求日益增加。

1.4 现代科技处于快速发展与重要变革期

一是围绕农产品优质化绿色化的全产链技术创新加快推进。以改善农产品品质与加强质量控制为核心的新品种选育和品种改良技术、生产全过程管理、技术与标准的发展，农产品贮运保鲜加工技术等将进一步提升农产品优质化、绿色化、标准化、品牌化水平，推动农业转型升级与质量效益提升。二是以“机器换人”为核心的现代农业物质装备水平加快提升。围绕节本增效、农机农艺结合、良种、良法、良地、良机有机融合，将进一步加快农业生产全程机械化、智能化步伐，提高劳动生产率。三是设施农业技术与装备快速发展。设施农业发展水平是现代农业的重要标志，随着设施农业技术与装备水平的提高，将进一步降低自然环境对农业生产过程的影响，提高农业生产的空间利用效率及土地产出率，进而推动高值高效农业产业发展，提升农业整体效益，特别是生产者收益。四是信息技术与农业农村融合将推动乡村生产生活与治理等各个方面的重大技术变革。互联网、物联网、大数据、区块链、云计算、5G等信息技术加快融入到农业农村生产、农民生活等与农村经营管理、乡村治理等方面，不仅可以提高农业生产过程的可控性，引领农业农村产业发展方式、手段与路径的深刻变化，同时也对农产品流通与销售模式产生革命性影响，缩短销售路径，提高销售服务的精准性。此外，还可以创新乡村治理方式，通过“互联网+公共服务”嵌入乡村治理，推进乡村治理内容线上化、透明化与数字化，进而提高农村居民对教育、就业、养老、医疗等公共服务自动化的可及性。

1.5 农业农村经济发展仍处于各种风险叠加期

一是突发公共卫生事件影响将持续到“十四五”时期。这次新型冠状病毒肺炎（简称新冠肺炎）给农村产业发展、农村居民生活、农村治理带来新的挑战，既要看到农村的稳定器作用，更要看到面临重大灾害对农业和食物系统及农业相关产业发展的损害，特别是农民就业增收长效机制的脆弱性，此外还需要关注新冠肺炎疫情造成的次生经济风险，特别是对全球供应链的影响。二是气候变化的不确定性及其影响持续存在。一方面，食物系统以排放温室气体和污染物、降低水质、造成生态系统服务损失等环境副作用方式从外部对气候变化产生直接或间接影响。另一方面，气候变化通过降水和温度变化趋势的改变而影响作物、牧畜和渔业等的生产力、总产量、食品营养质量、水分供应和病虫害发生率。三是动植物重大疫病影响。在缺乏有效疫苗和规范的生物防控措施情况下，非洲猪瘟等重大动物疫病的流行将对农畜牧业产业发展产生持续影响，特别是随着生猪产能恢复，重大动物疫病的防控压力将进一步加大。此外，草地贪食蛾等外来入侵生物对农作物生产的影响也不可忽视。四是国际市场的不确定性。当前和今后一个时期国际经贸关系中的保护主义以及去全球化趋势影响日趋明显，特别是中美贸易摩擦对农产品国际市场的影响将持续多年，对江苏省发展外向型农业，扩大农产品出口与引进国外先进农业技术等将带来长期性影响。

2 “十四五”时期江苏省农业农村发展需重点关注的几个问题  “十四五”期间是江苏省落实农业农村优先发展战略，深化农业供给侧结构性改革，推进乡村全面振兴和农业高质量发展的关键阶段，也是深化农村各项改革，加快完善新时代农村社会主义市场经济体制的重要阶段，江苏省要在率先实现农业农村现代化、确保粮食安全与重要农产品有效供给、促进乡村产业发展提质增效、大幅度提高农民收入与缩小收入差距等方面取得明显成效，着力夯实基本实现现代化的基础。

2.1 率先实现农业现代化，关键是要缩小区域间与产业内部农业现代化发展水平的差距

根据目前农业现代化发展衡量指标，江苏省农业农村现代化总体发展水平除个别指标有差距外，总体上已经达到成熟阶段，但区域之间、产业发展不同环节、不同品种等存在明显的发展差距。如果把镇江市归入苏中地区，农业GDP占比、农业劳动生产率和农林牧渔就业人数占比3项反映农业现代化水平的指标值可明显区分为苏南、苏中与苏北地区的3个发展梯度，且差距显著（表1），其中尤为突出的是区域农业现代化发展水平差距较大。此外，农业产业各环节之间不平衡。有些环节的科技进步贡献率较高，但有些生产环节的科技进步贡献率偏低，如农产品加工业的技术水平跟国外比有一定的差距。不同品种之间在劳动生产率、科技进步贡献率、农业机械化水平等方面存在差距。如畜牧与水产业的科技发展水平、果树蔬菜等園艺产业的劳动生产率与农业机械化率等仍存在较明显的差距。

可见，江苏省要率先实现农业现代化，关键在于缩小区域之间农业现代化发展水平的差距，重点是提升苏中苏北地区的农业现代化发展水平。因此，一是要在加快苏北五市农村富余劳动力转移上下功夫。推动城乡产业融合与南北区域产业协同发展，支持苏南部分产业向苏中特别是苏北地区梯度转移，积极培育壮大乡村“三新”经济，加大就近就地创新创业力度，吸收转移农村富余劳动力，为农村土地适度规模经营腾出空间，为率先基本实现农业现代化奠定基础。二是要在提高劳动生产率上下功夫。要在高标准农田建设、村庄整治与相对集中居住的基础上，通过土地置换、转让、租赁等多种形式，依法有序推进土地承包经营权流转，培育壮大种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等粮食生产新型经营主体，促进粮食适度规模经营。大力发展代耕代种、联耕联种、土地托管、订单种植、烘干冷藏、收获除尘除杂、质量可追溯等农业生产社会化服务，发展服务规模经营，加快推进经营方式现代化。三是在提高土地产出率上下工夫。一方面要持续推进高标准农田、标准化园艺生产基地、设施农业、畜牧业与渔业设施装备等农业基础设施建设，按照填平补齐原则，加快提升江苏省现代农业的物质装备水平。另一方面要加快主要农作物生产全程机械化进程，针对经济作物农机作业、设施农业、产后贮运保鲜以及加工中的薄弱环节，着力推广农业机械化新技术、新机具，大力发展高效设施农业机械，扩大农产品保鲜、加工、烘干机械应用，以农业机械化来引领支撑农业现代化。四是强化农业科技创新，突出创新重点，提高创新效率。围绕现代农业发展中粮食生产、设施园艺、畜禽养殖、生态循环、信息农业等产业发展的实际需求和重大科技瓶颈，突破一批关键性技术难题，推广一批重大农业技术，着力打通科技成果向现实生产力转化的通道，提高农业科技进步的贡献率，增强农业现代化创新驱动力。

2.2 率先实现农村现代化，关键是推进城乡基础设施建设一体化与公共服务均等化

随着乡村振兴战略的全面实施，特别是人居环境整治3年行动计划和改善住房条件取得阶段性成效。“十四五”期间，江苏省农村发展将进入一个新的阶段，即从补农村发展短板向全面建设田园乡村、美丽乡村升级，向城乡融合发展转型[6]。因此，一要强化乡村规划对推进农村现代化的导向作用。乡村规划要突出乡村特色，保持乡村风貌，注重文化传承，加强各类规划统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一、全面覆盖的规划体系。二要加快推进农村水、电、路、气、房、网等基础设施建设向实现城乡基础设施一体化方向发展。重点推进重要公共基础设施从中心城市向周边城镇或乡村转移。依托快速交通路网系统和现代信息技术，加快实现城乡基础设施的统一规划、统一建设以及产业的分工协作、协同发展;优化城乡交通格局、率先推动城乡交通等基础设施互联互通，并贯穿于城镇化的每个阶段。三要从加快推进农村教育、科技、医疗卫生、就业创业、城乡养老等公共服务体系建设向实现城乡公共服务资源均等化发展。推进城乡教育公平，完善结对帮扶体系，开设城乡结对网上“互动课堂”，鼓励城乡学校开展“学校联盟”或“集团化办学”;加强基层医疗体系与公共卫生体系建设。构建城乡医疗资源共建共享、公共卫生体系上下贯通，突发公共卫生事件城乡联防联控机制和应急管理体系;建成覆盖城乡的养老服务体系并全面接轨，完善统一的城乡居民基本医保和大病保险制度。

2.3 保障重要农产品有效供给，关键是实现农产品生产的质量变革，推进农产品生产优质化、标准化、绿色化、品牌化

江苏省是全国13个粮食生产大省，同时又是农产品消费大省，从数量与质量2个方面保障粮食等重要农产品以及菜篮子产品的有效供给，这是“十四五”江苏省农业农村发展的重中之重，这既是扛起确保国家粮食安全重任的客观要求，更是满足城乡居民对优质化、标准化、绿色化、品牌化农产品消费的迫切要求[7]。“十四五”期间，江苏省除了要切实保障370.5亿 kg/年的粮食总产要求、恢复并巩固生猪产能、确保菜蓝子产品供给稳中有升等刚性需求外，主要农产品生产重点将转向质量品质提升、生产绿色化以及实施品牌战略等。因此，一是建立完善的标准化生产体系。整合统筹产前、产中、产后各环节的技术标准，鼓励企业制定实施严于国家标准、行业标准和地方标准的企业标准，构建以国家标准为基础，行业标准、地方标准和企业标准相配套的产前、产中、产后全过程标准体系。二是健全农产品质量安全保障体系。完善县级、镇级、基地3级检测网络体系，实现对江苏省主要农产品、农业投入品、农业生态环境及农产品的产前、产中、产后全过程实施质量安全检测;整合优化升级农产品质量安全追溯平台，加快实现国家级、省级、地市级、县级平台的对接融合，推动规模农业生产经营主体率先纳入追溯平台管理，实现“带证上网、带码上线、带标上市”;加快推进农产品质量安全网格化移动监管建设，着力加强县级和乡镇监管体系建设，提升监管能力。三是构建农业品牌体系。实施农业品牌提升行动，推进区域公共品牌、企业品牌与产品品牌“三牌同创”，打造一批有影响力的“苏”字号区域公用品牌、知名企业品牌和名特优农产品品牌。创建整合培育一批区域公用品牌;鼓励农业企业擦亮老品牌、塑强新品牌;挖掘特色农产品资源，突出发展打造地理标志农产品，培育一批绿色优质农产品品牌。

2.4 促进乡村产业提质增效，关键是推进产业融合发展，提升产业附加值

“十三五”期间，江苏省制定并出台了《现代农业提质增效工程千亿级特色产业发展规划和专项行动方案（2018—2022年）》，深入挖掘乡村产业发展潜力，大力发展农业特色产业，培育壮大农村新产业、新业态与新模式，并取得了显著成效。“十四五”期间，要加快推进乡村产业融合发展，完善产业链、提升价值链，优化创新链，促进乡村产业提质增效，推动乡村创新创业，显著增加农民收入来源。因此，一是要统筹优化江苏省乡村产业布局。引导不同地区依据生态特点、资源禀赋条件、乡镇产业发展基础，形成优势特色产业带，以“品种-产品-品牌”三位一体建设为龙头，构建产业融合发展新格局。二是推进优势特色种养业全产业链融合发展。结合江苏省农业资源条件及生态特点，积极推进优质稻米产业、绿色蔬菜产业、特色水产产业、规模畜禽产业、现代种业产业、林木种苗和林下经济产业等优势特色种养业全产业链融合发展。三是发挥好现代农产品加工业在产业融合过程中的“连一接三”作用。实施农产品加工业提升行动，重点支持苏北地区省级农产品加工集中区建设，围绕粮食主产区发展主粮加工业，实现就地加工转化增值;围绕优质、特色农产品出口发展外向型加工业，提升农产品竞争力;围绕服务乡村休闲旅游观光农业，发展个性化、定制化农产品加工业，满足城乡居民多样化需求;围绕农业产业链整合和价值链提升，着力培育一批成长性好、带动力强的龙头企业，提升产地初加工、精深加工、综合利用水平。四是强化农村“三新经济”在农村产业融合发展中的“黏合剂”作用。打造一批生态优、环境美、产业强、活力足、机制好的休闲农业精品，推动休闲观光农业和乡村旅游高质量发展。大力发展农业生产性服务业、农业生产租赁、众筹合作等互助共享经济，探索农产品个性化定制服务、农业农村会展服务等新经济，推动电商与实体相结合，加快特色产业与电商融合，促进新型业态集聚发展。

2.5 提高农村居民收入水平，关键是解决好城乡间、区域间、家庭间的收入不均衡问题

从江苏省农村居民的收入水平看，最大的问题是不平衡问题。除了城乡之间长期存在的收入差距外，由于地区间发展水平差异，农民年人均纯收入的差距甚至也有达到1倍以上。另外，不同家庭间的收入不平衡问题突出表现在农村低收入户的收入水平较平均水平仍有相当的差距。2018年江苏省低收入户、中低收入户的人均可支配收入分别为6 583.06、12 400.57元/年，2类农户的人均收入不足1 100元/月。“十四五”期间，在整体提高农民收入水平的同时，重点缩小城乡间、区域间以及农村家庭之间的收入差距，切实将收入以及福利水平提高建立在经济和财力可持续增长的基础上，让全社会共享经济社会发展的成果。因此，重点要采取以下政策措施：一是坚持把产业富民放在突出位置。（1）丰富农村产业形态。既要挖掘农业潜力，提升农业主导产业，扩大乡村特色产业，又要做强农村新产业、新业态与新模式，聚焦农业产前、产中、产后服务业，农村电商销售、健康养老、乡村环境卫生服务等生活性服务业;同时要积极发挥城市产业的引领作用，支持产业向县镇级工业园区转移，拓宽就业增收渠道与路径。（2）打造返乡下乡人员创业就业平台。按照政府搭建平台、平台聚集资源、资源服务创业的思路，整合建设一批具有区域特色的返乡下乡人员创业创新园区（基地），努力解決返乡下乡人员创业创新融资难、用地难等问题。二是盘活农村各类资源与资产等，增加财产性收入。要通过引导农民规范有序流转承包土地的经营权，合理确定土地流转租金，既减轻规模经营主体的租地成本，又保证流转农户的收益。在加快完善经营性资产折股量化到本集体经济组织成员的基础上，对财政资金投入农业农村形成的经营性资产，探索将股权量化到村、户，作为村集体或农户持有的股权，从而保证低收入农户的收益。三是构建粮食生产经营户的收入安全网。提高对粮食种植户特别是规模种植户的精准补贴力度，并通过政府加大农田基础设施、科技服务投入等绿箱政策，降低农业风险，提高劳动生产率，保证种粮效益。通过政府与市场的共同引导，鼓励农民发展优质绿色粮食生产，实现优质优价，提高农产品附加值。在巩固农业保险基础性风险保障功能的同时，加快推广收入型、价格型险种，稳定农业生产预期收入。四是构建解决相对贫困的长效机制，完善社会兜底政策。健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，完善第3次分配机制，发挥好社会兜底政策作用，推动慈善等社会公益事业发展，确保低收入群体在跨入小康基础上，形成稳定的收入增长机制[8]。

3 完善“十四五”时期农业农村高质量发展的制度政策体系  “十四五”时期是我国加快完善新时代社会主义市场经济体制的关键时期，结合江苏省实际，围绕率先实现农业农村现代化、推进乡村全面振兴的战略目标，着力构建“三农”工作新机制，完善实现农业农村高质量发展的制度政策体系。

3.1 加快构建城乡融合发展与区域协调发展的体制机制

一是完善城乡要素自由流动的体制机制。要按照构建新时代社会主义市场体制的要求，准确把握城乡人口、经济发展等基础条件以及外部发展环境的深刻变化，顺应城镇化大趋势，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，协调推进新型城镇化和乡村振兴战略，建立健全促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置的体制机制和政策体系[9]。重点推动城市各类资源要素向乡村流动，要在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，建立城市人才、资本、技术等入乡激励机制，为乡村发展注入新动能，同时提升城市要素入乡进村的适配能力与乡村对城市要素的承接能力。二是做好区域协调发展大文章。认真落实习近平总书记“江苏要做好区域互补、跨江融合、南北联动大文章”的重要指示，借助“一带一路”建设、长江经济带发展、长三角区域一体化发展等国家重大区域战略，建立健全竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，促进区域间交通等基础设施互联互通，区域间市场一体化，推进各类资源要素由经济发达地区向经济发展相对滞后地区的自由流动。三是完善多元化横向生态补偿机制。建立粮食主产区与主销区之间的利益补偿机制，带动粮食主产区和生态涵养区经济社会协调发展。

3.2 深化农村综合改革

一是深化农村产权制度改革。在农村产权制度方面，随着二轮承包期的即将到来，完善农村承包地“三权分置”制度要求日益紧迫;而深化农村集体产权制度改革，完善产权权能，创新农村集体经济有效组织形式和运行机制对增加农民财产性收入、壮大村级集体经济具有重要意义。二是完善农村要素市场。加快建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深化农村宅基地改革试点等也是“十四五”农村改革的重要内容。三是正确处理好政府与市场的关系。鉴于农业在经济社会大局中的基础性地位与压舱石作用，在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，更好地发挥政府的作用，加大农业农村优先发展的政策支持力度，有效弥补市场失灵，为实现“十四五”江苏省国民经济高质量发展奠定基础。

3.3 落实农业农村优先发展的支持政策体系

“十四五”期间应在现有强农惠农富农政策的基础上，针对农业农村现代化发展的短板、城乡间、区域间以及农业农村内部存在的差距，加大政策扶持力度，推进农业农村更加协调、更高质量的发展。一是健全财政支农投入稳定增长机制。明确和强化各级政府“三农”投入的责任。在财政支出总量上更大力度向“三农”倾斜，特别是向粮食和主要农产品主产区、农业农村基础设施、民生环节和农村低收入群体倾斜;在财政支持方式上，要减少仅局限于部分县（市、区）实施所谓示范项目的财政资金投入使用方法，突出政策的普惠性，增加政策的公平性;创新投融资机制，降低准入门槛，营造良好的营商环境，激发社会资本的投资活力，更好地满足乡村振兴多样化投融资需求，助力粮食、生猪等重要农产品稳产保供和农民收入持续稳定增长。二是健全适合农业农村特点的农村金融体系。把更多金融资源配置到农业农村发展领域，推行覆盖全部成本保险与基本收入保险，稳定农业生产预期收入，增强农业生产经营者抵抗自然风险与市场风险的能力。三是构建乡村产业发展用地的政策体系。立足优化农村生产生活与生态空间布局，发挥好城乡土地利用规划的引领作用，确保产业发展用地优先保障与数量保障;明确农业种植养殖配建的辅助设施用地类型以及用地性质，加强设施用地监督管理;创新农村集体建设用地用于乡村产业发展的方式，简化产业发展用地审批手续。四是强化乡村振兴人才支撑。自主培养和引进相结合，全面建立新型职业农民、专业人才、乡土人才等3支农村人才队伍，促进各路人才“上山下乡”投身乡村振兴。

3.4 完善新时代“三农”工作制度框架和政策体系

一是充分发挥党组织的领导作用。结合江苏省实际全面贯彻落实《中国共产党农村工作条例》，加强党对“三农”工作的全面领导，筑牢党在农村的执政基础。强化五级书记抓乡村振兴，把农业农村优先发展落到实处。二是把制度建设和治理能力建设摆在“三农”工作更加突出的位置。稳定农村基本政策，完善新时代“三农”工作制度框架和政策体系。三是加强基层党的组织及队伍建设。全面落实村党组织书记县级党委备案管理制度，建立村“两委”成员县级联审常态化机制，大力培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。四是加强乡村治理体系建设。五是健全党组织领导自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色社会主义乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。

参考文献：

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