普通国省干线公路养护管理发展现状及建议

文/供图交通运输部规划研究院 刘颖 岳福青 邵洁

截至2019年底，全国普通国省干线公路里程总计约59.1万公里，其中养护里程58.6万公里，列养率达到99.1%。所评定的50.2万公里普通国省干线公路总体技术状况水平MQI值达到87.3，优良路率达到82.9%；路面技术状况水平PQI达到84.6，优良路率为75.9%，整体路况水平稳中有升，整体技术状态保持良好，为公路运输提供了坚强保障。

养护管理基本情况

管养模式

从各省（区、市）普通国省道的养护管理模式来看，因为经济社会发展水平、自然环境条件、发展历史沿革，以及公路养护管理特点的不同，所采用的模式亦有所不同，主要有两种：一种是以省统一管理为主的条条管理模式，另一种是以地方管理为主的块块管理模式。

以条条为主的管理模式中，主要由省级公路管理部门直接负责普通国省干线公路的养护管理工作，统一管理其下属机构的人财物，公路养护管理的财政支出责任由省统一安排，养护责任委托垂直系统中的市县公路管理部门负责，采用此模式的主要有青海、贵州、甘肃、云南、广西、新疆、西藏等西部省区和部分中部省区。以块块为主的管理模式中，普通国省干线公路的养护管理主要下放到市县一级政府，东中部大部分省区市采用此模式，具体运行时各省、市亦有差异，有的是养护事权、资金预算、人员管理完全下放，资金由省切块下达，另一类是大中修事权、资金预算管理在省级公路管理部门，小修保养事权和人员管理下放。

从不同模式的管养效果来看，各种模式间并无绝对的优势和劣势。以条为主的管理模式更适用于地方政府财力弱、管养配套资金能力差的区域，有利于集中专项资金促进公路事业发展；以块为主的管理模式则更适用于地方政府财政实力强、有能力从一般财政资金中安排一定管养配套资金、地方财政预算资金与交通专项资金能形成发展合力的区域。

事业单位改革

按照相关要求，各地积极推动公路事业单位改革，基本实现了“行政决策、许可、裁决等行政职能由交通运输主管部门承担、执法职能由综合执法机构承担、公益服务职能由事业单位承担、市场经营业务由企业承担”的改革目标，公路管理职能得到进一步理顺。但改革中考虑更多的是对机构和编制数量的控制，对行业的转型升级、行业监管等考虑不多，公路管理职能一定程度上被削弱，原有的工作机制被打破，职工身份的变化也带来了队伍的不稳定性，对公路行业既有的管理方式、发展模式产生一定的影响。进一步梳理各级公路养护管理机构或部门的职能边界，完善不同层级公路管理机构间的工作协作机制是改革后时期面临的重要任务。

养护资金

普通国省干线公路养护资金来源有成品油消费税改革转移支付资金、车购税资金及地方财政资金，其中车购税资金和地方财政资金投入有限，主要用于普通国省干线公路的路面改造、危桥改造、安保工程、应急抢险等。普通国省干线公路养护主要依靠成品油消费税改革转移支付资金，部分省区养护基本完全依赖转移支付资金。从普通国省干线公路养护作业资金投入情况来看，2018年、2019年约投入资金仅834亿元和910亿元，远无法满足58.6万公里普通国省干线公路养护的需要，目前路况能维持在既有水平，很大程度上依赖于近年来安排的大规模新改建工程整体上拉升了平均路况水平。

养护市场化

总体来看，全国普通国省干线公路的大中修工程基本由市场提供，采用竞争方式选择施工单位，公路管理部门主要负责投资决策、养护质量监管、计量申报或资金拨付等。日常养护、应急抢通类作业大部分省份由管理机构自行承担，一般是分区域切块包干给基层养护站点或养护应急中心直接承担；部分省市如上海、浙江等市场化程度较高的省市日常养护也由市场提供。技术服务类养护作业大部分由市场提供。

普通国省干线公路的管养模式主要有两种，以省统一为主的条条管理模式和以地方管理为主的块块管理模式。

面临的困难和问题

养护资金保障能力不足

普通国省干线公路养护资金来源，主要为成品油消费税转移支付资金，特别是贵州、青海、云南、广西等西部地区，养护资金完全依赖转移支付资金。现有转移支付资金基数是依据2007年养路费等“六费”实际收入为基础确定，返还增量资金未充分考虑汽车保有量增长和路网里程的快速增加。受经济下行、新型能源汽车的快速发展、燃油消费量萎缩等诸多因素影响，从2016年以来，各省的成品油消费税改革转移支付增量部分“不增反降”，成品油转移资金保障能力显现下降趋势。加之地方财政经济下行压力大、地方财力紧张，财政对养护投入有限或无投入，部分地区“人吃路”情况依然存在。

随着路网规模扩大、技术等级提升和服务、安全应急保障等附属设施的增加所带来的养护内容和需求的增加，各地普通国省干线公路养护资金不足的问题将进一步加剧。由于养护资金不到位，部分公路还存在养护工程实施困难、路况下降等问题。

体制机制尚未理顺

公路管理领域相关改革正在快速推进，普通国省干线公路养护管理体制机制尚未完全理顺。事权和支出责任落实方面，普通国省干线公路共同事权部分尚需进一步明晰和切分，责任尚需进一步落地，特别是新调增国省干线公路的责任落实问题。

公路管理机构方面，公路政、事、企分开的基本制度虽基本建立，但事业单位改革后公路管理职能弱化，部分地区存在公路养护管理机构、人员力量跟不上等问题，部门协作不顺畅，各层级及相关部门间的职能划分和协作关系尚待进一步界定和理顺。

养护市场化方面，政府、社会和市场的关系仍需进一步理顺，基本公共服务范畴不明晰，养护监管、养护资质及信用体系建设较为滞后，养护市场化改革配套政策亦有待进一步加强。

养护考核监督体系方面，部分地区对下放管理的普通国省干线公路缺乏行之有效的考核结果运用和奖惩机制。

养护基础依然薄弱

公路养护作为传统型和基础型行业，养护手段、养护技术还较为落后，与新一代工业技术的融合还不紧密，现代化的装备、材料、工艺、信息等技术领域的最新成果在养护领域还未得到有效应用，养护装备的机械化、养护生产的集约化、养护管理的智能化和养护决策的科学化水平均有待提升。

发展建议

强化资金保障

资金保障包括四个层面的工作，首先是加强与财政部门的沟通，积极推进成品油消费税改革转移支付资金分配调整工作，优化分配方式，建立与路网规模、养护需求及养护成本相挂钩的转移拨付机制。

其次是加强与地方政府的沟通，落实好“2022年起，该项资金不再列支管理机构运行经费和人员等其他支出”等国家对成品油消费税改革转移支付资金的使用要求，加大一般财政对公路养护的投入力度。

此外是鼓励以公路沿线设施收益分成、沿线资源开发收益共享、养护企业税费返还等方式筹措养护资金。同时要用好管好养护资金，科学确定养护资金的投向，严格落实资金管理规定，最大限度发挥资金使用效益。

落实事权和支出责任

推进地方出台细化的事权和支出责任划分实施方案，明晰地方各级政府对不同层级公路养护管理的事权和支出责任，特别是明确新调增国省道的养护责任，制定近远期接养方案，逐步将未接养的新调增国省道纳入国省道养护范畴。强化中央承担范围内事权的责任履行及监管，指导地方事权责任履行。加强省级公路管理机构对国省道的统筹管理力度。

完善管养机制

厘清各级公路养护管理机构、管理部门及养护生产部门的属性及各自的职能边界，完善各机构、各部门间的工作协作机制，充分发挥各级公路管理机构在公路养护工作中的决策服务、计划协调、技术管理、监督考核等工作职能，将各级公路管理机构的工作界面深入到养护管理的具体环节，切实履行好公路养护管理职责。

深化养护市场化改革

处理好公益性服务与市场高效配置资源的关系，根据不同区域发展水平和养护发展实际，因地制宜、分类有序推进养护市场化改革，建立政府与市场合理分工的养护生产组织模式。普通国省道的日常养护、应急养护等可采取政府兜底、市场补充的供给方式，依托养护应急中心等基层养护单位按照“平急结合、抢养兼顾”的思路承担日常保养与应急抢险工作，其他养护服务均引入市场机制。

条件具备的地区，加强与财政、发改、人社及税务等多部门的协调，做好养护市场化改革资金保障、养护工人转岗安置、养护企业税收优惠等方面的配套政策支持，鼓励符合市场属性的事业单位转制为现代管理养护企业。积极创新探索养护承包方式，通过将各类养护工程打捆发包，建养管一体化发包，一定规模的路网在一定周期年限内的各类养护作业统一发包等方式，解决普通国省道养护市场吸引力不足问题。优化养护市场的营商环境，尽快完善公路养护市场准入、信用评价管理、养护作业招标投标、质量考核的相关管理制度和规定，推动公路养护市场健康有序发展。

推动管养技术进步

带动养护技术发展，重点是加快普通国省道管养的数字化建设，建立养护动态监测、养护全过程信息化管理的养护管理平台，将养护计划管理、养护作业管理、设施病害处置等日常养护过程纳入信息化管理，实现日常养护的信息化监管。全面推动普通国省道养护决策科学化，建立以技术状况、服务水平和资金需求、投资效益评估结果等因素为依据的养护预算申请和决策机制，加强养护决策成果在养护计划编制工作中的应用。

加强管养基础能力建设

提升普通国省道养护的机械化、专业化能力，是加强管养基础能力建设的重点，根据普通国省道管理养护和作业特点，加强对一线管理养护机构的设备配置，引导和鼓励养护企业提高养护机械化水平。推进建立健全全国养护专业技术能力认定工作机制，强化养护队伍保障。