唐港公司大宗货物“公转铁”政策的实施与思考*

张婷钰，张武中

（1中国铁道科学研究院集团有限公司运输及经济研究所 助理工程师，北京 100081；2唐港铁路有限责任公司 副总经理、高级工程师，河北 唐山 063611）

唐港铁路有限责任公司（以下简称“唐港公司”），位于河北省唐山市境内，运输组织、安全生产工作委托太原局、北京局集团有限公司管理。唐港公司主要负责迁曹线、曹西线、东港线、京唐港线及张唐连接线等铁路的货物运输业务。所辖迁曹铁路(迁安北—曹妃甸)与大秦线迁安北站接轨，外连渤海湾曹妃甸港和京唐港区，是与大秦线（韩家岭—柳村南）和唐呼线（唐山—呼和浩特）2条干线相连接的合资铁路，是北煤南运的主要径路，是唐山港两港区京唐港和曹妃甸港区的主要集疏运通道。迁曹铁路区域位置如图1所示。2018年国家推行“公转铁”政策后，唐港公司以时不我待的担当精神，积极响应党中央号召，采取多种措施确保政策落实落地，取得了良好的社会效益和经济效益。

图1 迁曹铁路区域位置图

1 唐港公司“公转铁”现状

1.1 国家相关“公转铁”政策

1）“公转铁”政策出台的时代背景。改革开放以来，中国发展驶入了快车道。经济总量连年攀升，2010年已跃居全球第二大经济体。但随着国民经济的日益发展，环境问题也成为社会关注的焦点，PM2.5、雾霾、空气污染等已成为老百姓普遍热议的话题。2017年北京市空气不达标天数为139天，重污染天数23天。全国城市污染排行榜京津冀地区都处于前列，北京第28名，天津第24名，全国前十名河北占6席。在工作考察过程中，习总书记也多次提出不能以牺牲环境为代价来发展生产，要以保护环境、改善生态的实绩造福于民。铁路在大宗货物运输方面具有运量大、能耗低、污染小等优势[1]。据交通运输部副部长刘小明介绍：铁路单位货物周转量的能耗和污染物的排放仅为公路的1/7（15%）和1/13（8%）。数据显示2016年京津冀地区货运量达27亿t，其中84.4%依靠公路运输，10.2%依靠铁路运输。对此，生态环境部相关专家曾表示，初步估算，如果将京津冀地区5%的货运量由公路调整至铁路运输，可每年减排氮氧化物3.5万t、颗粒物0.5万t。空气污染的严峻形势和党中央绿色环保的总体要求，在综合运输体系框架内，大宗货物“公转铁”已成为发展的必然[2]。

2）国家“公转铁”政策的提出与逐步细化完善。2018年4月2日中央财经委员会第一次明确提出要调整运输结构，减少公路运量，增加铁路运量（简称“公转铁”）。2018年6月国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，对“公转铁”步骤进行了分解。交通运输部、公安部等部门联合发布通知，自7月1日起全面禁止不合规车辆运输通行。7月份铁路总公司（即现国铁集团）制定了《2018—2020年货运增量行动方案》。8月份自然资源部印发《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》，让铁路用地审批不再“卡脖子”。9月份国务院办公厅出台《推进运输结构调整2018—2020年三年行动计划》。2019年1月生态环境部等部门联合印发《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》。4月份生态环境部等五部委印发《关于推进实施钢铁行业超低排放的意见》。8月份生态环境部印发《关于加强重污染天气应对，夯实应急减排措施指导意见》。9月份国家发改委等五部门联合印发《关于加快推进铁路专用线建设指导意见》。12月份国家铁路局发布《铁路专用线设计规范（试行）》。从中央指导意见到国务院各部委配套措施，明确了环保治理、汽车整治、钢铁企业减排、铁路专用线用地审批、港口大宗货物转移目标等一系列行动方案和细化要求，为“公转铁”提供了综合保障和强大的政策支持。

1.2 “公转铁”行动

唐港公司把国家“公转铁”的政策和太原局集团公司、唐山市的具体部署作为重大发展机遇，强化经营管理，多措并举，提效上量，全力吸引大宗货物“公转铁”运输[3-4]。

1）借机推介，广泛营销。2018年唐山市组织多次“公转铁”专题会、研讨会，结合唐山污染严重的形势，认真落实党中央和国家各部委的政策要求。唐港公司所辖线路与大秦线、唐呼线重载运输相匹配，双线电气化，微机联锁，调度集中指挥，普遍开行编组5 000 t、单元万t、组合万t及2万t列车，与迁曹铁路连接的京唐港港区设计接卸能力为1.3亿t，曹妃甸港区接卸能力为2.8亿t。从设备条件和接卸能力方面完全满足国家煤炭集港“公转铁”的需求。公司还可以根据中国铁路总公司（现国铁集团）和地方政府的规划要求实施扩能改造，站在讲政治、做贡献的角度最大限度满足社会需要。通过会议推介，让地方政府和相关企业感受到了唐港公司“公转铁”的信心和所具备的整体实力。同时，公司加强与有关铁路站段配合，以钢厂、铝厂、电厂等大型企业为主开展终端走访营销，了解企业原料来源、产品去向，并以政策为依托采取价格引导、服务跟进、运力保障等措施，从企业生产经营出发，当好企业调度长，吸引企业原料及产品“公转铁”，在增进了解互信的基础上，为实现“公转铁”路企双赢奠定了坚实基础[5]。

2）量价互保，推动疏港发运工作。铁路运输价格较公路低，但考虑短倒费、取送车费、两端装卸费、货损等综合成本，铁路运输费用又明显高于公路运输。为推进“公转铁”满足相关企业成本控制要求，实行以公路运价倒推铁路运价，在运价路企双方认同的前提下，签订量价互保协议，以上量降价推动“公转铁”[6]。同时，2019年国铁集团又明确了取送车费下调10%，专用线代维护费下浮16%，取消翻车机维检费等降费减免政策，这极大地激发了企业“公转铁”内在需求。2019年公司完成疏港发运量3 004万t，唐港公司2019年实行一口价情况如表1所示。

表1 唐港公司2019年一口价情况表

3）合理调配车型，保证“公转铁”货车使用。公司管内集港货车主要是C80型专用车底，由于受线路条件和接卸限制，大多数企业无法满足C80型敞车卸车要求。为保证“公转铁”需要，太原局、北京局集团公司统筹协调，积极安排分界口排空车进入唐港公司管内，千方百计满足疏港所需车辆。2019年各相关分界口站向迁曹铁路日均排空车20列，1 010辆，做到了企业有需求，空车有保障，装车能兑现。同时，在广泛市场调研的基础上，主动对接企业。根据企业运输实际，对没有专用线的企业和专用线能力不足的企业利用周边场站积极实行集装箱运输，减少货物落地损失和对环境的二次污染。2018年以来，公司共发运集装箱25.6万箱，完成“公转铁”运量234.5万t。铁路系统坚持宜敞用敞、宜箱用箱的装车原则，促进了“公转铁”的上量发展。

4）投资与服务并重，加快企业专用线建设。唐港公司本着合作共建共享的原则，一方面采取投资入股的形式直接参与企业专用线建设，投资4 112万元与曹妃甸港集团公司合资建设港铁物流专用线，一期工程于2019年3月开通，运营第一年完成发运量132万t。投资7 000万元与曹北物流公司合资建设德厚物流专用线项目，于2020年5月投产，有效提升了迁曹铁路的装卸能力。另一方面大力支持管内各企业专用线建设，及时办理接轨事宜，提供技术支持。提前介入，开展上门服务，积极签订运输安全协议。2018年以来，管内先后开通企业专用线5条，使迁曹铁路雁翎结构更加丰满，为进一步实施“公转铁”增加了助力。

2 “公转铁”取得的实效及存在的问题

2.1 取得的成效

货运量连创新高。自2018年推行“公转铁”以来，铁路利用灵活价格政策和提质增效全过程物流服务，吸引大宗货物实现“公转铁”回流铁路。唐港公司连续两年实现货运量快速增长，2018年完成货运量2.97亿t，同比增长36.8%。2019年完成货运量3.34亿t，同比增长15.1%，连创历史新高。2015—2019年货运量如图2所示。唐港公司在确保集港货物稳中有升的基础上，大力开展装车发运大宗货物铁矿石、铝矾土疏港业务，使疏港能力大幅度提升。2015—2019年发送量如图3所示。同时，随着铁路集疏港量的大幅增加，汽运集疏港车辆也相应减少。据不完全统计，仅唐山港每日减少汽运车辆近万辆。汽车排放，粉尘颗粒污染明显好转。2019年京津冀及周边“2+26”城市重污染天数由平均36天下降到20天，北京下降到4天。全国污染城市排名前十名河北省由2017年的6个减少到4个。空气PM2.5平均浓度持续下降，环境空气质量改善成果进一步巩固。

图2 2015—2019年货运量

图3 2015—2019年发送量

2.2 存在的主要问题

1）地方政府推进力度仍需加大。“公转铁”中央指导意见明确，相关部委细化措施清楚，但作为执行者的一些地方政府还存在雷声大、雨点小，落实乏力的问题。各市县重视程度良莠不齐，推进效果千差万别，存在忽热忽冷、逐年降温的现象。“公转铁”是政府搭台，企业唱戏，具体落实应该是政府主导，铁路部门配合，相关企业参与。实际上一些地方政府相继出台了钢铁产能与“公转铁”挂钩，限制柴油货车集港，加快企业专用线建设等措施。2018年天津港、唐山港等港口大多取消了公路集港，但是政府推动的企业专用线建设一拖再拖，致使疏港的大宗货物仍以汽运为主，很难实现国务院三年行动方案确定到2020年沿海港口大宗货物公路运输量减少4.4亿t的目标。

2）有些企业参与度不高。一些企业对“公转铁”抱观望态度，等地方政府具体实施措施，看其他企业如何动作。主观上对“公转铁”政策不够重视，客观上对修建专用线投资抱谨慎态度。当政府没有严令禁止大宗货物公路运输的情况下，企业就不会主动落实“公转铁”政策，柴油货车不让上路就改用加气货车运输，社会车辆受限就用企业车队运输。虽然铁路部门采取一口价等配套措施推动“公转铁”，但一些企业感觉铁路推动“公转铁”是“王婆卖瓜，自卖自夸”。算经济成本，讲条件，要优惠，一些企业把自己游离在“公转铁”之外，缺乏必须的参与意识。

3）铁路内部仍需优化。唐山港一港两区每年上岸矿石2亿t左右，2019年铁路矿石疏港2 600万t，占比为13%，铁路疏港还有很长的路要走。由于装车能力和接卸能力的制约，还无法满足企业100%的需求。同时，各局间分界口由于设备故障、施工天窗、车流调整、重点任务等原因，时常存在压车保留、停车等待、机列衔接不及时等问题，影响了运输效率和通道能力。铁路系统是大联动机，但受区域位置、考核指标、经营任务等因素限制，大宗货物跨局运输仍存在不顺畅的现象。构建大运输格局，树立大运输思想，打破局间绩效壁垒，是铁路内部优化的必然选择。

3 实施“公转铁”的建议和思考

1）政府要主导，攻坚克难。中央“公转铁”指挥棒有了，如何行动关键看各级地方政府。“公转铁”不是简单的加减法问题，是一盘根治污染、关系民生、调整运输结构的大棋。棋中，各企业包括铁路部门都是棋子，政府是棋手。因此，“公转铁”各级政府必须兼顾全局，综合考虑，分层施策。对企业专用线建设要全力推进，确定时间表，明确责任人，关死后门，时时跟进，确保期到必成。对违规上路车辆要下狠手、出重拳，严厉打击，彻底整治，坚决取缔，不搞缓缓再说。同时，政府也要关心关注社会车辆的去处，“环保一刮风，就喝西北风”，不能让养车的个体车主产生焦虑和担忧。“公转铁”不是完成替代，而是运输结构的优化，让运输方式更加合理。政府可以通过规划物流配货中心等方式，引导社会车辆向运输高附加值的成品件等货物转移，实现分工合理调整。对意向退出运输市场的个体车主可以通过回收车辆给予一次性补偿的方式，减少车主的损失。对铁路一口价等政策，政府也要进行监管，防止恶性竞争损害铁路自身和相关企业的利益。“公转铁”是一次运输结构的调整，也是局部利益的重新分配，政府只要发挥好主导、协调、督促、整治的作用，就一定大有可为，大有作为。

2）企业要参与，利国利企。“公转铁”不是一时之见，不是短期行为，是社会发展的必然结果。各企业不是旁观者，而是参与者。“公转铁”不是单一的运输方式的转变，而是治理污染的根本之策，是关系民生的大事之为。企业不能只站在自身利益、经济角度考虑问题，而应站在为国分忧、为民造福的高度去认识。“公转铁”，是一场功在当代、利在千秋的革命。不识大体者，必被大势所弃。因此，企业要及时对接各地政府部门，早谋划，早动手，早建设。要坚持因地制宜的原则。该退城搬迁的要搬迁，该修建铁路专用线的修建专用线。同时要全面考虑既有铁路的通过能力和所处位置，优化通道方案。对于修建铁路专用线困难的可利用现有场站修建皮带走廊，利用传送带运输，想方设法打通铁路“最后一公里”。企业是“公转铁”的重要一环，企业普遍参与，才能真正达到“公转铁”的目的。

3）铁路要出力，协作共赢。“公转铁”是铁路发展的机遇，是铁路大宗货物运输的春天。铁路部门要长短期相结合，既要立足当前，又要着眼长远，为“公转铁”落地搭桥铺路。要通过灵活的价格政策让利于企业，不断吸引大宗货物回流铁路。又要加强到发两端企业的对接，协商合作，为企业铁路专用线建设创造条件，提供方便。唐港公司2020年要协调管内东港矿石装车场、曹西港池岛二期工程、美锦专用线二期等专用线的建设，力争年内开通运营，为“公转铁”提供能力保障，同时，铁路要深化内部改革，优化结构调整，减少铁路限制和分界口。也可采用调度垂直指挥模式，理顺组织关系，畅通调度指挥，最大限度减少自身虚耗，提高运输效率，进一步释放运输能力。要进一步提高装备水平，针对铁矿石等不同货物品类，研究低帮车、自卸车等适配车型，满足“公转铁”的要求。铁路部门要瞄准大宗货物市场，担负起“公转铁”的光荣使命，主动作为，为社会服好务，为企业减轻经营压力，实现路企双赢，推动社会效益与经济效益同步增长[7-8]。

4 结束语

“公转铁”两年来，取得了很大成效，也被社会各界广泛认可。当前，“公转铁”在实施过程中尽管存在这样和那样不如意的地方，但随着人们思想认识的不断提高，政府工作力度不断加大，各企业应势而动，“公转铁”必然涌现勃勃生机，必将实现预期目标，在减少空气污染，环境整治，打赢“蓝天保卫战”中留下浓重的一页。