水利科研项目预算绩效管理中存在的问题及对策措施

骆建宇?罗玉兰?骆思睿

摘 要：从水利科研项目预算绩效管理的重要性与必要性出发，分析了其中存在的主要问题，提出了一些构建科学高效水利科研项目预算绩效管理体系的建议。

关键词：绩效管理;水利;科研项目;预算

中图法分类号：F810              文献标志码：A                    DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0213

1   重要性和必要性

水利科研项目预算资金的合理规范使用、预算目标实现、财政资金使用效率以及产生综合效益等方面，需及时开展绩效管理与考核评价工作，了解水利科研项目预算目标的完成情况。预算绩效管理为提高水利科研项目资金的规范、安全、合理和高效使用发挥着重要作用。

开展水利科研项目预算绩效管理，是新时期水利科研项目实施专业化、精细化管理，提升项目预算财政资金使用效益所面临的主要任务之一。加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，全面推广实施财政资金预算绩效目标管理，提高财政资金的使用效率、经济效益、社会效益、生态效益和功能效益，是一项关键和紧迫的任务。

2   存在的问题

2.1   对项目预算资金绩效管理认识不足

水利科研管理机制改革创新发展与项目财政资金预算绩效目标管理之间相互促进、协调发展，是助力项目预算绩效目标实现的基本条件之一。当前，国家出台“关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知”，科技领域的“放管服”改制正在稳步推进，新机制不断催生适应新机制的项目资金管理模式形成和应用。

水利财政资金项目推行“材料一次报送”制度、赋予科研人员更大技术路线决策权;赋予科研单位科研项目经费管理使用自主权;避免重复多头检查等多方面入手，对科研项目经费管理进行了优化，坚守水利财政资金安全使用的底线，在减政放权、精简高效、服务优化等方面取得显著成效。

但部分项目责任单位对新机制理解不到位，认识上产生偏差，在项目预算资金绩效管理中“轻管理，重服务”的现象较为突出;对正常的规范管理措施产生抵触情绪，片面地强调服务行为，降低项目绩效管理的作用;造成项目预算资金绩效考核与评价工作力度减轻，规章制度影响力被削弱，甚至出现放任、敷衍等情况;削弱预算绩效管理的功效，给水利科研项目成果质量的稳定性造成严重的影响。

长期以来，水利科研项目责任单位对项目预算绩效的管理，还仅仅停留在对项目资金的利用上，对预算资金使用缺乏科学、宏观、精准的管理。在预算绩效管理的内容、切入点、绩效评价指标体系构建等主要方面，主观认识上不到位，绩效意识欠缺，习惯于将预算执行放在首位，忽视对预算资金绩效的管理及评价。另外，预算绩效管理工作进展迟缓，也严重影响项目预算财政资金的使用效率。

2.2   预算编制的外部关联因素

预算编制和项目申报时间压缩会影响预算编制质量，进而影响预算绩效管理的效能。科研业务技术部门负责项目申报书的撰写，而预算编制大多是由财务部门和业务技术部门共同负责，上级财政部门为赶在“两会”期间上会审议项目财政资金预算，在预算规模控制数下达以及预算“二上二下”编制过程中，经常数据尚未完全分解下达到基层，就立刻要求基层单位上报预算编制资料。大幅压缩项目申报单位的编制时间，导致留给基层单位编制项目技术文本和预算的时间过短，项目预算申报质量得不到保证，影响到项目预算绩效目标的准确性和全面性。

预算编制存在较大的被动性，给预算绩效管理考核带来不利影响。水利科研业务技术部门在项目申报书撰写过程中处于主体地位，从业务技术角度提出项目经费总需求;财务部门协助业务技术部门，从财务角度对业务部门提出的支出预算进行专业技术补充，并组织上报，处于从属地位。但由于财务部门在项目预算编制上缺乏主动性，主体责任缺失，给水利科研项目预算编制工作造成不利的被动局面，形成水利科研项目预算是以业务技术部门为主编制的“被动预算”。

业务信息不对称也对项目预算的科学性、准确性和完整性有影响，进而降低预算在绩效管理中的基础性作用。科研项目预算是由业务技术部门提出具体实施方案和经费需求，财务部门负责审核、编制和汇总上报。由于财务部门与业务部门之间的职能和分工不同，彼此间专业知识也都不熟悉。这就使科研项目预算编制存在较大的主观性，缺乏科学依据，准确性和实操性都不强。

2.3   项目预算绩效目标设置不合理

水利科研项目有其独特的特点，其绩效目标制定要符合项目研发的规律，要具备可操作性并具有现实意义。但是，目前各级项目主体，在项目申报时为能够顺利通过审核，往往在项目申报书中对实施项目的必要性、可行性、经济和社会价值、技术路线等理论基础进行论述，对实施项目后的生态效益、经济社会效益，社会影响力等综合指标做出宏观和美好前景的描述。但对项目预算绩效目标实施中存在的技术难点，绩效目标的考核标准，以及实施过程中的不可遇见性考虑不充分，不周全，预算绩效考核目标不清晰，难以量化。

同时，部份项目绩效目标超出实际工作内容，脱离实际，项目结题验收时，无具体的、精准的绩效目标作为参照指标，存在项目绩效目标设置不具体、不精准，考核评价难度较大，初始绩效目标无法实现的现象。

2.4   缺乏正确的绩效评价方法

评价方法和手段单一，缺乏科学性。目前绩效评价主要由业务主管部门的行政领导和外单位技术专家组成，對反映项目预算绩效的资料掌握不够全面、彻底，绩效管理意识不足，缺少对项目实施效果的深切关注。仅凭历年经验，采用通用的绩效评价方法，单一函数数理模型，主观片面核定绩效评价指标，导致评价结果缺乏合理性、科学性。绩效评价目的出现偏差，应用范围缩减，作用降低。目前，我国现行预算绩效评价体制是采用上级业务主管部门主导型模式。在缺乏第三方监督的情况下，评价过程不够客观，导致绩效评价工作的方向、手段、结果出现问题，评价结论的可信度和合理性降低，代表性差。

3   构建科学高效的预算绩效管理体系

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，国家对此高度重视，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高财政资金使用效益。财政部、水利部近年来制定了一系列措施，推进水利科研项目预算绩效管理与评价工作，提高水利财政资金的使用效率，发挥财政资金的示范和引领作用，让资金更好地服务水利科研基础研究，提高水利科研创新能力，江、河、湖、海的综合治理能力，提高水环境、水资源防治水平，提高水利工程的质量和综合生态效益，提升水利在国民经济中的保障能力。为此，建议采取以下综合举措，提升水利科研项目预算绩效管理水平，构建科学、高效的水利科研项目预算绩效管理体系。

3.1   树立正确的思想理念，建立预算绩效管理新机制

提高单位负责人对项目预算绩效管理工作的重视程度。绩效管理是单位科学化、精细化管理的重要组成部份，要求领导高度重视项目预算绩效管理工作，在具体实施过程中积极主动参与重要方案、重要阶段性绩效目标以及评价指标的讨论、指导和制定，重视并参与到预算绩效管理体系的构建，形成全员参与的预算绩效管理新机制。

单位和项目负责人要提高思想站位，树立统领全局观念，谋划并做好预算绩效管理体系的顶层设计，亲自参与制定实施方案，确定业务流程，确保绩效管理流程和评价指标体系的设计满足项目管理的各项需求。

改变传统思维，健全绩效理念。将项目预算绩效管理的理念和方法，深度融入水利科研项目预算编制、执行、决算和监督全过程，构建事前、事中、事后“三位一体”的绩效管理闭环系统。强化绩效目标管理，逐步公开绩效目标，多维度地开展绩效评价，加强绩效评价结果应用。搭建全员参与绩效管理的平台，形成全员“讲绩效、 用绩效、比绩效”的良好氛围。

3.2   加强预算编制基础性工作，突出绩效导向

项目预算基础工作是预算编制的基石，决定着预算编制质量，对提高项目预算绩效管理水平发挥着重要作用。首先，要改进预算编制的程序方法，加强项目预算编制工作的计划性，提前谋划精准安排预算编制事项，克服时间紧迫，基础资料收集不完整，计算依据和过程不充分，缺乏科学定额标准体系等不利因素影响。其次，要发挥人的主观能动性，在预算编制中主动担当作为，发挥专业人做专业事的特长，做好项目预算编制，绩效目标制定。三是加强信息沟通，克服信息的不对称影响，推进预算绩效管理由程序性向实质性转变，提高项目预算的综合效能，全面提升项目预算绩效管理水平。

预算编审环节是预算绩效管理的重要环节之一，应将项目预算目标管理摆在首位，突出绩效导向。编制时将绩效关口前移，及时了解并掌握新出台的重大政策、项目，结合预算评审、项目审批等开展事前绩效评估，并将其结果作为申请预算的必备要件，从源头上提高预算编制的科学性和精准性。加快设立部门和项目的整体绩效目标，实现项目绩效目标管理全覆盖，并严格绩效目标审核，实现项目预算绩效管理最大化。在具体工作中，使用财政资金的项目，必须将设立绩效目标、严格预算执行、接受绩效评价作为一种新常态。

3.3   规范预算绩效目标设置，建立全过程管理链条

适应机制要求，规范预算绩效目标设置。绩效目标是项目实施所期望的最终成果，既是预算编制科学性、合理性的前提，又是预算执行中据以绩效监控的对象，更是预算执行后进行绩效评价的依据。预算绩效目标的设定，对预算绩效管理的成果将产生深远影响。在项目绩效目标设置时，应从质量与数量两个方面考虑，设置共性绩效目标，完善核心绩效目标，推进与其他关联目标衔接。积极探索构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效目标管理体系，建立适应新时期，符合市场化机制要求的、体系化的预算绩效目标管理新格局。

建立全过程预算绩效目标管理链条（见图1）。预算绩效目标管理链条是一个层次分明，步骤体系化健全，全要素参与的绩效目标控制与管理过程。建立事前绩效评估机制，从立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性、申请预算必备条件等方面入手，做好事前规划和绩效评估机制建设。强化绩效目标管理，在项目成果、成本，经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等方面加强绩效目标审核，绩效目标与预算同步批复下达。做好绩效目标监控，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，对存在严重问题的要暂缓或停止预算拨款，督促及时整改落实。开展绩效目标评价和结果应用，采取绩效自评和外部评价相结合方式，必要时引入第三方机构参与。同时，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强结果应用，体现预算绩效目标管理效果。

3.4   完善绩效评价方案及流程，建立新型绩效评价结果反馈及应用机制

建立科学合理规范完善的绩效评价实施方案及流程。首先，确定项目评价重点方向，涵盖项目立项、过程管理、资金使用效果三个方面是否规范。其次，明确从项目可行性研究，专家论证、预算规模评审，项目申报预算细化，资金申报文本，中长期规划，项目实施方案，实施成果资料等方面归集绩效评价实施方案考核点。最后，着重从项目立项规范性、申报理由的充分性、开展事前评估必要性、绩效管理评价考核意识，过程规范化管理等流程路径。系统全面、深入细致地完善水利科研项目绩效评价实施方案及流程体循环工作，建立简洁高效的水利科研项目绩效评价体系。

建立新型绩效评价结果反馈及应用机制。绩效评价结果的反馈和应用是全过程预算绩效管理的保障和落脚点，是绩效管理目标成果的终极体现，是提升水利科研项目绩效管理水平，提高科研项目成果质量的制度机制保障。强化绩效评价结果的刚性约束，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，形成反馈、整改、提升績效的良性循环。建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，并将其作为预算安排的依据，按照奖优罚劣的原则，对绩效好的项目原则上优先安排并保障预算;对绩效差的项目，从严控制预算规模。对绩效一般的项目要督促改进，对低效无效资金一律消减或取消，对长期沉淀的资金一律收回，并按照有关规定统筹用于急需支持的领域。落实整改，出具整改报告，加强绩效问责，将其作为项目负责人履职的考核指标，积极引导和有效激励预算绩效管理评价结果反馈及应用机制沿着正确方向发展。

4   結语

构建科学合理、精准高效的水利科研项目预算绩效管理体系，是提升水利科研项目管理水平，提高水利财政预算资金使用效益的重要技术措施和保障;是新时期科技领域的“放管服”改革稳步推进的重要技术支撑;是水利科研项目经费管理模式形成和应用的一次重要创新发展;是提高水利科研创新能力，提高江、河、湖、海的综合治理能力，提高水利工程的质量和综合生态效益，提升水利在国民经济中保障能力的重要举措。

参考文献：

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Problems and Countermeasures in Budget Performance Management of Water Conservancy Scientific Research Projects

Luo Jianyu1  Luo Yulan1  Luo Sirui2

（1. Yangtze River Institute of Water Resources，Wuhan 430010，ChinaHubei; 2. University of Southern California，Los Angeles 90089，USA）

Abstract：This article starts from the importance and necessity of water conservancy scientific research project budget performance management，analyzes the main problems in it，and puts forward some suggestions for constructing a scientific and efficient water conservancy scientific research project budget performance management system.

Keywords：performance management; water conservancy; scientific research project; budget