自治法规的司法适用实证研究——以延边朝鲜族自治州为例

延边大学 陈康

一、自治法规的司法适用问题的提出

1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，对我国民族区域自治制度进行了进一步的明确，为民族自治地方依法制定、修改和废止自治条例、单行条例、变通规定和补充规定等自治法规的民族立法工作提供了法律依据。延边朝鲜族自治州于1985年制定了《延边朝鲜族自治州自治条例》这一具有“小宪法”性质的自治条例，经过近40年的完善与发展，已经形成了以自治条例为核心、单行条例为补充的自治法规体系，民族立法工作取得了一定的成就。

2014年中央民族工作会议指出，要用法律来保障民族团结，增强各族群众法律意识。立法是法律适用过程的起点，民族立法是在民族自治地方充分实施民族区域自治制度的重要法律保障。但是，在民族自治地方进行法治建设仅依靠立法是无法实现的。在法律创制的基础上构建一个良好的法律秩序还需要确保法律的有效运行和适用，即社会主体、行政机关、司法机关都自觉将自身的行为置于法律规范的约束之下。所以，研究自治法规在民族自治地方的实施状况，判断其是否有效运行和适用，具有重要的理论和实践意义。

二、自治法规的司法适用现状分析

（一）裁判文书的检索与结果统计

1.裁判文书的检索

首先，确定延边朝鲜族自治州自治法规的范围。从州人大官网中找到现行有效的法规条目并进行区分，其中《延边朝鲜族自治州城市管理条例》和《延边朝鲜族自治州养犬管理条例》两部法规属于地方性法规，并且依照吉林省人民代表大会2017年的法制委员会工作报告中“审议批准的地方性法规目录”①的部分，《延边朝鲜族自治州立法规定》也属于地方性法规；其余40部法规属于自治法规，包括自治条例1部和单行条例39部。

然后，搜集适用自治法规的裁判文书作为研究样本。将除上述40部自治法规，逐一以其名称为关键词于中国裁判文书网进行检索，截至2021年1月1日共有8部自治法规，命中38条检索结果（表1）。除去其中引用两部以上自治法规的检索结果，共获得有效裁判文书37份，选取该37份裁判文书为本文的研究样本。

表1 裁判文书适用自治法规情况

2.裁判文书检索结果的结果统计

从表1来看，自治法规在延边朝鲜族自治州的牧业用地管理、住房公积金管理等方面的纠纷中起到了一定的调整作用。党的十八届四中全会指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。裁判文书中适用自治法规的次数越多，就越能说明自治法规在司法实践中是有实用意义的，并非是其他学者所说的“民族立法形式化严重”。但是，除上述的8部自治法规之外，其余32部自治法规从制定起竟从未在司法实践中被适用，其在司法实践中的实用性无法得到直观的体现，有被“束之高阁”的可能性。

（二）自治法规司法适用的现状及分析

本文挑选出了9篇较具有研究意义的裁判文书展开分析（下表2、表3）。通过对这些文书的分析，可以看出诉讼当事人、检察机关、法院在进行诉讼活动时会依据案件具体的事实情况，灵活地适用自治法规作为说理依据或者证据以证明、支撑自己的诉讼主张或者裁判结果。

表2 自治法规适用情况

表3 自治法规司法适用中的问题

1.当事人适用自治法规

在司法实践中，当事人通过适用自治法规证明对方行为的违法性或自己行为的合法性，从而希望法院支持自己的主张。如案例1中，原告认为被告未遵守《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第九条的有关规定的行为违法，被告则认为根据《延边朝鲜族自治州生态环境保护条例》《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第十三条的规定，原告在敦化市法院起诉被告的行为是不当的。又如案例3中，民族自治地方的行政机关通过适用自治法规来证明其作出的行政行为的合法性，该案被告依据《延边朝鲜族自治州劳动保障监察条例》第十三条的规定，对原告作出行政处理决定，辩称其“适用法律正确”。

另外，从案例1中的“经省人大常委会会议批准，州人大颁布”等表述可以看出自治法规的制定主体与制定程序已经被普通民众所熟知。作为司法适用过程的最终产物并公开于中国裁判文书网的裁判文书，其中出现关于自治法规的制定主体与制定程序的表述，也为自治法规的宣传、推广起到了更进一步的作用。

当事人适用自治法规时，有时还会综合适用其他法律法规来进行论证。如在案例5中，当事人在适用《延边朝鲜族自治州住房公积金管理条例》的有关规定时，另行适用了《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，以期论证其适用自治法规的法理支撑。虽然该案当事人在适用过程中存在一定的错误，但是这种自治法规与其他法律的综合适用的方式，既增强了适用自治法规的说服力，又起到了对自治法规和其他法律的普及、推广作用。

自治法规在申请再审、复议时亦被频繁适用。在案例5、案例6中，当事人为了推翻原生效的判决裁定，在申请再审、复议时适用自治法规进行说理，希望法院可以支持其诉讼请求。但从结果来看，似乎不尽如人意，案例5中当事人提出的主张没有得到法院的支持，而案例6中法院则以“《延边朝鲜族自治州劳动保障监察条例》第十七条的规定是以拖欠劳动者工资的用人单位负责人或者雇工的个人逃匿为事实前提的”为回应，指出了当事人为了证明己方主张而忽略了自治法规条文适用的前提，适用法律错误。两案当事人的主张，均被法院驳回。由此可以看出，当事人适用自治法规时，一方面说服力不够强不足以令法院信服，另一方面当事人在适用自治法规时也存在着误用与偏差。法院针对当事人适用自治法规存在的问题正面进行回应，也对自治法规的含义起到了一定的解释作用，为今后其他案件正确适用自治法规提供了规范。

2.法院适用自治法规

除当事人适用自治法规的情况外，法院有时也会在裁判的说理部分主动适用自治法规。在案例2中，作为国家审判机关的法院主动适用自治法规进行说理，不仅仅对个案的裁判起到了帮助作用，而且其对于自治法规的解读与适用更加促进了自治法规的推广和普及。另外，该案中法院组合适用《中华人民共和国民族区域自治法》《延边朝鲜族自治州自治条例》的规定证明执法人员未使用朝鲜语进行执法的行为合法，充分地凸显了民族自治地区自治法规中的“民族特色”。同时，该案也是37份裁判文书中，唯二适用《延边朝鲜族自治州自治条例》的裁判文书之一，因自治条例的特殊地位—“小宪法”，本案也成为延边州自治法规司法适用中的一大亮点。

3.自治法规在刑事案件中的适用

自治法规在刑事诉讼中，亦起到了一定的作用。如上所述的案例4，公诉机关提供了《延边朝鲜族自治州人民防空条例》第16条、第17条、第18条、第19条等经过举证质证作为证据适用。基于自治法规内容上的特殊性以及刑法理论中“罪刑法定”原则的限制，其在刑事诉讼中适用受限是必然的。现在看来，虽然在本案中自治法规仅仅单纯地被作为证据适用，但是不可否认其中的积极意义，本案为自治法规参与刑事案件审判提供了借鉴，成为了延边州刑事案件适用自治法规的先例。

三、自治法规的司法适用问题评析

通过上文对裁判文书中自治法规的适用情况进行整理与分析，可以看出民族自治地方自治法规在司法实践中的适用已经较为普遍。且从裁判文书内容来看，诉讼参与人、法院对于自治法规具体条文的含义以及如何适用自治法规也有一定的认识，援引适用的方式较为熟练。自治法规已经成为民族自治地方司法实践中不可或缺的一部分，其法律地位也被司法机关所熟悉，在实践中已经起到了一定的“服务于当地民族政治、经济和文化”的作用。但是，从过往案例中也可以看出在适用甚至制定自治法规时，存在着一些不可忽略的问题。

（一）适用主体对自治法规的性质认识不清

以案例7为例，当事人在适用自治法规后又补充适用《中华人民共和国行政诉讼法》第63条④的规定，“地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”，可见当事人将对所适用的自治法规定性为“地方性法规”。但是，从《中华人民共和国立法法》的章节结构⑤中可以看出，“地方性法规”与“自治条例”“单行条例”是并列关系，而非包含关系，“自治条例”“单行条例”并不能单纯地表述为“地方性法规”，这里当事人补充适用《中华人民共和国行政诉讼法》第63条第1款的做法显然错误，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第63条第2款更为妥当。

类似地，案例5中当事人认为延边州根据《中华人民共和国民族区域自治法》，结合自治州的实际情况制定的《延边朝鲜族自治州住房公积金管理条例》，该“条例属于延边州自治条例”。延边朝鲜族自治州人大制定的自治法规的形式包括自治条例和单行条例两种。“自治条例是民族自治地方的人民代表大会根据宪法、立法法和民族区域自治法，依照当地民族的政治、经济和文化的特点，按照一定的程序制定的，调整民族自治地方基本社会关系的综合性自治法规。”1985年4月24日延边朝鲜族自治州第八届人民代表大会第三次会议通过，1985年7月31日吉林省第六届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准的《延边朝鲜族自治州自治条例》，即是延边州唯一的一部自治条例，其地位相当于民族自治地方的“小宪法”。而案例5中，当事人适用的《延边朝鲜族自治州住房公积金管理条例》的性质属于单行条例，不可将自治条例与单行条例等同对待，故当事人“条例属于延边州自治条例”的表述明显错误。在诉讼中适用自治法规，应当以正确界定、区分自治法规性质为前提。在未明确其性质的情况下盲目地适用自治法规，一方面会导致当事人的观点与主张丧失应有的说服力进而导致败诉，另一方面也不利用普通民众增进对自治法规的了解，对民族自治地方自治权的行使带来负面影响。

（二）自治法规设定行政许可违反法律规定

在案例8中，当事人认为颁发“草原使用证”的行政行为是依据《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》的规定作出的行政许可，“合法有效”。1996年1月28日延边朝鲜族自治州第十届人民代表大会第四次会议通过，1996年5月17日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准的《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第9条规定：“属于委托经营的牧业用地，由所属林业部门与被委托方签定经营合同，发给使用单位牧业用地使用权证。”依照其内容来看，林业部门与被委托方在签订经营合同后，需要向有关行政机关申请“牧业用地使用权证”，该规定实质上是对于行政许可的设定。在此之后，2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》第14条、第15条的规定，法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级政府规章等规范性文件有权设定行政许可，第17条更是指明除上述规范性文件外，其余规范性文件均无权设定行政许可。然而，在《行政许可法》对设定行政许可的规范性文件作出明确后，当事人仍然依据单行条例的规定实施行政许可，是与《行政许可法》的规定相违背的。

对自治法规的制定机关来说，要及时地对自治法规进行修改和废除，以保证现行有效的自治法规的时效性，不与社会实际情况脱节。严格按照法定程序进行立法，对立法项目的具体内容进行严格把关，杜绝与上位法相抵触的情形的发生。

（三）适用自治法规的表述不规范

在案例9中，当事人适用自治法规时，将《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》表述为“《延边州牧业用地管理条例》”。类似的情况还有很多，如案例1中亦将《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》表述为“《延边州牧业用地管理条例》”；案例3中将《延边朝鲜族自治州劳动保障监察条例》表述为“《延边州劳动保障监察条例》”等，这个问题并非是“小题大做”。在诉讼过程中，不论是普通民众，还是行政机关，抑或是法院的审判人员，对于法律法规的援引适用应当以精确为原则。针对裁判文书中出现的上述不精确表述，审判人员应当及时作出补正裁定予以改正。精确援引适用自治法规，体现的是诉讼参与者对于自治法规的重视，有利于维护司法的权威与严谨，有利于维护民族自治地区自治权的良好运行。

注释

①吉林省第十二届人民代表大会.法制委员会工作报告[EB/OL],2018-01-29。

②其中，吉林省敦化市人民法院（2015）敦行初字第73号裁判文书同时引用《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》和《延边朝鲜族自治州生态环境保护条例》。

③因前述“同时引用”之原因，故本项总和大于100%。

④《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”

⑤《中华人民共和国立法法》：“第四章地方性法规、自治条例和单行条例、规章”“第一节地方性法规、自治条例和单行条例”。