《村级档案管理办法》的内容评析及修改建议

常建法

摘要：2017年11月23日《村級档案管理办法》发布以来，对我国村级档案管理工作的开展起到了重要的指导和规范作用。但是随着我国档案事业改革的不断深入，尤其是新修订的《档案法》的实施，该部门规章的某些内容规定已经不能很好地适应新时期我国村级档案管理工作的发展需要。文章在介绍和评析《村级档案管理办法》的基础上，说明了其主要价值和特点，并进一步提出了修改建议。

关键词：村级档案管理办法12号令 部门规章 多头管理 档案监督检查

Abstract：Since the issuance of the Measures for the Management of Village- level Archives on November 23，2017， it has played an important guid？ ing and normative role in the development of vil？ lage-level archives management in China. Howev？ er， with the deepening of the reform of archives management in China， especially the implementa？ tion of the newly revised Archives Law， some con？ tents of the regulations of this department can not meet the needs of the development of archives management at the village level in the new period. On the basis of introducing and evaluating the meth？ ods of village archives management， this paper ex？ plains its main values and characteristics， and fur？ ther puts forward some suggestions for revision.

Keywords：The Measures for the Management of Village- level Archives；Order 12；Departmental regulations；Multi- head management；Supervision and inspection of Archives

2017年11月23日，经国家档案局的局务会议、民政部的部务会议审议通过，并经农业部同意后，我国公布了《村级档案管理办法》（国家档案局第12号令），并于2018年1月1日起开始施行。我国的《立法法》第二节第七十一条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”《村级档案管理办法》是我国档案主管部门在认真调查研究和总结新中国成立后各个时期农村及乡镇档案工作经验的基础上，根据中华人民共和国的《档案法》《村民委员会组织法》《农业法》和国家的有关规定制定的。其性质属于部门规章。截至目前，《村级档案管理办法》（以下简称“本办法”）的实施已经3年有余。如何合理认识和有效实施本办法的各项内容规定，依然是有关社会组织和个人应当思考的问题。本文拟在对本办法的内容分析和评价基础上，结合各有关方面实施本办法的经验，谈谈相关建议。

一、本办法的内容介绍

本办法的结构内容包括正文和附件两个部分。其中正文部分包括19个一级条目和7个二级条目。第一条包括对制定该部门规章的目的和制定根据的说明等两项内容。自从我国实施改革开放政策以来，尤其是党的十八大以来，村级档案和档案工作的重要性越来越受到党和国家的重视。村级档案，作为村级组织在农村开展相关活动中直接形成的历史记录。我国长期的实践经验表明，村级档案是我国档案资源体系的重要组成部分，在我国新时代的农村建设与发展中，村级档案已经成为一种富有价值的资源。其内容反映了农村的经济、社会、文化发展等各个方面的实际状况，累积了大量的农村治理工作的经验和智慧。它是农村基层的业务工作质量、农村的改革与发展成果以及基层法治建设的重要保证。齐全、完整、真实、有效的村级档案资源，对于维护现有的农村经营体制、保障农民的合法权益、推动农业产业的现代化、促进农村的规范化管理、加强和改进农村的各项服务功能、发扬基层民主、维护基层党组织、村委会及其他合法的社会组织和居民的合法利益，更好地服务社会主义新农村建设，都具有非常重要的现实价值和历史意义。为此，制定本办法的主要目的就是“为了加强农村档案工作，规范村级档案管理，服务新形势下的农村工作。”制定本办法的法律依据是三部法律，即《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国农业法》。

本办法的第二条，较为明确地界定了“村级档案”的所指范围，为实施本办法明确了具体的管控对象范围。具体规定是：“本办法所称村级档案是指村党组织、村民委员会、村集体经济组织等（以下简称村级组织）在党组织建设、村民自治、生产经营等活动中形成的具有保存价值的文字、图表、音像等不同形式和载体的历史记录。”

本办法的第三条和第四条，明确规定了村级档案工作的主要内容、基本管理原则和管理要求。村级档案工作的管理主体是“村级组织”（包括村党组织、村民委员会、村集体经济组织等）；档案工作的管理内容包括“收管鉴用”等；管理原则是“统一领导、集中管理、安全方便”；管理要求是“将档案工作作为村级工作的重要事项，健全相应的工作制度，明确领导、健全机制、保障经费，确保档案的真实、完整、规范和安全”。这些规定为我国村级档案管理工作的有效开展明确了体制机制、制度建设、人财物条件和档案的数量与质量等方面的规范要求。

本办法的第六条，规定了村級组织在档案工作中人力资源的配置要求、档案装具和库房的配置要求，以及从业者的业务素质要求等。具体规定是：指定专人负责档案工作、有条件的村应当设立专用档案柜和档案库房集中管理档案；从业者应有良好的政治素质，遵纪守法，忠于职守，具备相应的档案管理知识，并经过一定的档案业务培训。这些规定，为档案主管部门依法开展档案工作监督检查提供了切实的依据和衡量尺度。

本办法的第七条，对村级组织形成档案的归档工作和鉴定工作提出了明确要求。具体内容归纳起来包括：有保存价值的文件材料应按要求归档；归档的文件材料应按要求进行规范整理；任何组织和个人不得将村级组织形成的档案据为己有或者拒绝归档。同时，县级档案主管部门可依据《村级文件材料归档范围和档案保管期限表》的规定，制定符合本地实际的村级文件材料归档范围和档案保管期限表。考虑到各村级组织管理档案人员的业务能力和整体素质等方面的条件，国家档案主管部门将制定具体的村级文件材料归档范围和档案保管期限表的责任上调至县级档案主管部门。这也是从实际出发的“党管档案”指导思想在村级档案管理工作中的体现。实践表明，如果让村级组织负责制定文件材料的归档范围，就会面临“应归不归”“应归难归”“有档不归”“归而不全”等方面的问题。所以，由县级档案主管部门在充分调查本县范围内各个村文件材料的实际形成情况，以及相关特点和规律的基础上，制定具有地方特色的、能够满足本县区域内各个行政村的文件材料归档范围和档案保管期限表，往往可以保证村级档案的齐全、完整、准确和安全。

本办法的第八条，说明了村级档案的基本类别，并进一步规定了每一类别档案的整理应当遵守的业务标准及归档时间，具体内容可参见表1。从表1的内容中，我们不难看出，村级档案管理的大方向和基本规定是比较合理的。

本办法的第九条、第十条和第十一条，对村级组织的档案保护工作提出了明确要求。档案制成材料和装订材料应当符合档案保护的要求。村级组织形成的文件材料，不能使用不耐久的材料，如铅笔、圆珠笔、印台油、稻草纸、新闻纸、容易生锈的装订材料，等等。档案库房应采取“防火、防盗、防水（潮）、防光、防尘、防磁、防高温、防有害生物等措施”。村级组织的档案管理人员“应当定期检查档案的保管状况，确保档案安全。对音像档案和电子档案，要定期检查信息记录的安全性，确保档案可读可用”。这些规定对保证村级组织档案资源的系统、完整、安全、可用具有重要的原则性指导意义。本办法对“不具备档案安全保管条件的”村级组织的档案保管，提供了比较明确的要求，即：“应当将档案交由乡镇档案机构代为保管，村级组织可以保存档案目录等检索工具以方便利用。”

本办法的第十二条，对村级组织档案的移交工作提出了明确要求。档案的交接手续应在“村级组织换届选举后10日内”完成。如果村组织不具备条件，可以在选举前将档案暂存乡镇政府。村及村民小组在设立、撤销、范围调整时，应当将档案妥善移交。档案工作人员离任时，应进行档案移交，履行交接手续，防止档案散失。这些村级档案的移交规定，可以有效避免由于换届选举或发生变动时，档案管理的断档和档案的散失。

本办法的第十三条，对村级组织的档案鉴定工作提出了明确的组织管理要求和处置要求。村级组织的档案价值鉴定工作组织是档案鉴定工作小组，其成员构成包括村级档案管理人员、形成档案的村级组织的人员（或者村民代表）。鉴定工作小组的职责有：（1）对期满档案的销毁鉴定；（2）形成档案鉴定报告；（3）对失去保存价值的档案，应当清点核对并编制档案销毁清册；（4）经过必要的审批手续后，可按照规定销毁准销的档案。由于销毁档案的权限规定，本办法提出了严格的要求，即“禁止擅自销毁档案”。也就是说，在没有履行必要的审批手续时，任何组织和人员都不得擅自销毁档案。对于村级档案的销毁清册，村级组织档案的保管单位，应永久保存。

本办法的第十四条，对村级档案工作的信息化建设提出了要求。归纳起来，村级档案工作信息化的要求包括：（1）积极推进档案信息化建设；（2）配备必要的设施设备和档案管理软件；（3）建立档案电子目录和全文数据库；（4）逐步实现档案的信息网络共享。如果规定中能够进一步明确由谁根据什么政策、法律法规，来推行村级档案工作的信息化，则可以在实践中使本办法的实施效果变得更好。

本办法的第十五条，对村级组织的档案利用工作提出了明确要求和任务事项。其中对村级档案利用工作的要求是：（1）应当建立档案查阅利用制度，为本村各类组织及其成员、村民提供服务；（2）查阅档案要遵守利用规定、履行查阅手续；（3）查阅档案的利用者不得有涂改、损毁、调换、抽取档案等行为。档案管理人员开展档案信息资源开发利用，应注意围绕村中心工作或村级组织及其成员、村民利用需求来进行。同时，有条件的档案管理机构还应积极开展档案编研工作，编写村史、村志、大事记等档案编研产品。

本办法的第十六条，明确了对在村级档案工作中做出突出贡献的村干部、档案工作人员和其他组织、个人，各级人民政府、档案主管部门及相关单位应当给予表彰和奖励。这种表彰和奖励机制的制度规范，为我国村级档案工作的长期健康、稳定发展提供了必要的保障条件。

在具体实施要求方面，本办法要求“各省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团档案行政管理部门商同级民政部门和农业部门，可以结合本办法和本地实际，制定实施办法及细则”。并在第十八条、十九条中，明确了本办法的解释权归“国家档案局、民政部、农业部”所有，施行时间自2018年1月1日起。

二、本办法的主要价值和特点

就整体结构和主要内容而言，本办法主要具有以下几个特点。

（一）填补了我国档案治理体系的制度空白点

村级档案是我国档案事业的重要组成部分，村级档案管理工作是我国档案治理体系中的基础环节。在本办法发布和实施以前，我国的一些省市和地区也围绕农村、农业、农民问题先后开展了村级档案的管理工作，并取得了一定的经验。但是，由于缺乏国家层面和档案行业层面的总体规定与目标、任务、责任等方面的要求，所以就总体而言，村级档案和村级档案管理工作基本上处于“自发展”时期。随着我国“三个体系”建设思想和国家整体规划在“十三五”期间的落实，党和国家档案主管部门已经越来越意识到“建立覆盖广大人民群众需求”的档案资源体系的重要价值和时代意义，所以，在2017年，本办法才应运而生。该部门规章的实施，为我国档案资源体系的建设提供了更为全面的目标指引和行为规范，并为广大基层组织，尤其是各种村级组织的建档工作，提供了基本的思想和行为方面的遵循。同时，也使我国的档案资源体系建设在制度层面的规定得到了进一步完善。

（二）对村级档案管理规定的全面性

本办法涵盖了我国村级档案管理的各项主要内容，明确了村级档案的种类、归档文件材料的基本范围、整理分类要求、鉴定组织和销毁要求、安全保管和保护要求、档案提供利用和信息资源开发要求、档案编研工作要求、档案信息化要求、档案管理体制要求、特殊情况的处置要求等。截至目前，本办法是我国规范村级档案管理的最全面的部门规章。

（三）对村级档案管理要求的明确性

除了个别条款，本办法绝大部分条款的规定都具有良好的可操作性。不仅明确了村级组织文件材料的归档范围和档案的保管期限，而且对村级档案的分类方法、价值鉴定组织构成、禁止性行为规范（如“禁止擅自销毁档案”“不得有涂改、损毁、调换、抽取档案”等）、编研成果的类型等，都提出了具体的、可操作性的规定。

三、本办法存在的不足及修改建议

本办法的内容依然存在一些需要改进之处，主要包括以下几个方面。

（一）本办法的第二条对“村级档案”的概念界定尚需完善

本办法规定：“本办法所称村级档案是指村党组织、村民委员会、村集体经济组织等（以下简称村级组织）在党组织建设、村民自治、生产经营等活动中形成的具有保存价值的文字、图表、音像等不同形式和载体的历史记录。”从档案学基础理论角度看，这条规定依然存在需要完善之處。因为从实际情况来分析，各种村级组织形成的“历史记录”中包括两种类型，一种是直接形成的历史记录，另一种是间接形成的派生性历史记录。所以，如果在“第二条”的界定中省略了“直接形成的”种差限定，就会在实际执行过程中造成档案收集范围或管理范围过于宽泛的问题。实践证明，只有村级组织在自身的活动中直接形成的历史记录，才会具有档案的凭证价值和意义，而那些派生性的资料则只具有参考价值。

（二）本办法的第八条对村级组织文件材料的归档范围和归档时间的规定尚需规范

本办法的第八条对村级组织文件材料的归档规定方面，于规范用语上，依然存在值得改进之处。如第八条在规定各类别档案的整理依据的时候，基本上都采用了“应当按照”某某标准整理的表述方式。而这些由国家档案主管部门主持制定和发布的行业推荐标准本身都不具有强制性，但是如果和部门规章中的“应当按照”的规定结合在一起，就具有了强制性，这同国家档案主管部门制定和适用各项档案行业推荐标准的初衷是不一致的。所以，建议在修正时，将“应当按照”改为“可按照”或“可主要依照”“可主要参照”等用语。这样做的好处是，既可以使村级组织知晓文件材料归档和档案整理的基本方式方法，又可以使县级档案主管部门在编制本县的“村级文件材料的归档范围和档案保管期限表”时，根据自身行政区划范围内村级组织的实际情况，灵活地开展工作。另外，建议把第八条的用语规范一下，如“收集整理”“收集归档并管理”“收集管理”等表述，可统一为“收集和整理”。此外，部门规章中引用的标准，最好通过有关条款统一说明“本规定中推荐适用的国家标准、行业标准，均为最新发布的版本”，而不必在标准号中加入“年度”代码。这样做的益处是，可以使本办法的执行组织和个人有效避免误用已经失效或修订前的标准版本。

（三）对村级组织的档案保护工作提出的要求尚需细化

虽然本办法的第九条、第十条和第十一条，对村级组织的档案保护工作提出了明确要求，但对档案库房应采取的防火、防盗、防水（潮）、防光、防尘、防磁、防高温、防有害生物等措施的要求，定性成分过多，而定量性的、可操作的要求却很少。如果我们换位思考一下，就会发现这些规定的可操作性不够强，提出的要求也不够具体。作为村级组织的档案管理人员，他们希望得到的是明确的规定要求。如库房的温度控制要求，防火、防盗、防水、防光、防尘、防磁、防高温、防有害生物的基本设备设施要求，而不仅仅只是原则性的规定。

（四）本办法中的一些目前已经过时的提法需要及时修正

随着新《档案法》（2021年1月1日起实施）的颁布和实施，我国档案机构的管理体制机制也发生了相应的变化，党管档案已经成为我国档案事业发展所应坚持的一条重要原则。所以，本办法中的一些提法和规定要求都应做相应的调整。如“档案行政管理部门”就应改成“档案主管部门”。同时应当加强各个县党委、乡镇党委、村委会等党的机构对所承担的村级档案和档案工作责任的认识，并且要将相关的监督、检查责任纳入有关县、乡镇党委负责人、负责机构的业绩考核范围。同时要结合“十四五规划”和2035年的远景规划，从“档案资源体系、档案利用服务体系、档案安全保障体系、档案治理体系”现代化的总体战略发展目标出发，切实做好村级档案和档案管理工作的体制机制改革，理顺村级档案工作和其他有关工作之间的关系。

（五）本办法所提出的村级档案管理的“多头业务监督和业务指导”管理体制需要改进

本办法的第五条规定“村级档案工作在业务上接受乡镇人民政府、档案行政管理部门、民政部门、农业部门和相关部门的监督和指导”。这条规定的主要目的在于说明村级档案管理的管理体制中的业务监督和业务指导关系，即村级组织应在业务上接受“多头”（包括乡镇人民政府、档案行政管理部门、民政部门、农业部门和相关部门）的业务监督和业务指导。这种多头的管理体制，实践证明不仅不会提高业务监督和业务指导的质量和有效性，还会造成相互推诿，“政出多门”“要求不一”等新的矛盾和问题，不利于村级档案管理整体水平的提高和村级档案管理工作质量的持续改进。依据新《档案法》的规定，对这种管理体制应当及时予以调整和改进。具体建议是：

第一，国家档案主管部门如果在修订本办法时，能够明确这些承担监督检查职责的部门之间的主从关系，即进一步细化本办法的第五条规定的内容，说明各管理方与被管理方之间的具体业务监督和指导关系，尤其是要明确管理各方的具体职责。

第二，国家档案主管部门如果在修订本办法时，应按照“党要管档”的基本方针，强调县委和乡镇党委对村级档案管理的领导责任，并充分发挥村级组织的党支部、团支部的先锋模范作用。

第三，国家档案主管部门如果在修订本办法时，应注意明确县政府、乡镇人民政府、民政部门、农业部门及相关的部门在人财物等方面，要给予村级组织以必要的成本投入，从而保证村级档案管理可以实现“有米下锅”“有柴可用”“有人负责”。

第四，国家档案主管部门如果在修订本办法时，应充分考虑到乡镇一级的档案管理能力和业务水平，如果其能力不足以勝任业务监督、检查工作，就应将档案业务监督和检查工作调整为由县级档案主管部门负责或由县级档案主管部门委托有关部门负责。

第五，在规定的提法上建议把“监督和指导”，修改为“监督和检查”或“监督检查”，以便和新《档案法》及《档案检查工作办法》（2021年1月1日起施行）的相关规定相一致。

参考文献：

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作者单位：北京市规划和自然资源委员会海淀分局