校园欺凌防治机制构建的分析

邹蓉

摘 要：近年来，随着媒体曝光了越来越多的校园欺凌事件，“校园欺凌”不但进入了公众的视野，而且引起了政府的高度关注。本文以中国留学美国的学生校园欺凌同学的新闻为例，从决策过程模型的视角出发，分析了公众舆论关注的问题是如何通过议程设置，从而形成合法的公共政策。最后，提出了一下三个政策建议：建立以预防为主的预警机制，对校园欺凌行为进行监测和精准干预。构建以治理为主的惩治机制，营造依法治校的校园风气。建立协同联动的校园安全风险防控体系。

关键词：校园欺凌;决策过程模式;防治机制

一、问题提出

2015年3月，美国南加州洛杉矶发生了一起震惊国际的校园欺凌事件。来自中国的留学生翟云瑶由于同学对她的个人社交中的图片进行了不当的评论，对同学进行了非常严重的报复，包括扇耳光、减掉长发、用烟头烫身体等。在被捕后，几个施暴的同学及赶到国外的家长，对孩子们的这种行为并没有觉得非常严重，仅仅觉得这是孩子们之间的小打小闹。最终，翟云瑶等人被美国判处6-13年监禁。中国家长眼里的“小打小闹”导致了如此严重的判刑，为何？校园欺凌！这是一个过去在中国青少年成长过程中被严重忽略了的问题。此案一出，举国震惊。更重要的是，使校园欺凌进入了公众和政府的视野，这再也不是“小打小闹”，是校园欺凌，是违法，是犯罪。这一事件使全国上下开始重视校园欺凌。据教育部统计数据显示，2016年5月至8月共上报68起校园欺凌事件。12016年11月，教育部等9部门联合出台了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，重点强调“三个意见”，包括积极有效預防学生欺凌和暴力、依法依规处置学生欺凌和暴力事件，以及切实形成防治学生欺凌和暴力的工作合力。2017年4月，国务院办公厅出台《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，指出要切实保障中小学校和幼儿园安全，“建立防控校园欺凌的有效机制，及早发现、干预和制止欺凌、暴力行为，对情节恶劣、手段残忍、后果严重的必须坚决依法惩处。”对于频频发生的校园欺凌事件，如何构建有效的校园欺凌防制机制？哪些力量促进了校园欺凌进入政策议程？校园欺凌的政策议程又是如何构建和呈现的？本文拟从决策过程模型的视角进行分析。

二、决策过程模型分析框架及其本土化适应性

（一）决策过程模型分析框架

在托马斯戴伊的《理解公共政策》一书中详细地解释了决策过程模型。他说，政策决策的过程包括：问题确定、议程设置、政策形成、政策合法化。2问题的确定：确定政策问题，要求政府采取行动;议程设置：使媒体和政府官员的注意力集中到一些具体的公共问题，以解决决策问题;政策形成：通过利益集团、白宫、国会委员会和智囊团提出政策建议;政策合法化：通过国会、总统和法院的政治行为，选择和制定政策;政策贯彻：政府机构本身、外部顾问、媒体和公众对政策进行评估。3

（二）该模型的本土适应性

决策过程模型从其表达来看，就是一个非常西化的概念。这样一个西化的概念在中国的不同政治背景下能发挥出相同的功能和效应吗？

改革开放30多年来，中国的经济和政治制度都发生了巨大的变化，具有了更大的开放性和多样性，因此，在政治决策的过程也就具有了更多的开放性，各个阶层参与的积极性也更高，不再是纯粹是“精英主导”模式。4“躲猫猫”事件、杭州飙车撞死大学生事件等都表现出中国民主社会的进步。

除了政治经济背景的变化，在中国的学术界也有越来越多的学者开始应用各种不同的政策分析模型对各种问题和政策议程进行分析，也使模型的本土适应化增强。

三、校园欺凌防治机制的决策过程模型分析

（一）问题确定

从翟云瑶事件发生，使校园欺凌进入公众视野后，各界人士都表达了对校园欺凌的看法。

章恩友（中央司法警官学院院长、教授，鲁东大学教育学博士生导师，中国心理学会法律心理学分会副主任）和陈胜（中央司法警官学院讲师，博士）指出：社会各界对校园欺凌存在认知偏差，校园欺凌不是孩子们之间的打打闹闹，校园欺凌是是一个道德和社会问题，情节严重的也会导致违法犯罪。中小学校应高度重视校园欺凌现象，在学生中间大力宣扬校园欺凌的危害性，让他们在欺凌行为发生时能捍卫自己的利益或者挺身而出维护受欺凌者的权益。教师和家长应正视校园欺凌给学生身心健康带来的危害，在欺凌行为发生后，不能简单地训斥和指责学生，而是应深入了解欺凌行为发生的原因，相互之间多沟通，不能纵容欺凌者，也不能忽视受欺凌者的感受和伤害。同时，由于《中华人民共和国刑法》只规定刑事责任最低年龄，缺乏专门针对实际存在的低龄犯罪的司法制度。而校园欺凌恶性事件给受欺凌者造成伤害后，往往因为欺凌者是学生，普遍存在以教育为主、惩罚为辅，从轻、甚至免除处罚的“司法共识”，致使这些中小学生因不须承担欺凌行为伤害后果的法律责任而对法律没有敬畏感。因为这些中小学生不须承担欺凌行为伤害后果的法律责任而对法律没有敬畏感。欺凌行为没有法律底线是导致校园欺凌恶性事件不断出现的重要原因。5

各种公共媒体不断报道的频发的校园欺凌现象，敦促政府采取措施来遏制其恶化，因此，校园欺凌防制机制的构建有其必要性。

（二）议程设置

在问题提出后，政府就有必要针对校园欺凌防制机制的构建做出回应。政府相关机构必须确定将处理哪些问题，决定就哪些事项做出决定。

校园欺凌的主要成因可以从个人、家庭、社会三方面来分析。学生个人方面包含个人性格、青春期特征、个人成绩和心理健康教育等一些小的因素。家庭因素是校园欺凌发生的重要原因。研究表明，一般欺负同学的人的家庭表现是缺乏情感温暖，在小时候殴打别人时并没有受到严厉正规的教育，或者经常被父母打骂作为惩罚;而父母之间的关系往往不好，经常吵架甚至发生家庭暴力。6被欺负者的家庭其实也出现了相同的状况，家庭中父母都是专制型，缺乏民主的氛围;父母之间地位的不平等，父母和孩子的关系一直很恶劣等。最后，社会环境的因素是最不稳定的，但人是社会的人，无论怎样生活都处于社会之中，当前我国正处于社会转型期，社会中出现了种种乱象，7这就是社会学家涂尔干所提出来的社会的许多方面已经处于不正常，失去规章制度的“失范”概念。随着学校的开放，社会和学校之间已经没有密不透风的墙壁，而在社会系统中的学生，没有高墙的阻隔，只能被动地受到社会不良风气的影响。

因此，教育部门应该基于这三个方面来决定要处理的问题。1.学生个人方面：应该采纳教育和心理学家们的建议，给孩子们做好各层次的心理疏导;2.学校和家庭方面：以家庭为切入点，引进教育心理学家深入家庭中对父母们进行相关辅导，从家庭层面中帮助消除校园欺凌;除此之外，在学校方面更多的是从法学的角度来规范学校制定相应规章制度，明确学校、教师、学生们的责任;3.政府方面：构建建立校园欺凌惩罚机制，最好能效仿日美走上立法层面，让学生明白校园欺凌不是“小打小闹”，严重的就是违法犯罪。

（三）政策合法化

每一起欺凌事件都牵动着大众的目光，这些事件都不断地推动着社会各界对校园欺凌的共同关注，也引起了国家政策制定者的高度重视和关切。2016年4月，国务院教育督导委员会办公室发布《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，要求全国中小学校加强对校园欺凌事件的预防和治理。同年6月，国务院总理李克强就校园暴力问题作出“校园应是最阳光、最安全的地方”的重要批示。同年11月，教育部等9部门联合出台《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》，重点强调“三个意见”，包括积极有效预防学生欺凌和暴力、依法依规处置学生欺凌和暴力事件，以及切实形成防治学生欺凌和暴力的工作合力。2017年初，国务院颁布的《国家教育事业发展“十三五”规划》中也明确提出“构建预防和惩治校园欺凌的有效机制，防范校园恶性安全事件”的要求。2017年4月，国务院办公厅出台《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》，指出要切实保障中小学校和幼儿园安全，“建立防控校园欺凌的有效机制，及早发现、干预和制止欺凌、暴力行為，对情节恶劣、手段残忍、后果严重的必须坚决依法惩处。”一系列政策意见的相继出台，为切实解决校园欺凌与暴力问题提供了极其重要的行动依据和政策保障。

四、结语与讨论

综合上述分析，校园欺凌防治机制的构建是可用决策过程模型来解释的。它符合决策过程模型提出的问题确定、议程设置、政策形成、合法化、贯彻和评估的步骤。2016年5月至8月共上报68起校园欺凌事件。政府开始思考政策议程设置。这一事件也佐证了金登教授的观点，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果”8。国务院和教育部虽然对校园欺凌采取了一系列预防与治理的政策方针及措施。建立校园欺凌防治机制是保障学校平稳有序运作的重要基础，也是校园安全风险防控体系建设的迫切要求。基于以上的叙述，提出如下政策建议：

（一）建立以预防为主的预警机制，对校园欺凌行为进行监测和精准干预

关注和了解学生的特殊个性和心理，排查筛选出潜在的欺凌者和受欺凌者，在辅导干预时也要充分掌握和分析参与欺凌者的家庭成长环境及父母教育观念，为这些学生提供更多的情感关怀和行为示范，并将辅导干预过程与收集到的信息详实记录下来，建立可实时追踪、基于事实证据的欺凌个案资料和数据库，以实现对校园欺凌的“精准干预”。对学校相关负责人和前线工作者进行相应的专业培训，使他们能够敏锐地捕捉到不良行为的苗头并及时发现可疑线索，确保能够在事态恶化之前及时采取正确有效的干预措施。

（二）构建以治理为主的惩治机制，营造依法治校的校园风气

在校园欺凌事件已经发生的情况下，对未成年人的欺凌行为要保持“零容忍”态度，第一时间终止欺凌事件持续扩散，同时根据事件恶劣性质和欺凌严重程度以及客观后果，对欺凌者依法依规予以处置。尽管对于中小学生的欺凌行为重在教育而非惩罚，但是不同于其他形式的不良行为，欺凌本质上已经构成伤害他人的人身安全和心理健康，所以必须予以惩戒。反欺凌行动应当与校纪校风建设紧密结合。对于欺凌事件的处理，应该执法机关介入的不可遮蔽掩盖，应该勒令退学的不可留校察看，应该记过处分的不可轻微警告，应该严肃道歉的不可敷衍了事。学校管理者要深刻意识到欺凌与暴力行为的危害性，严肃校纪校规，营造依法治校、文明守法的学校风气。

（三）建立协同联动的校园安全风险防控体系

构筑学生、学校、家庭和社会“多位一体”的安全防护网络在欺凌事件处置以后，教育政策制定者和学校管理者要建立多方联动的校园安全风险防控体系，从学生个体、班级、学校、家庭、社区多个层面联动推进。在学生个体层面，学校管理者要追踪和了解卷入欺凌者和受欺凌者的思想及行为状态，既要防止欺凌者进行打击报复，又要从源头上遏制欺凌事件持续发生的可能性，如利用替代模仿、角色代入、情感倾诉和行为纠偏等“攻击替代训练”使欺凌者深刻了解被欺凌的苦痛，充分认识到欺凌同伴的错误性，告知其可能带来的严重后果以及应当切实履行的道德和法律责任。对于受欺凌者而言，则需要通过医务人员和心理辅导人员进行身心修复，重点培养其良好的心理素质和社会适应能力，提高学生对学校的归属感和生活满意度，避免欺凌事件对其产生深远的影响。

参考文献

[1]Thomas.R.Dye Understanding Public Policy 中国人民大学出版社

[2]保罗·A·萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，生活·读书·新知三联书店，2004年

注释：

[1]新华社每日电讯 北京中关村二小“校园欺凌”事件追踪[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/ mrdx/2016-12/12/c_135898064.htm， 2016-12-12.

[2]托马斯·R.戴伊：《理解公共政策》，彭勃译，中国人民大学出版社，2004年，第13页

[3]托马斯·R.戴伊：《理解公共政策》，彭勃译，中国人民大学出版社，2004年，第13页

[4]黄俊辉，徐自强 校车安全条例（草案）》的政策议程分析 《公共管理学学报》2012年7月 第三期 第20页

[5]http：//www.sohu.com/a/119238680_387092

[6]苏春景 ， 徐淑慧 ， 杨虎民 . 家庭教育 视角下中小学校园欺凌成因及对策分析[J].中国教育学刊，2016，（11）.

[7]魏叶美 ， 范国睿 . 社会学理论视域下的校园欺凌现象分析[J].教育科学研究，2016，（2）.

[8]约翰·W·金登  议程、备选方案与公共政策[M]. 北京：中国人民大学出版社，2004