我国2017年以来科技人才政策分析

■ 元颖

中国科学院大学经济与管理学院 北京 100190

0 引言

创新驱动的实质是人才驱动,科技人才是科技创新最关键的因素。党的十九大立足中国特色社会主义进入新时代的新要求，提出要“培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队”，科技人才已成为我国发展的战略性人力资源。系统有效的科技人才政策推动科技人才队伍建设,是激发科技人才活力的制度保障。

近年来，我国学者对此作了诸多研究。周庆行和柏琳（2005）[1]研究发现西部地区地方政府制定的人才政策虽然有效推动了用人制度改革，但是忽视了对本地人才的培养和管理；胡鹏（2009）[2]在《上海市新人才政策体系构建初探》中采用定量分析与问卷调查相结合的方式，提出人才政策应涵盖人才引进、培养、使用、激励、保障和评价等各个环节。姚晓芳和费孝保（2011）[3]采用实地调研走访及问卷调查的方式对合肥高新区企业进行调研，研究发现在转变传统引才观念的同时，还应在人才政策法规体系建设等方面逐步完善，比如通过多层次多渠道对人才环境进行优化，从而提升环境对人才的吸引；顾承卫（2015）[4]从科研资助、创业资助、住房补贴等方面，对我国制定实施的海外人才引进政策进行分析和评价，提出相关建议；董丽娟等（2016）[5]分析了我国女性科技人才在科技奖励、基金获得、两院院士中的性别比例现状，据此提出相关政策建议；解佳龙等（2019）[6]通过文本计量分析法对北京、武汉、上海三大自创区的科技人才政策进行梳理和比较，并选取关键指标分析了科技人才政策的实施效果，提出了国家自主创新示范区科技人才政策的创新思路与建议。

虽然上述研究侧重点不尽相同，但本质上都是围绕政策内容展开分析。因此本文借鉴前人的研究，对我国十九大以来的政策文本进行定量化分析。以政策文本为基础，从政策出台频度、发文单位、政策类型3个角度，分析十九大以来我国科技人才政策整体结构情况，有助于健全我国科技人才政策体系，为后续科技人才政策提供借鉴。

1 政策文本选择

我们整理和筛选的标准如下：首先是政策有效性方面，确保搜集的是现行有效的政策文件，被替代废止的政策、过有效期的政策均被排除；其次是政策文件的范围，我们搜集的是直接与科技人才政策相关的政策文件，不是直接针对科技人才的政策均被排除；最后是政策文件的发文单位，选取的政策文件主要有中共中央，国务院及其各部委、直属机构等颁布的政策文件。

为保证政策搜集的完整性，我们分别在国务院官方网站、国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部、财政部、工业和信息化部、国务院国资委以及北大法宝网站输入“科技人才”、“科技”、“人才”等关键词进行搜索。经过人工判读后，部分政策文本对科技人才涉及内容不多，多以具体事项为主，或是某一奖励的具体评选标准，故予以剔除。最终截至2020年12月14日共搜集到有关科技人才的政策文本65条，具体如表1所示，表1中文件按照政策发文先后顺序排列。

表1 十九大以来我国科技人才政策

序号36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65政策名称《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》《关于改革完善技能人才评价制度的意见》《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》《关于深化本科教育教学改革全面提高人才培养质量的意见》《国家产教融合建设试点实施方案》《关于深化生态环境科技体制改革激发科技创新活力的实施意见》《全国广播电视和网络视听行业领军人才工程实施方案》《全国广播电视和网络视听行业青年创新人才工程实施方案》《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》《关于在部分高校开展基础学科招生改革试点工作的意见》《关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展指导意见》《关于规范高等学校SCI论文相关指标使用树立正确评价导向的若干意见》《关于破除科技评价中“唯论文”不良导向的若干措施（试行）》《关于“双一流”建设高校促进学科融合加快人工智能领域研究生培养的若干意见》《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》《关于海南自由贸易港高端紧缺人才个人所得税政策的通知》《中央财政科技计划（专项、基金等）绩效评估规范（试行）》《关于进一步压实国家科技计划（专项、基金等）任务承担单位科研作风学风和科研诚信主体责任的通知》《科学技术活动违规行为处理暂行规定》《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》《关于印发中医药创新团队及人才支持计划实施方案的通知》《关于持续开展减轻科研人员负担激发创新活力专项行动的通知》《自然资源部科技创新平台管理办法（试行）》《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》《关于推介乡村振兴人才培养优质校的通知》《关于支持企业大力开展技能人才评价工作的通知》《关于推进返乡入乡创业园建设提升农村创业创新水平的意见》《法治建设与法学理论研究部级科研项目管理办法》《关于正确认识和规范使用高校人才称号的若干意见》上接表1

2 科技人才政策数量分析

从科技人才政策整体来看，呈逐年增长状态，从2018年至2020年，环比增长率为125%、6%、5%，可见在十九大之后，相应的科技人才政策出现了爆发式增长，之后又逐步趋于平稳。其中2017年共有8项，2018年18项，2019年19项，2020年20项。2017年政策主要涉及专业技能人才培养以及专业技术成果转化等；2018年政策主要包括科研诚信管理、科技人才培养与引进等；2019年政策人才激励与人才评价类型政策居多；2020年政策主要为人才评价与人才发展环境等。

3 科技人才政策类型分析

《中国科技创新政策体系报告》中将我国科技人才政策分为人才培养、人才引进、人才使用管理、人才流动及人才创业五大类型。现有的研究中娄伟（2014）[7]依据政策类别，将我国科技人才政策分为“直接针对科技人才的政策”、“含有科技人才内容的科技政策”以及“其他人事政策”3种；依据科技人才的开发与管理将科技人才政策分为人才培养政策、人才选拔与使用政策、人才激励政策、人才吸引政策、人才评价政策、人才市场与流动政策、人才安全及其他7 种。杜洪亮等（2012）[8]则从政策效力的视角出发，将科技人才政策分为部门规范性文件、部门规章、行政法规和法律等；从科技人才的开发与管理的角度，将科技人才政策分为科技人才培养政策、科技人才流动政策、科技人才激励政策、科技人才引进与吸引政策、科技人才的选拔与使用政策、科技人才评价政策、科技人才安全政策等。由此可见，在科技人才政策的分类上，虽然现有研究并没有形成统一的标准，但这些分类本质上是根据研究者的研究目的进行分类。

基于此，本文借鉴科技部主编的《中国科技人才发展报告（2018）》中的相关分类，根据政策文本中所表述的各类措施和行动路径，将科技人才政策分为科技人才评价、科技人才激励、科技人才培养、科技人才流动与服务保障、科技人才国际化以及科技人才发展环境6大类。

3.1 科技人才评价政策

我国科技创新从计划式管理到面向市场优化配置再到全面建设国家创新体系，科技评价一直是科技创新活动的“指挥棒”和“风向标”，党中央、国务院一直高度重视科技评价制度建设，并始终将其作为科技体制改革攻坚的关键环节。十九大以来，我国共颁布13条科技人才评价政策，占样本总数的20%（见表2）。

表2 十九大以来我国各类科技人才政策数量的年度分布表

科技人才评价政策逐渐细化，建立健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系，形成并实施有利于科技人才潜心研究和创新的评价机制。首先，印发《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》解决当前人才评价机制分类不足、标准单一等问题。第二，进一步优化科研项目评审管理机制、改进科技人才评价方式、完善科研机构评估制度，深入推进“三评”改革，引发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》。第三，开展“减负行动”，破除一切制约科技创新的思想障碍和制度藩篱，改进科研项目经费管理和评价制度。

3.2 科技人才激励政策方面

科技人才激励政策旨在形成有利于人才竞相成长各展其能的激励机制，激发人才创新活力。健全创新激励和保障机制，构建充分体现知识、技术等创新要素价值的利益分配机制，完善科研人员职务发明成果权益分享机制。十九大以来，我国共颁布14条科技人才激励政策，占样本总数的22%。

科技人才激励政策方面，我国不断建立完善以信任为前提的科研管理机制，赋予科研人员更大的人财物自主支配权，完善薪酬激励制度，充分调动科技人才积极性。首先，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》提出建立以创新质量和贡献为导向的绩效评价体系，加大对承担国家关键领域核心技术人才的薪酬激励。第二，赋予创新人才更大的科研自主权，发布《关于扩大高校和科研院所相关自主权的若干意见》，激发高校和科研院所的创新活力。第三，遵循市场经济和科技创新的规律，探索建立赋予科研人员科技成果所有权和长期使用权的机制和模式，进一步落实科技成果转化等激励措施。

3.3 科技人才培养政策

科技人才培养政策旨在服务国家重大战略需求，加强拔尖创新人才选拔培养，为国家重点战略领域输送后备人才。要深入学习贯彻十九届五中全会精神，以国家战略需求为牵引，着力加快建设高水平科技人才队伍，构建与新发展格局相适应的高质量科技创新支撑体系。十九大以来，我国共颁布19 条科技人才培养政策，占样本总数的29%。

在科技人才政策培养方面，第一，为推动基础研究，启动“高等学校基础研究珠峰计划”，布局建设一批前沿科研中心，加强基础学科重点领域的前瞻布局。开展“强基计划”培养有志于服务国家重大战略需求且综合素质优秀或基础学科拔尖的学生。第二，为适应数字时代的发展要求，引发《关于“双一流”建设高校促进学科融合加快人工智能领域研究生培养的若干意见》，加快人工智能高层次人才培养，抓住新一轮科技革命和产业变革的机遇。

3.4 科技人才流动与服务保障政策

科技人才流动与服务保障政策在于破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，形成合理、公正、畅通、有序的社会性流动，有利于释放和增强社会发展活力，有利于创造更多个人职业发展和价值实现的机会。十九大以来，我国共颁布5 条科技人才流动与服务保障政策，占样本总数的8%。

其中《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》从3 个方面首先构建了促进劳动了和人才社会性流动的政策体系框架：首先，筑牢社会性流动基础。实施就业优先政策、推动区域协调发展、推进创新创业保障流动机会数量增多、质量提高；第二，畅通有序流动渠道，聚焦于妨碍人才流动的户籍、单位等关键问题，畅通人才在不同区域、不同性质单位之间的流动渠道；第三，引导区域间人才合理流动。推进精准扶贫，鼓励人才向“三区三州”等人才薄弱地区和领域流动，打赢脱贫攻坚战。

3.5 科技人才国际化政策

科技人才国际化政策是推动人才对外开放的重要保障，一个国家的对外开放，必须首先推进人的对外开放，特别是人才的对外开放。引进用好外国人才，是全面扩大开放的重要内容，也是形成全面开放新格局的重要标识。十九大以来，我国共颁布5 条科技人才国际化政策，占样本总数的8%。

我国实行更加积极、更加开放、更加有效的人才引进政策，降低高端外国人才进入中国的门槛，促进中国和国际互利共赢的发展。首先《外国人才签证制度的实施办法》中拓宽外国人来华的绿色通道，鼓励更多的外国高层次人才来华创新创业。同时，外国高层次人才“一卡通”政策实施，在金融、通讯、交通、保险等方面为持卡人提供更加便利的社会服务，全面推进引才引智工作。

3.6 科技人才发展环境政策

引才、聚才、用才、留才、爱才、敬才，根基在文化，关键在环境。优良的作风和学风是做好科技工作的“生命线”，是建设创新型国家和世界科技强国的根基，决定科技事业的成败。党中央国务院始终高度重视科研作风学风建设。十九大以来，我国共颁布9 条科技人才发展环境政策，占样本总数的14%。

我国在大力优化人才发展环境方面取得以下成效。首先，印发了《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》，是指导科研作风学风建设的纲领性文件，新时代科学家精神得到大力弘扬，在全社会形成尊重知识、崇尚创新、尊重人才、热爱科学、献身科学的浓厚氛围。第二，印发了《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，以优化科技创新环境为目标，以推进科研诚信建设制度化为重点，以健全完善科研诚信工作机制为保障，着力打造共建共享共治的科研诚信建设新格局。第三，关注创新型企业发展，建设创新平台，为科技人才创造更好的创新与发展环境。

综合来看，培养类的政策数量最多（19），其次是激励和评价政策，数量分别累计为14 和13，流动与保障和国际化政策较少，数量为5（见表2）。各个类型政策的逐年变动也不尽一致，整体上各类型政策逐年增长，但是也出现个别类型政策下降的情况（见图1），体现出了我国科技人才政策逐步完善过程中的灵活性。总体可见目前我国政府采取了以培养、激励、评价政策为主导，同时多种类型科技人才政策齐头并进的科技人才政策举措（见图2）。

图1 十九大以来我国各类科技人才政策数量的年度分布图

图2 十九大以来我国科技人才政策数量的类别分布

4 科技人才政策发文主体分析

对政策的发文主体进行统计发现，十九大以来共有35家中央机构参与了科技人才政策的制定，其中单独发文主体16家。其中，教育部是科技人才政策单独发文数量最多的机构，总发文量19 条，单独发文6 条，单独发文量占科技人才政策总数的9%；人社部是单独发文量第二的机构，总共发文16 条，单独发文5 条，单独发文量占总量的8%；其次是国务院和科技部。值得注意的是，财政部虽然没有独立发文，但是参与联合发文13 条（见表3）。

表3 十九大以来不同部门发文数量统计

综合来看，科技人才政策内容涵盖了科技人才引进、培育、激励、评价、保障等方面，形成了以教育部、国务院、财政部、科技部、人社部等为高发文量的主体结构（见图3），政策发文主体之间的合作网络和协作结构还有待优化。

图3 十九大以来各部门单独发文数量统计

5 科技人才政策执行主体分析

通过对收集到的科技人才政策文本进行研读，发现政策的执行主体主要涉及政府、事业单位服务部门、其他主体市场、社团和企业，各类型政策执行主体的具体含义如表4所示：

表4 政策执行主体说明

评估过程如下：首先研读政策文本，确定政策的执行主体，然后根据政策的明确程度在0-3 范围内打分，其中3 分代表详细制定了该主体的实施措施和办法，论述清晰，可操作性强；2分代表提出了该主体的实施措施和意见，但可操作性较弱；1 分代表仅仅提及该主体，没有出台相关措施和办法；0 分代表未涉及该主体。政策执行主体的评分标准如表5所示：

表5 政策执行主体评分标准

考虑到科技人才政策由于发文主体存在级别上的差异，相应的在政策影响力上也会存在较大的差异。为了计算政策的力度，本文把相应的政策按照安排、办法、措施、方案、公告、规定、规划、计划、决定、批复、条例、通知、细则、协议、意见、规程、政策、指南、指引进行分类，借鉴彭纪生等（2008）[11]、张国兴等（2014）[12]的方法，对政策力度进行评分，评分标准如表6所示：

表6 政策力度评分标准

评分过程为3 个人独立对每一条政策进行打分，然后对3 个人的打分结果进行一致性系数检验，标准为Cronbach a 系数大于0.7，否则重新打分。最终将符合条件的数据进行均值计算，作为最终结果。执行主体评分一致性结果如表7所示：

表7 执行主体评分一致性检验结果

根据最终评分结果我们发现，科技人才政策的执行主体中政府主体的政策力度最大，企业力度最小（见图5）；在政策执行主体的协同方面，执行主体中政府和事业单位的协同度最高，社团与企业、其他市场主体与企业协同度低（见图4）。这说明，当前的科技人才政策的执行主体在政策层面，出现政府热，市场冷的现象，多元主体协同执行的政策局面还没有出现。

图4 2017-2020年科技人才政策主体协同度

图5 2017-2020年科技人才政策各执行主体执行力度

进一步分析发现，在不同类型政策当中，培养型科技人才政策的执行主体所对应的政策力度最大，国际化政策最小（见图7）；同样地，政策主体协同度方面，培养型政策的执行主体协同度最高，国际化最小（见图6）。这说明，当前在政策类型方面，较为重视科技人才的培养，对国际化人才政策关注不足。

图6 各类型科技人才政策协同度计算结果

图7 各类型科技人才政策执行力度计算结果

6 政策建议与研究展望

本文以十九大以来的我国主要的科技人才政策为样本，从政策发文频率、政策类型、发文主体和政策执行主体四个角度进行分析发现：第一，发文数量方面，在十九大之后科技人才政策数量出现大幅度增长，之后逐步趋于稳定。第二，政策类型方面主要以培养、激励和评价类政策为主，同时多种类型政策均衡发展。第三，发文主体方面形成了以教育部、科技部和人社部为高发文量的主体网络结构，各部门之间的协调合作结构有待优化。第四，政策执行主体力度出现了政府热、市场冷的现象。第五，培养型人才政策的执行主体力度与协同度最大，国际化人才政策相对不足。

根据以上的结论，我们就科技人才政策工作，提出以下建议：第一，科技人才政策工作要进一步加强发文主体之间的协同程度，加强教育部、科技部、人社部与其他发文主体之间的联合发文数量，进而形成多元化的科技人才政策体系。第二，加强多元主体的在科技人才政策执行上的协同治理，充分发挥社团的作用，引导科技社团成为政府与事业单位服务部门之外的第三类主体，在培养、评价、激励科技人才等工作上，发挥更大作用。第三，逐步增加国际化科技人才政策数量，改善当前科技人才政策中的国际化人才政策执行主体力度与协同度的不足，通过制定相关的人才环境发展政策，大力吸引海归回流以及开展和国际教育机构的多路径合作。

限于年限，本文只获取了十九大至今4年的科技人才政策文本，而具体的政策发展态势分析还需更多年份的数据支持。对此，后续的研究可从以下两方面进行完善：第一理论研究方面，可以借鉴公共政策、人力资源管理中的相关前沿理论与新颖的研究视角,结合对科技人才政策的内涵进行深入研究[10]，改善现有研究缺乏整体、系统性的现状，构建综合性的科技人才政策分析框架；第二实证分析方面，未来的研究可以从政策动态发展变化角度对科技人才政策的态势演变进行系统、精准的评估，并结合大数据使用知识图谱分析，对科技人才政策的主要关注要素进行追踪[9]，促进科技人才政策的创新与发展。