德国历史城镇保护管理的特点与问题

郭萍 杨昌鸣 李长明

摘要：德国东部城市奎德林堡市以其保存完好且密集分布着不同时期木桁架结构建筑的中心城区和城堡山、教堂成为留存至今的欧洲历史城镇典范，1994年列入《世界遗产名录》。奎德林堡市历史城镇保护管理的特点与问题是当代德国历史城镇保护管理现状的缩影。从宏观层面看，奎德林堡市历史城镇保护管理以“城市可持续发展”为其主旋律，具有以“城市综合发展纲要”为导则、管理活动主要围绕世界遗产展开、管理目标追求“多元目标融合”等特点，同时存在着空房率较高、文物旅游资源开发不尽理想等问题。许多德国历史城镇同奎德林堡市一样，既受惠于政府积极推动城市转型过程中推行的各种优惠政策，同时也面临同样的问题和挑战。历史城镇的保护管理需要全面统筹，共同推进。

关键词：德国;历史城镇;世界遗产;可持续发展;城市更新;奎德林堡

目前，在我国的历史城镇保护管理工作中，面临着诸多难题，而这些难题同样也曾出现在欧美国家。借鉴它们的经验教训，有助于切实做好我国的历史城镇保护管理工作。

在欧美国家的历史城镇保护管理工作中，德国无疑是值得注意的典型。对此，已有学者展开过相关研究，并对科隆、格尔利茨、斯图加特等城市的经验进行了较为详细的介绍。如果从城市更新、历史建筑（尤其是木构建筑）技术保护、建筑活化利用等综合问题的视角来看，德国的奎德林堡市则是一个值得我们重视的研究案例。

一、奎德林堡市历史城镇保护管理现状概述

奎德林堡市（Stadt Quedlinburg），2015年更名为“世界遗产奎德林堡” （Welterbestadt Quedlinburg），位于萨克森一安哈尔特州（Bundesland Sachsen-Anhalt）哈茨山地区（Landkreis Harz），以其保存完好且密集分布着不同时期木桁架结构建筑的中心城区（图1、2）和城堡山、教堂成为留存至今的欧洲历史城镇典范，1994年列入《世界遗产名录》。

奎德林堡市政府现行管辖范围包括中心城区（“Kernstadt Quedl.nburg”），也称“世界遗产城区” （Welterbestadt Quedl.nburg）、格恩罗德区（Ortsteil Stadt Gernrode）、夸姆贝克区（OrtsteilQuarmbeck）等3个较大市区以及巴特·苏德罗德（Ortsteil Bad Suderode）等在内的4个较小市区。其中，中心城区集中了奎德林堡市所有的支柱产业和大部分人口（2020年总人口为24084人，其中中心城区人口为18752人，占人口总数比例超过80%）。

奎德林堡市目前所采用的历史城镇保护管理策略可以追溯到1 970年代。当时，前西德开始反思现代主义规划风格指导下的城市建设对传统市镇风貌造成破坏的现象，很快试点并推行了存续至今的大型中央、地方共建资助项目“城市建设资助计划”（Stadtebauforderung）。该项目以“在城市更新过程中保留并修复一些老城区以及旧的建筑，促进城市建筑遗产的保护、振兴和传承”为首要目标。

东、西德统一为德意志联邦共和国之后，“城市建设资助计划”开始向原东德城市倾斜。奎德林堡市随之成为该项目以及其他政府资助项目和相关基金会的重点资助对象，其历史城镇保护管理活动也随之开始活跃并显示出较为突出的代表性。

从宏观层面看，德国历史城镇保护管理以“可持续发展”为主旋律，在此基础上，以“城市综合发展纲要”为导则、管理活动主要围绕世界遗产展开且在管理目标上追求“多元目标融合”的特点。

二、以“城市综合发展纲要”为导则

“城市综合发展纲要” （ Integrierte Stadtentwicklungskonzepte，简称“ISEK”）是由地方政府编制的非正式规划类文件，主要就城市的长期发展目标、产业结构、各类资助项目所要求划定的特殊区域等做出规划，其实质是一种“区域性规划和管控工具”，主要特征表现为以问题为导向，以“城市可持续发展”为目标，强调多主体参与，提倡跨学科、跨部门合作，注重区域间空间资源协调，等等。

“ISEK”是实施《联邦建设法典》（Baugesetzbuch）城市规划监管职能的核心工具之一。《联邦建设法典》确立“ISEK”法律地位的手段是将其作为申请各类政府资助项目的先决条件。法典第142条就“城市改造区” （Sanierungsgebiet），165条、172条就“城市开发区” （stadtebaulicher Entwicklungsbereich）、171条就“城市转型区”（Stadtumbausgebiet）等政府拟重点建设区域做出规定。只有编制“ISEK”并在纲要中明确划定上述某个或多个重点建设区域的城市，才能申请联邦政府推出的各类城市发展补贴计划，如“城市建设资助计划”，等等。而且，虽然“ISEK”本身只是纲领性文件，但列入的上述重点发展区域须由地方政府以公文形式划定并发布，且地方政府还须为纲要目标实现配备相应资金及规划用地，这使得“ISEK”实际上极大影响了德国历史城镇更新进程的风格和走向。

现行《奎德林堡市城市综合发展纲要》（IntegriertesStadtentwicklungskonzept Quedlinburg，以下简称《奎德林堡市纲要》）的规划周期是2012—2025年。《奎德林堡市纲要》的特殊之处在于，它不仅就“ISEK”所要求的内容做出了规定，而且明确了未来十余年将以“世界遗产旅游”作为其潜在经济增长点，并遵从《奎德林堡市世界遗产管理规划》，成为其组成部分。

三、管理活动围绕世界遗产展开

《奎德林堡市纲要》以及《奎德林堡市遗迹保护规划》 （ Denkmalpflegeplan）、《奎德林堡市旅游業发展纲要》 （Tourismuskonzept）等规划类文件都是《奎德林堡市世界遗产管理规划》（Welterbemanagementplan，以下简称为《世界遗产规划》）的组成部分，是奎德林堡市历史城镇保护管理活动围绕世界遗产展开的基本保障。

从《世界遗产规划》以及以之为基础编制的《奎德林堡市（世界遗产区及格恩罗德区、巴特·苏德罗德区）土地利用规划》（Flachennutzungsplan der Welterbestadt Quedlinburg mit den Ortsteilen Stadt Gernrode und Bad Suderode）等规划看出，确定“中心城区”的主导社会经济活动类型是规划重点和难点。

一方面，该市主要支柱产业和大部分人口都位于中心城区，这使得中心城区规划的关键性十分突出;另一方面，中心城区范围内叠加着根据《联邦建设法典》所确立的“城市改造区”“保护区”“历史风貌区”和《世界遗产规划》所确立的“世界遗产保护区”等四类特殊区域。其中， “城市改造区”的设立目标、适用政策与其他三类区域区别明显;“保护区”“历史风貌区”和“世界遗产保护区”等区域则在各有侧重的前提下，存在理念和具体涉及管理范围重叠的情况（图3）。

（一）世界遗产区

“世界遗产区” （Welterbegebiet）是指依据《世界遗产规划》划定的世界遗产核心区。

具体来说，奎德林堡市“世界遗产区”涵盖面积约84.3公顷，包括老城区、城堡山、修道院，区域内拥有3420栋建筑及1500块地皮，其中90%的地皮属于私人所有。核心区集中了奎德林堡市超过60%的木桁架结构建筑和约占全市居民总数20%的居住人口。

（二）保护区

“保护区” （Erhaltungssatzungsgebiet）是指地方出于城市风貌特征保存、维持人口结构、城市改建等需要而确立的特殊保护区域。“保护区”划定依据为《联邦建设法典》第172—174条，以文化机构主导、规划部门参与的方式划定。

奎德林堡市“保护区”范围为“世界遗产区+缓冲区”，总面积约242.1公顷，占奎行政区域面积比例1.7%左右，其中缓冲区面积约157.8公顷。

（三）历史风貌区

“历史风貌区”是根据《历史风貌条例》（Gestaltungssatzung）确定的一类特殊保护区。《历史风貌条例》在控制性规划关注地块建设强度基础上，“对街巷及建筑立面细部提出更深入的控制要求”，其内容涵盖架安装布局规则、立面开口规范、屋顶和天窗设计要求，等等。

现行《奎德林堡市旧城区历史风貌条例》颁布于201 3年，第一条即明确“历史风貌区”范围，在附件中对范围进行具体划定（图4）。

（四）城市改造区

“城市改造区” （Sanierungsgebiet，以下简称“改造区”）设立的法律依据主要为《联邦建设法典》第142条有关“城市改造區”划定的规定和第136—164条中其他相关条款以及地方政府据此颁布的地方性立法。

“改造区”是为“城市发展改造措施”（Stadtebauliche SanierungsmaBnahme）拟实施区域划定的。而所谓“城市发展改造措施”，是指出于维护公共利益需要，针对城市发展状况不佳、呈现衰败趋势的地区所实施的改善或改造措施。对于位于这一区域的所有更新项目，“城市建设资助计划”资金会向其倾斜。“改造区”具体范围由地方规划部门划定。

自1992年被划入“改造区”以来，奎德林堡市中心城区从“城市建设资助计划”中共获得超过12.6亿欧元的资助，用于建筑物、街道、停车场以及户外设施等的翻新。

（五）四类特殊区域的相互关系

从奎德林堡市情况来看，“世界遗产区”“保护区”“城市改造区”和“历史风貌区”这4类保护区的外延大小关系大致是：历史风貌区<世界遗产区<改造区<保护区（图5）。

虽然划定依据和标准不同，但德国许多城镇都存在“改造区”和“保护区”重合的情况（如柏林有9处地区既是“改造区”又是“保护区”）。如果这两类地区重合，就意味着该地区“既要在城市风貌延续方面严格控制，也因其呈现出明显的衰败状况需要通过城市更新提升整体环境。”

《联邦建设法典》中“保护区”和“改造区”的相关规定，不但为地方一级具体划定这两类保护区的制度设计提供了法律依据，也成为许多建筑遗产得到整体保护的制度保障。同时，由于这些特殊区域是“城市建设资助计划”各类工程申请的前提条件，将保护区划定与获取联邦经费资助结合起来，对地方政府具有极大的吸引力，也因此促进了建筑遗产保护与历史城镇发展的共生。

四、注重多元管理目标融合

注重多元管理目标融合，也是德国历史城镇保护管理策略的又一特点，这一特点由“城市综合发展纲要”的重要地位即可窥一斑。就奎德林堡市而言，在木桁架结构建筑的保护上恪守文物技术保护的原则和方法、坚持历史建筑的“可持续”更新、注重建筑活化利用等均充分体现了这一特点。

（一）恪守文物技术保护的原则和方法

奎德林堡市建筑遗产修缮严格遵守“原真性”、注重修复的“可逆性”等文物修复准则。首先，通过直接规划为历史建筑群的方式，对早在公元13世纪即已存在的“鞋匠一条街” （Schuhhof）进行整体保护，当时兴建的木桁架结构建筑大多得以保留。此外，在修缮时，技术人员对建筑原有的外部环境、结构、材料、空间予以最大限度保留，并尽量使用原建筑材料、传统工艺进行修复，且十分注重建筑材料的二次利用，只有当残余木料已经过小而无法使用时，才考虑使用新木料。

不仅如此，该市历史建筑的修缮还考虑到了“可逆性”。例如：“对建筑外墙和内部空间的改建，尽量采用轻质材料和相对独立的构造，即使日后修复或拆除，也不会对旧建筑造成损害”。

奎德林堡市木桁架结构建筑的技术保护工作主要由“奎德林堡市德国木桁架结构建筑保护中心”（Deutsches Fachwerkzentrum Quedlinburg e.V）承担。该中心在对大量木构建筑进行修缮和改造过程中积累了丰富经验，在木构建筑的病虫害和湿度等常见问题，以及修缮工艺、木构建筑节能改造等方面形成了标准化操作流程（图6）。

（二）坚持历史建筑的“可持续”更新

城市发展应具有“生态可持续性” （ Okologische Nachhaltigkeit）是德国推进城市更新进程中的共识。联邦政府、州政府和奎德林堡市政府为历史建筑节能改造制定了各种形式的优惠政策并逐步推行建筑遗产节能改造，修缮过程始终贯穿着环保理念。

第一，政府为历史建筑节能改造制定的多种形式的优惠政策，是历史建筑权利人获取建筑修缮经费的重要途径，也是促使他们愿意进行建筑节能改造的经济诱因。例如，Klink8号、9号木桁架结构建筑修缮工程不仅得到德国古迹保护基金会的资助，同时也申请了“德国复兴信贷银行节能建筑遗产资助计划” （ KfW-Effizienzhaus Denkmal）资助。与之相应，建筑的修缮既需满足建筑遗产的修复要求，又要符合“德国复兴信贷银行建筑遗产节能标准” （Standard KfW-Effizienzhaus Denkmal）。

第二，在建筑节能改造技术方面，在外墙内表面安装内保温系统和更换节能窗户是木桁架结构建筑最基础，也最普遍采用的节能改造措施。此外，在建筑自身条件允许前提下，通过在临近空间或地下室等安装太阳能集热装置、热泵等方式为建筑提供清洁能源，进一步提高建筑能效，也是历史建筑节能改造的重要措施（图7、8）。

第三，重视环保。建筑修缮时使用的木构件修复、建筑保温等材料多是“生态友好型”原料，包括黏土、稻草秆、木材，等等，目前还在不断研发更理想的生态建材。

（三）注重历史街区“活化”

在尽量保留古城“肌理”的前提下提高建筑的“活化”利用率，是德国在对包括传统木构建筑在内的建筑遗产进行修缮和改造时的重要考量。

德国大多数历史建筑的产权都在私人手中，且这些建筑多为居住建筑，基于“公民个人财产权利神圣不可侵犯”的宪法原则，政府能够介入其中的空间有限，即使基于“公共利益”需要也无权过度干预权利人的正当使用、收益行为，征用、征收等手段的适用受到严格限制。由此，大部分仍然具备使用功能的建筑得以继续使用。同时，促进建筑“活化”利用也是德国城市转型战略中的重要一环。

因此，无论是在实施“德国复兴信贷银行集团节能建筑遗产资助计划”之前还是之后，奎德林堡市的历史建筑修缮在规划之初就把修复后的利用放在首位。在遵守历史建筑修缮原则的前提下，修缮以尽量提高建筑的实用性和居住的舒适性为主要目标。

奎德林堡市中心城区的大部分历史建筑仍然有人居住，或作为商铺出租。例如，前文提及的“鞋匠街”修缮完成后，沿街建筑作为商铺出租，经营具有城市特色的手工纪念品商店、旧书店或作为旅馆、政府或其他公共机构的办公场所，等等。供人居住的住宅类建筑，大都保留原用途，作为私人住宅或辟为旅馆。

五、存在的问题

在城市转型过程中，奎德林堡市也面临空房率较高、文物旅游资源开发效果不尽理想等问题。

（一）空房率较高

“空房率”（ Leerstand）是德国评价城市更新效能的重要指标。如果空房率过高，不仅会对政府所申请的各类资助项目的评估结果产生消极影响，也会引发民众对政府大量资金用于历史建筑修缮的合法性的质疑，还会使历史建筑的日常维护变得困难。

建筑（尤其是商用建筑）空房率较高，一直是困扰奎德林堡市政府的难题。在2012年《奎德林堡市纲要》发布时，被划人世界遗產管理区的老城区北部和东北部部分地区商业建筑空房率超过33%。至201 3年，完全空置的商用建筑占比仍高达23%（见表1）。

空房率主要与历史城镇的经济发展水平、人口年龄结构等直接相关。从经济发展水平上来看，奎德林堡市属于经济欠发达地区。虽然历史建筑修缮的经费可以通过各类资助项目得到较好解决，但市政经费的不足仍然会影响政府在历史城镇日常管理中的人员和经费投入。

不仅如此，经济欠发达意味着就业机会较少，这同样会导致居住人口变少，是城市活化中的消极因素。根据《奎德林堡市纲要》提供的统计数据，在201 0年该市劳动部门登记的8048名就业人员中，仅有2964人居住地为奎德林堡。较少的常住人口使得奎德林堡市存在较大比例无人居住或看管的建筑。对于木构建筑而言，一旦日常维护无法保障，其破损速度将远超砖石建筑。

同时，“人口结构转型” （ Demographischer Wandel）是导致“空房率”上升的又一因素。人口问题几乎在德国所有城市中都普遍存在，应对“人口结构转型”是德国城市转型的主要任务之一。对于奎德林堡市这样城市发展相对较缓的历史城镇而言，不但人口总数呈不断下降趋势，且人口老龄化现象明显（见表2）。这一问题的存在会使政府针对降低空房率所做努力的效果被严重削弱。

（二）文物旅游资源开发不尽理想

无论从规划还是现实来看，旅游业都是奎德林堡市的支柱产业。根据《奎德林堡市纲要》，世界遗产身份是奎德林堡市城市发展的“资本”（Kapitel）和“潜力” （Potenzial）。而从《世界遗产规划》等约束性规划来看，奎德林堡主要经济支柱行业依次为旅游、育种、金属、塑料加工，等等。以世界遗产这一文物资源和温泉这一自然资源作为主要优势资源的旅游业是奎德林堡市经济增长的支柱性产业。

1999年，为统筹旅游业发展、增加财政收入，奎德林堡市政府成立“奎德林堡旅游发展公司”（Quedlinburg-Tourismus-Marketing GmbH），由政府100%所有，为哈茨山地区成立的第一个旅游公司。目前，奎德林堡市旅游发展主要由该公司负责。据公司统计，2016年，超过44万游客在当地平均居住2.7-2.8天，比201 5年增加7.9%。其中中心城区居住游客比201 5年增长11.8%。

与巨额投入相比，奎德林堡市旅游收入并不理想。例如，由于一个瑞典大巴旅行团终止合作，旅游公司2016年的收入相较2015年减少了近22.4万欧元，仅20余万元即对公司财务状况产生如此大影响，由此可见其实际营收状况欠佳。

六、结语

总体来看，奎德林堡市历史城镇管理以世界遗产管理为核心展开，其目标包括两个方面：一是“世界遗产的历史保护” （das Welterbe in seiner historischen Dimension），二是“世界遗产城市的城市复兴”（das Welterbe im Kontext der Stadtentwicklung）（图9）。

在世界遗产的保护方面，奎德林堡市取得了较好成效，主要表现在：一是通过申请政府各类资助项目、寻求相关基金会资助等方式，木桁架结构建筑、教堂和城堡山等已逐步得到修缮;二是木构建筑的修缮与维护已经形成相对成熟的操作流程，历史建筑节能改造有许多示范项目或成功案例;三是“奎德林堡市德国木桁架结构建筑保护中心”主持或参与的项目在全德均有分布，已成为德国较为权威的木构建筑修缮和研究机构。

但是，奎德林堡市在城市复兴方面却不尽如人意。这其中既有原东、西德城市经济发展水平不均衡造成的历史原因，也是城镇经济发展状况、人口年龄结构等因素共同作用的结果。

奎德林堡历史城镇保护管理的状况、特点与问题并非孤例。德国许多历史城镇都面临着同样的问题，历史城镇的保护管理是综合的复杂问题，需要全面统筹，共同推进。

[国家自然科学基金资助项目：“基于病害机理分析的20世纪建筑遗产预防性保护策略整合研究”（批准号：51978005），“基于定量分析的20世纪遗产建筑修复技术策略整合研究” （批准号：51478007）]

（责任编辑：张双敏）