道交法修订应从道路实际出发——对《道路交通安全法（修订建议稿）》的9条建议

文/图｜中交第一公路勘察设计研究院 郭腾峰

近日，《道路交通安全法（修订建议稿）》面向社会公开征求意见。笔者结合亲身参与道路设计咨询、标准规范编制和重大事故调查等工作的实践，特撰写本文，希望为《道路交通安全法》修订工作反馈积极意见和建议。

我国现行的《道路交通安全法》于2004年5月1日起施行，在维护道路交通安全，提升广大群众的交通安全意识和文明素养等方面发挥了重要作用，但随着经济社会的快速发展，需要对该法进行修改完善。

据统计，2019年，全国机动车增至3.48亿辆，是1978年的219倍；全国机动车驾驶人增至4.35亿人，占人口的31.1%，是1987年的36倍；我国公路总里程达501.25万公里，高速公路达14.96万公里，为世界第一。飞速增长的数据背后，是严峻的交通安全形势。为此，公安部今年起草了《道路交通安全法(修订建议稿)》（以下简称“修订稿”），并于3月24日起向社会公开征求意见。

《道路交通安全法》修订是涉及国计民生的重大事项，为慎重起见，笔者特邀具有丰富涉路法律咨询经验的律师范金国，对本文进行审阅并提出了多条修改和补充意见。

01 相关规定不符合我国道路标准规范的实际情况

存在问题

修订稿第三十四条规定“新建、改建、扩建道路……等道路配套设施，应当符合有关技术标准和规范，确保符合道路交通安全、畅通的要求”，违反了道路基础设施与交通安全之间的客观规律，并且脱离了我国相关工程标准规范的实际情况。

理由依据

◎虽然道路建设与管养在保障交通安全和畅通中发挥着重要作用，但单纯依靠道路设施，并不能确保道路安全、畅通。任何道路设施只能保障车辆行人在正常使用情况下的安全与畅通要求。道路设施只是保障交通安全的必要条件之一，而非充分条件。

◎尽管起草上述法条的目的，可能仅在于阐述道路及设施建设、管养、维护的原则性目标要求，但由于条文内容设置不严密，全国多地涉路案例均可依据本条规定“从目的反推条件有责”，即不论管养单位是否履职尽责，只要出现事故或拥堵，便裁决道路建设和管养单位有责任。

◎我国道路及设施标准规范的内容总体上分为两大类：一类为强制性条文，数量较少；另一类为推荐性条文，数量较多。其中，强制性条文是工程设计、建设与管理中必须执行的规定，这些规定一般与交通安全或工程结构安全等密切相关。而推荐性条文一般为允许因地制宜、灵活采用的内容，其目的主要在于控制工程规模、节约资源等。简而言之，道路标准规范中的推荐性条文，是可以选择性执行的。但不论执行或不执行，推荐性条文并不直接影响道路通行中的交通安全性。

◎“安全、畅通”是每一本国家或行业技术标准、规范编制的核心目标和关键内容。只要道路与设施设计、建设等满足相关标准和规范，就必然满足了正常条件下安全、畅通的要求。因此，修订稿第三十四条规定如重复强调“确保符合道路交通安全、畅通的要求”，或会引发对法规进行片面解读的现象。

修订建议

只有强制性标准才是与交通安全相关的控制性标准，也是法律及司法解释在司法实践中认定有无责任的唯一标准。因此，建议第三十四条规定中删去“确保符合道路交通安全、畅通的要求”的内容，同时，明确“道路及配套设施应符合国家和行业强制性标准、规范”。

02 相关规定不符合我国道路建设与管养程序、体系和机制

存在问题

第三十五条规定“……道路及设施要根据交通事故情况和交通需求及时调整”。对道路建设与管养单位而言，该条要求明显不符合我国道路设计、建设与管理的程序、体系与机制。

理由依据

◎以我国高速公路建设程序为例，无论是纳入国家高速公路网或地方高速公路网的建设任务，还是因为交通需求变化对既有公路实施改扩建的工程，都属于国家和各级政府决策范畴的事情，其关键决策者是各级政府。高速公路建设与管养单位，并不能独立根据事故和交通需求及时决策实施道路、设施的改造或扩建（对应上面的“及时调整”要求）。

◎按照我国公路管理养护体系和机制，无论是收费公路，还是普通国省干线公路，在收费和养护资金使用上，全国均采用“收支两条线”的管理体系和机制。道路建设维护的资金由国家和地方财政根据预算拨付使用。管养单位不可能在未获得相应批复资金的前提下，自主完成某些由地质灾害或水毁等引起的道路恢复工程。

◎即使出现道路规划建设不合理，存在道路设施改造不能完全适应交通发展需求、道路设施受自然灾害损毁未能及时恢复等情况，也不能将责任完全归咎于道路建设和管养单位。我国道路建设与管养程序、体系和机制决定了“用路者与建设和管理方之间并非简单的消费者与服务提供方的合同关系”。一旦政府决策和资金拨付延迟或滞后，道路建设与管养单位便会陷入“巧妇难为无米之炊”的窘境。

公路养护作业

◎在全国已发生的多起涉路案件中，曾出现法院不管道路管养单位是否已经履职尽责，只因未及时修复道路与设施损毁、灭失、故障，而判定道路建设和管养单位承担法律责任的案件。一些管养单位尽管处处谨慎、尽职尽责，仍然会被问责。

公路灾害恢复

修订建议

建议修订第三十五条规定，明确道路规划、设计、建设和改扩建应按照国家或政府主管部门发布的相关建设程序进行；明确道路巡查、维护应按相关要求进行，对发现道路及设施损毁、故障、灭失等各类可能影响通行安全的情况，应依照相关巡查和管养制度或规范，及时进行修复或恢复。

03 相关规定脱离道路管养维护的客观实际情况

存在问题

第三十四条、第三十五条规定道路及设施出现缺损、灭失、坍塌、水毁等情况时，一律要求“及时修复”。虽然在脱离具体案例时，这里的“及时”可能仅代表“尽快”的意思，但司法实践中常常会把“及时”当作“随时”来裁决。

理由依据

◎客观上，对道路及设施的巡查和维护，只能按照合理的巡查制度和时间频率、周期进行，管养单位根本无法做到全天候、全年24小时、无间隙地“随时发现、随时处置”。

◎一些道路及设施在运营阶段发现的问题，例如，因自然灾害、路面重载交通等引发的边坡垮塌、桥梁损毁、严重车辙等，修复起来十分困难。很多时候，即使上文提到的资金全部到位，管养单位仍需要耗费很长时间，才能完成修复工程。

◎原相关条文规定明显不符合道路巡查与维护的客观实际情况。政策制定方不能简单、笼统地要求“及时修复”，而应该结合实际情况，区别对待，不能一概而论。

修订建议

建议修改第三十四和第三十五条等相关条文内容中关于“及时”的文字表述，修改为“应依照相关巡查和管养制度或规范，及时进行修复”。

04 架空桥梁设置警示标志规定脱离了事故环境条件

存在问题

第三十五条规定中新增“道路为架空设置，两侧及中间存在跌落危险的应当设置警示和禁止标志”。本条规定除了名义上作出了“警示”，实际上却不符合跌落事件的实际情况，且不具备实施的条件。

理由依据

◎近年来，我国确实发生了多次行人非法穿越高速公路桥梁、乘客为避险翻越高速公路桥梁而引发“跌落桥下”的伤害事件。但此类事件通常发生在光线昏暗，尤其是伴有大雾等天气条件的夜间，在这种情况下，即使桥梁上设有警示和禁止标志自然也难以辨识，自然无法发挥警示作用。

◎据了解，世界各国在设计和管理高速公路时都无法将行人穿越、翻越等工况条件全部考虑在内。且国外高速公路桥梁上未曾出现过类似事件，也没有提出过相关需求。

修订建议

建议删去本条规定中新增加的上述内容，或仅要求在城市区域路段的高架桥设置警示和禁止标志。

05 相关条文缺少关于避险车道使用的具体规定

存在问题

此前，《道路交通安全法》和实施细则等均未提及有关避险车道的内容，间接导致一些驾驶员不掌握避险车道的功能和用途，甚至由此引发了重大伤亡事故。

理由依据

◎从以人为本、宽容设计的理念出发，在我国部分高速公路和一、二级公路的山区连续性下坡路段，设置了一定数量的避险车道。但结合避险车道使用和货车失控事故情况分析，确实有不少驾驶员不了解避险车道的功能和用途，致使避险车道的功能未能完全发挥。

◎避险车道是一种被动性、宽容性安全设施，其应用场景设定为事故车辆在驶入前已经处于失控状态。因此，设置避险车道并不能防止车辆失控，也不能完全保证失控车辆“毫发无损”，其主要目的在于尽可能地减少事故危害，尤其是失控车辆对道路上其他车辆和人员的危害。

修订建议

建议在第六十条后增加：货车在下坡路段出现制动故障时，应立即采取可能的措施制动停车；若遇有避险车道时，应立即驶入，减速停车，避免对其他车辆和人员产生更大危害。中小型客车和行人等不得在避险车道入口位置停车、滞留。

06 未明确公安交管部门在维护道路交通秩序、疏导拥堵中的职责

存在问题

第四十六条等对公安交管部门在维护交通秩序、疏导交通拥堵等方面的职责界定过于模糊（用词为“可以采取、可以实行”），不能起到督促公安交管部门积极维护正常交通秩序、主动应对交通拥堵问题的目的。

理由依据

◎ 随着我国城镇化进程的加快，各级城市汽车保有量的快速增加，道路拥堵现象日趋严重。当然，这是每一个处于工业化快速发展期的国家（尤其是城市）必然面临的客观规律。而及时、主动采取有效的交通管控和指挥疏导等措施，是改善交通拥堵形势、提升交通安全性的最重要措施。

◎按照国务院对公安交管部门的职责划分，维护交通秩序、疏导交通拥堵等职责在于公安交管部门。并且，在各大城市，公安交管部门日常的主要工作就是维护正常的交通秩序，处置各类道路交通拥堵问题。但修订稿全文却恰恰缺少对公安交管部门此项职责的界定和要求。

◎修订稿相关章节虽明确了交通参与者、交通运输部门等以及公安交管部门在交通执法、事故处理中的权责，但是未明确公安交管部门在维护道路交通秩序、疏导交通拥堵中的权责。

修订建议

修订第四十六条，明确“各级公安机关交通管理部门应主动研究道路交通问题，积极维护正常的交通秩序，及时巡查、处置各类交通拥堵现象；且应根据道路和交通流量等具体情况，及时采取必要的交通管控和指挥疏导措施”。

07 相关条文遗漏了公安交管部门和人员在事故中可能存在的责任

存在问题

修订稿的一个重要变化，就是在第八十五条中增加了交通事故中车辆及其零配件不符合相关质量要求，或道路及其配套设施等不符合相关法律标准，且与事故损害结果有因果关系时，包括相关产品生产、销售和工程建设、养护、管理等有关单位及个人应依法承担赔偿责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《道路交通安全法（修订建议稿）》

理由依据

◎交通信号灯属于道路附属设施，而本法第三十三条明文规定交通信号灯由公安机关交管部门负责设置。如果交通信号灯损毁、故障等与事故有直接或间接因果关系时，公安交管部门自然应该与其他部门一样同等承担相关的赔偿或法律责任。

◎交通事故危害包括一次事故危害和二次事故危害。一次事故处置不当或不及时，则可能引发二次事故危害。若公安交管部门未能及时巡查、纠正违法行为或车辆，直接或间接引发事故，甚至在一次事故发生后，未能作出及时正确处置并与二次事故或危害存在因果关系时，也应承担对应的法律责任。

我国道路交通事故直接原因统计图

修订建议

修订第八十五条，明确因公安交管部门和人员与事故损害结果有因果关系时，也应承担相应的法律责任。

08 附则中对“交通事故”含义的描述遗漏了“环境和管理因素”

存在问题

修订稿还有一处修改值得关注，即第八章“附则”中修订了关于“交通事故”的含义描述。本次修订在取消“意外造成因素”的同时，增加了“机件故障因素”和“道路缺陷因素”，但“环境和管理因素”却被遗漏了。

《道路交通安全法》2004版原文

《道路交通安全法（修订建议稿）》

理由依据

◎道路交通事故涉及人、车、路、环境与管理等多方面因素，并且常常是多因素耦合作用的结果。而在各类安全生产活动中，对人的不安全行为和对物的不安全状态实施有效管理，是切断事故发生链条、减少事故危害最重要、最有效的措施。

◎如本文第七条所述，在道路交通事故的一次伤害和二次伤害中，对人和车的执法、管理、对事故的及时处置等管理因素，发挥着至关重要的作用。如果修订稿拟将“道路设施”等间接因素纳入交通事故定义之中的话，也应该将“环境因素”和“管理因素”一并纳入。

◎部分交通事故确因冰雪雨雾等恶劣的气象条件导致，甚至由地震、海啸等不可抗力直接造成，而这与人员、机件、道路和管理等因素无关。

修订建议

参照上述意见或国际惯例，修订第八章“附则”中关于“交通事故”含义的描述内容。

09 建议通过立法推动独立事故调查程序

存在问题

第三十五条规定与上一版比较，虽修改了公安交管部门可以直接认定道路设施安全隐患的条文内容，但并未明确如何开展事故调查。而没有经过独立科学的事故调查（程序），当地政府自然无法“及时作出处理决定”。

理由依据

◎长期以来，除重特大道路交通事故外，我国交通事故调查主要由公安交管部门负责。但实际上，交管部门并不具备开展车辆、道路设施等因素调查的专业基础。

◎交通安全不仅与组成交通系统的人、车、路等因素相关，还与环境和管理等因素密切相关。为举一反三，防患于未然，开展事故（深度）调查势在必行。由于事故调查要覆盖人、车、路、环境和管理等多方面内容，必然需要公安交管、交通运输、应急管理等相关部门，以及多领域专家和专业技术人员共同参加。

◎历史交通事故数据是开展交通安全研究的关键基础。时至今日，我国仍没有用于交通安全研究的事故数据（库）系统，也没有建立多方共享的数据共享机制。这导致我国交通安全领域的科学研究长期缺乏基础数据支撑，常常处于“纸上谈兵”“脱离国情”的浅表层面，不仅落后于发达国家，也明显落后于当今“信息化”“大数据”的时代环境。

修订建议

建议通过完善《道路交通安全法》，推动建立历史交通事故共享研究机制；建议参考美国事故调查机制，明确各级政府应组织相关行业专家，成立独立事故调查机构，推动科学化开展独立道路交通事故调查程序。