文物日常管理体制特征与制度成因国有文物资源资产运行层级流程再造与实体化改革

摘要：文物日常管理没人、没钱、没地位，已经成为文物业内痛心疾首的共识。基于文物保护专业技术体制中文物日常管理的职能定位、机构队伍和经费现状，以文物资源资产管理理论框架分析现行文物日常管理体制结构性问题的制度成因如下：国有文物产权不清，文物保护管理机构职能不明;文物管理体制高度行政化，过度分权和非实体化倾向缺乏有效制衡;财政制度又进一步强化和放大现行体制影响。三者相互作用，走上路径依赖与路径锁死。打破的关键是建立健全文物资源资产管理体制。通过以日常运行管理为轴心的业务流程再造，文物行业机构实体化重组与改革，建立覆盖国有文物资源资产寿命过程的财政保障制度，实现文物日常管理的“三实”——职能实、机构实、保障实。

关键词：日常管理;文物资源资产;技术体制;文物保护管理机构;流程再造;实体化改革

不可移动文物应将“日常管理贯穿于保护全过程”[1]。日常管理直接关乎文物安全和保存状况，其重要性怎么强调都不为过。然而，文物日常管理工作的积贫积弱，没人、没钱、没地位，已经成为业内痛心疾首的共识。

国家文物主管部门一直试图改变这一状况，却收效甚微。21世纪初，国家文物局尝试制定《文物保护单位管理办法》，其中第一个问题就特别强调日常管理工作亟需加强，希望加强文物保护管理机构建设，涉及机构设置、机构层级和机构职能等问题[2]。但该办法至今尚未出台。再如，在国家文物局发布的<国家文物博物馆事业发展“十二五”规划》中，提出“启动县级文物管理所标准化建设”[3]，至今也未见实施。

由于文物日常管理太过平常和琐碎，很难纳入传统文物保护管理和技术理论体系，相关研究成果也极少。在中国知网的文献检索结果中，以“文物日常管理”为主题，相关文献只有11篇，且以博物馆藏品管理为主，涉及不可移动文物日常内容更少;以“文物四有”①为主题，相关文献只有23篇[4]。

而资产管理视角对此提供了全新理论分析框架。对于资产管理来说，文物日常管理是“运行层级最基础、最直接的实体化管理职能”， “对于文物事业，运行层级是直接决定文物资源资产保护利用的质量，决定文物事业目标的实现程度、衡量文物保护决策执行力的核心内容”[5]。

本文聚焦文物系统内的日常管理体制特征。出于专业考虑，文物系统实际管理着、也应当管理国家最为重要的文物资源资产。可以说文物系统的文物日常运行管理能力和水平，在一定程度上决定着国家文物保护的专业实力和文物资源保护水平。

下面笔者针对“没地位”——职能定位、 “没人”——机构队伍、 “没钱”——资金保障的“三无”问题，分析文物日常管理的现状体制特征和制度成因。

一、文物日常管理工作的职能定位现状

分析文物日常管理工作的职能定位，需要将其置于整个文物工作体系中。《中国文物古迹保护准则》（以下称《准则》）是中国不可移动文物保护管理的权威专业导则，以其为代表的中国文物保护技术体制，呈现出日常管理与项目管理的结构性失衡。

（一）日常管理与项目管理的结构失衡

《准则》中，文物古迹保护工作程序以项目管理为主线，从文物普查和专项调查、研究评估（研究课题/项目，或配合规划编制）、文物保护单位申报和公布、规划编制、保护展示工程实施和规划调整，形成了成熟完备的项目管理体系。而日常管理工作流程基本被边缘化。《文物保护法》中唯一明确的文物日常管理“四有”工作，也作为确定保护级别的附属性工作，在程序中体现为阶段性、一次性要素，与日常管理分离（图1） 。

项目管理和日常管理是两类不同的管理类型。项目是指为专门产品、服务或成果而进行的临时性工作[6]，体现为独特性和临时性。日常运行是指持续不断和重复性的工作，体现为常规性和重复性。项目管理与日常运行管理在逻辑思维上存在本质区别。一个是技术管理思维，一个是机构管理和资产管理思维。对于资产寿命过程而言，项目是分散的、碎片化的，需要根据机构长远目标和资源资产特点加以统筹管理，才能为机构目标有效服务。

在《准则》中，除逻辑结构問题外，日常管理的专业技术内容也既少且不清晰。《准则》2015版中与日常管理相关的内容只有两条——第23条“管理”和第25条“保养维护及监测”。与2000年首次发布的《准则》相比，《准则》2015版关于日常管理的内容更为模糊，以广义管理（第23条）内容替代了2000版中的日常管理（第17条）内容。

在2015版《准则》中，不同层级、不同管理主体的管理职能混为一谈。例如，第25条，管理内容中“制定具有前瞻性的规划、建立各部门间的合作机制、保证必要的保护经费来源”，属于监管层级机构的管理职能[7]，不是运行层级机构可以掌控和协调的。2000版《准则》清晰指出“文物保管所”的职能是依法负责“文物古迹的日常管理”（第10.1条），但2015版《准则》却笼统以“管理者”（第23条阐释）称谓。责任主体不清，职能边界不清，是责任无法落实和考核的根源，是管理大忌。

（二）文物系统各类机构的职能分工

下面再分析文物日常管理机构与其他类别文物机构的职能分工。文物保护专业体系的项目思维主导，也反映在不同类型文物机构的运行模式上，呈现出鲜明的中国特色。

根据国家文物业统计分类，文物机构主要分为文物行政主管部门、文物保护管理机构、博物馆、文物科研机构、文物商店和其他文物机构③。分析中不考虑后两类机构，但加上参与不可移动文物保护工作的各级地方政府和文物系统以外的机构/企业（简称社会机构/企业）。下面以《准则》文物古迹保护工作流程中的内容为基础稍作补充，根据《文物保护法》、文物专业资质管理和实际工作，列出各文物机构的职能分工（见表1）。

从表1可以清晰看出，在文物保护项目管理和日常管理两大类工作中，政府、文物行政主管部门、文物科研机构和社会机构/企业主要承担的是临时性的项目类工作，如组织实施文物普查、公布文物保护单位、规划编制、考古研究、修缮方案设计施工、景区开发等。文物日常运行管理工作主要由文物保护管理机构承担，工作内容主要有日常保护养护、监测评估、档案记录与建设、价值研究与阐释，以及对外开放时的展示传播和公共服务。

从资源资产管理层级分类分析，以上项目类工作主要为监管和专业技术咨询指导层级的工作，除考古发掘和维修施工等临时性项目外，不涉及文物资源资产本体的实施和执行职能。而文物资源资产运行层级的日常性、直接性的执行机构主体为文物保护管理机构。

（三）独具中国特色的文物专业技术体制—分散型

上述职能分工，进一步强化了项目管理思维在中国文物专业技术体制中的主导地位，在文物资源运行层级形成了独具中国特色的管理模式——文物资源与专业力量分离的分散型模式，不同于世界上通行的综合集中型模式[8]。

在分散型模式下，文物资源资产与文物保护专业力量分离，文物科研机构非实体化现象突出。除敦煌研究院等极少数文物保护科研机构，中国绝大多数文物科研机构的主业是不可移动文物保护，但自身不掌握文物古迹资源。这种日常运行管理与科研分离的模式与博物馆差异很大。文物科研机构常年累月奔波于不同文物之间，忙于勘察设计“编本子”，既缺乏对于同一文物资源本体的深入持续研究，缺乏对同一文物资源后续施工、养护、维修效果监测、展示利用方式的持续跟踪研究，同时还受甲方制约而缺乏对新技术、新方法、新模式探索的主动性和可能性， “本子”落实效果大打折扣，各类文物保护专业机构本身既做不大也做不强。

在分散型模式下，负责文物日常运行管理的文物保护管理机构的专业技术职能被抽空，文物保护各个专业技术环节职能被分割。涉及文物资源寿命过程的主要文物保护工作以项目形式分包给不同的专业科研机构和运营机构，文物考古研究和保护规划编制承担机构分离，维修设计和施工单位分离，文物科研机构与文物日常管理机构分离，文物旅游开发和经营管理与文物保护管理机构分离。因此最为熟悉文物资源本身的文物保护管理机构缺乏长期发展机能，缺乏统筹协调不同文物保護项目策划和组织的能力，无法凝聚专业力量和专业人员，机构职能和能力建设越来越萎缩和薄弱。

在分散型模式下，文物保护专业技术成果难以转化和分享，对社会支撑能力被削弱。文物保护工作环节之间的调查、考古、规划编制、勘察设计、施工、监测、展示服务等各个工作脱节，文物科研机构之间的成果难以通过文物日常运行机构整合和共享，研究和维修力量难以合作，日常监测、保养、档案建设等基础工作既无法与研究和维修力量相互支撑，甚至得不到正常开展。同时由于日常保护管理机构力量的薄弱，展示利用只能依靠资本的大规模商业运作，文物展示利用重营利轻公益轻保护现象普遍。

上面分析了文物日常管理工作的“没地位”——在整个文物工作中定位被边缘化，在专业技术体制中职能被抽空。下面再从文物日常保护管理机构所掌握的专业技术资源——人员和经费的情况来分析。

二、文物日常管理机构的资源现状分析

为说明上述文物专业技术体制特点产生的影响，下面将文物保护管理机构与文物科研机构和博物馆等另外两类文物机构进行对比分析。其中文物科研机构代表承担项目类业务的非实体化机构;博物馆代表馆藏可移动文物日常管理机构，运行模式属于综合集中型，兼具日常运行、文物修复、科学研究和公共服务等综合职能⑤。分析的重点为机构队伍和经费保障现状。

（一）文物日常管理机构队伍现状

据2018年度统计数据，纳入文物业统计的文物机构总数为10160家，其中文物保护管理机构3550家，博物馆4918家，文物科研机构122家[9]。

首先分析三类机构的管理级别。中央和省级管理的机构在各类文物机构总数中的比例，文物保护管理机构为0.4%，博物馆为3.0%，文物科研机构为36.9%。可见以项目类业务为主的文物科研机构管理级别远远高于日常管理机构。而同为日常管理机构，承担不可移动文物保护日常管理工作的文物保护管理机构以市、县级为主，比例达99.6%（图2）。

下面再来看各类文物机构的从业人员数量和专业技术人员数量。据2018年度统计数据，行业从业人员总数为162638人，高级职称（包括正高和副高）总数为9683人。其中文物保护管理机构从业人员32406人，高级职称1160人;博物馆从业人员107506人，高级职称7322人;文物科研机构从业人员4133人，高级职称907人[10]。

对比三类机构按机构数量平均的水平，可以看出从事文物日常运行的文物保护管理机构远远低于承担文物保护项目的文物科研机构，也低于从事馆藏文物日常管理的博物馆（图3）。特别能反映机构专业力量的平均高级职称人数，文物科研机构高出文物保护管理机构近25倍，博物馆也高出其5倍之多（图4）。

而且，专业技术人员在同类文物机构中，也明显倾向于集中在管理级别高的机构中（图5，与图2对比）。全国文物保护管理机构平均只有0.3名高级职称专业技术人员，而这个数量在县级文物保护管理机构平均只有0.16名。

（二）文物日常管理经费保障现状

下面从各类文物机构的总收入水平和文物保护管理机构的经费支出结构分析经费保障情况。在经费结构中，统计数据中的基本支出大致可以对应日常运行工作的费用，项目支出大致可以对应文物保护项目费用，包括前期费用、本体维修和保护性设施建没等费用。

收入水平反映文物机构从各类渠道获得的资金水平。据2018年度各类机构总收入统计数据，文物保护管理机构为31.O亿博物馆为59.3亿;文物科研机构为12.7亿[11]。从机构平均收入可以看出，日常运行类机构与文物保护项目类机构的差距巨大。文物科研机构的平均收入是文物保护管理机构的近12倍，是博物馆的近9倍（图6）。

支出水平和支出结构反映机构用于不同业务的资金使用情况。下面分析不同级别文物保护管理机构的经费支出情况。根据文物保护管理机构支出水平统计数据分析，可以看出级别越高的文物保护管理机构，平均支出水平越高（图7）。从机构平均经费支出数额看，县级文物保护管理机构远远低于中央和省市级文物保护管理机构。承担绝大多数不可移动文物管理任务的县市级文物保护管理机构的平均支出经费每年不足160万元。

从机构平均经费支出结构看，除中央1家文物保护管理单位外，绝大部分文物保护管理机构的日常工作基本支出占总支出的比例只在43%—51%之间（见表2）。对于占总数99%以上的地市和县市级文物保护管理机构，机构平均支出总额水平已经很低，其中用于日常工作的经费比例又明显偏低。县市级文物保护管理机构平均基本支出每年只有60余万元，维持正常的机构运行和人员经费都十分困难，要开展文物的日常保养维护、巡查监测、研究宣传等日常业务更没有财力保障。

综上分析，不可移动文物保护专业体制特征呈现结构性矛盾，文物资源与专业技术资源脱钩，运行层级执行力薄弱。一方面，文物保护管理机构数量多但是管理级别低，人员队伍和经费保障水平低，开展直接性、常态化的文物日常管理工作的没人、没经费问题普遍而突出，有文物资源却没专业技术资源，执行乏力。另一方面，科研机构集中拥有优质专业资源，这些非实体化机构管理级别高，却与文物资源相脱离，导致文物保护运行层级高级别的事权虚空，特别是中央事权高度虚空，有专业技术资源却无文物资源，同样导致执行乏力。

二、文物日常管理现状制度成因分析

下面从国有文物资源资产管理理论分析文物日常管理体制结构性失衡的制度成因。

（一）国有文物产权不清，文物保护管理机构职能定位不明

从资产管理理论出发，确定国有文物资源资产的受托主体和受托责任是本质任务[13]。由于国有不可移动文物产权复杂性，文物国家所有权行使主体长期不明。体现在运行层级，就是文物系统内负责日常运行管理的文物保护管理机构职能定位缺乏法定依据。在文物保护管理机构中，有一类属于专门针对一处或几处文物保护单位设立的文物保护管理机构，这些机构基本兼具日常专业管理和相应国有文物保护单位资产管理职能;还有一类属于区域性文物保护管理机构，其职能和性质完全不同于前者，主要对辖区内由其他机构或个人所有、占有或使用的不可移动文物进行专业管理和指导，包括文物资源调查、检查巡视、维修项目管理等，甚至代行文物行政管理职能。2018年这类机构共有1940家，超过文物保护管理机构总数的50%。

在制度建设上，往往以不可移动文物管理替代文物保护管理机构的管理，管理主体缺位。不仅前面分析的《中国文物古迹保护准则》中存在此类问题，现行不可移动文物管理规范和标准中，也以文物为管理对象，文物保护管理机构的相应职能常常缺位，如《文物保护单位开放服务规范》《文物建筑开放导则》等。相比之下，在博物馆相关制度中，除针对博物馆作为场所的规范外，对博物馆作为机构的运行管理也制定了相关标准规范。因此，文物保护管理机构在制度建设上落后于同样从事文物日常管理的博物馆（见表3）。

无恒产者无恒心。制度建设的空白，并不能说明不可移动文物管理上的落后，而是国有不可移动文物产权明晰工作太为复杂，是博物館馆藏文物产权较为清晰所不可比的。缺乏国有文物资源资产管理的产权制度基础，国有不可移动文物资源资产的日常运行管理职能与文物保护管理机构主体责任的关系难以明确，文物保护管理机构的职能就难以落实。

没职能就没地位。国有文物产权不明晰，必然难形成以国有文物资源资产寿命过程为主线的管理理念，反映在技术体制上就自然形成项目管理思维，反映在管理体制上就形成分散式模式，从而导致文物日常管理被边缘化，文物资源资产运行层级的直接责任和执行能力被弱化。

（二）文物管理体制高度行政化，过度分权和非实体化倾向缺乏有效制衡

由于长期缺乏对文物资源资产属性认识，文物保护在法律层面和管理体制层面保持高度行政化特色[14]。

在行政管理的主导思想下，中国文物保护“属地管理”体制长期占据无可撼动的地位。 “属地管理”形成过度分权倾向，表现为中央文物行政部门事权较弱，只有宏观事权，而涉及文物保护和日常运行的直接决策权，诸如领导责任、城乡规划、日常管理、经费预算、机构人员等等均由地方政府负责。 “属地管理”的行政体制，直接殃及国有文物资源资产管理，中央的文物资源资产国家所有权行使事权被抽空。因此，国家文物主管部门对于属于地方事权的文物日常管理鞭长莫及，屡屡试图加强却无功而返。像长城、殷墟这样价值重大、影响深远的国有文物，日常管理工作极为薄弱，中央政府却无法拿出实质性支持政策[15]。

在行政管理的主导思想下，文物系统的专业技术机构非实体化倾向严重。行政化的显著特征就是将上级政策以行政命令方式层层下达，而不是由各级政府根据事权属性，通过本级机构队伍，采用‘实体化的方式直接承担相关事权[16]。中央文物部门及其直属机构，除了重大违法事件的事后督察，几乎没有执行职能——包括与文物资源直接相关的考古发掘⑥、保养维护、监测巡查、维修加固、展示服务等等。相关制度和政策只能通过各级文物部门层层下传，最后全压到基层文物保护管理机构身上。

文物管理体制的高度行政化，导致国家宏观文物保护政策悬在空中，很难通过地方政府的直接决策落地。中央和省级文物部门本级集中了一批优质专业技术机构，却属于与文物资源脱离的非实体化机构。大量基层文物保护管理机构承担着繁重的文物日常保护管理任务，却没人、没经费、没地位。国家文物保护宏观政策就这样在“上不实、下不强”的死循环中落地难、执行难。

破解这个死扣的钥匙，看似在地方政府手上。只要地方政府重视文物保护，大力支持文物保护管理机构，增加对文物日常运行管理的投入，问题不就解决了？顺着这个思路，下面通过财政制度的分析来看看地方政府的无奈。

（三）财政制度强化和放大现行体制影响

文物工作的资金主要来自中央和各级地方政府财政经费。财政制度安排的总体原则是事权与支出责任匹配。

遵循文物保护事权的“属地管理”体制，我国文物保护财政制度的支出责任以各级地方财政预算为主、中央财政专项补助为辅。

为了说明财政制度的特点和影响，对应前面表1中的工作内容，分析相应工作的经费来源。要理解地方政府的财政支出责任，最佳方式是先了解中央财政专项政策。因为中央专项资金的补助的范围和方向十分有限，其余绝大部分工作经费要依赖地方财政（见表4）。

中央财政的补助范围，在全国76万余处不可移动文物中只对5000余处全国重点文物保护单位给予补助性支持。中央财政的补助方向，仅以项目经费形式支持专项调查、规划编制、修缮工程、保护设施建设工程等内容。

其余绝大部分不可移动文物保护相关的工作内容，包括土地征收、搬迁补偿、环境整治等前期工作，以及日常运行管理工作全部属于地方政府支出责任。也就是说，在不可移动文物保护的财政支出责任中，地方财政所需要负担的比例无论从范围、方向和环节而言都占有绝大部分。

既然地方政府承担了绝大部分事权，那么地方和中央财政实际投入的比例是否與相应事权对等呢？自1994年实行中央和地方财政分权改革，中央财权上收而事权下放，地方政府财政收入大大减少。反映在文物保护领域，地方政府的投入比重在不断降低。随着“十一五”以来中央财政文物保护专项经费呈几何倍数增长，地方政府投入在全国文物事业费总额中所占的比例到“十二五”期间已不到40%[17]。

地方政府支出责任与财力上出现严重倒挂，不仅仅是文物保护财政制度的问题，而是普遍现象。财政分权导致地方政府事权增加而财力减弱，只能“将经济职能置于更为重要的地位……往往将财政资金投向见效快、可突显政绩的基础设施建设和产业发展等方向，直接经济效应不明显的医疗、教育、科技文化等公共产品和服务提供普遍被忽视”[18]。文物保护的地方财政投入严重不足，可以说是中央和地方政府事权与财政支出责任划分的制度设计使然，不是单纯依靠地方政府加强文物保护意识可以解决的问题。

再仔细对比表1和表4中文物工作职能分工和相应的经费来源，结果令人恍然大悟：文物行业百十家文物科研机构占有的专业资源何以能够远远优于3000多家文物保护管理机构。文物科研机构从事的主业，恰恰是中央财政专项支持的考古研究、文物保护规划编制、修缮设计施工等项目类业务。巨额中央财政专项经费足以培养形成以项目为主导的技术管理思维，也足以培养起一批以此为主业的高级别专业科研机构。而承担文物日常运行管理重任的大量基层文物保护管理机构，却被牢牢钉死在“属地管理”的体制下，既没有资格获得巨额中央财政专项经费的支持，又无力在赢弱的地方财政中争得一杯羹。由此也可以说明，中央文物保护专项经费虽属“补助”性质，却对文物行业的专业技术体制起到决定性作用，具有牵一发而动全身的效应。

综上所述，在文物管理高度行政化的体制内，国有文物产权不清，日常运行管理职责不明，再叠加“属地管理”的过度分权和配套文物保护财政制度的放大作用，文物资源资产日常运行管理机构的积贫积弱局面始终无法扭转。与此同时，在财政制度支持下发展起来的高级别文物科研机构拥有雄厚专业技术资源，却与文物资源脱节，文物保护专业技术各个环节脱节，行业整体专业实力难以有效发挥。

至此，现行行政体制、专业技术体制和财政制度相互影响、相互强化，使文物日常管理难以走出“三无”的路径依赖，被路径锁死。

四、文物日常管理流程再造与实体化改革

国有文物资源资产管理体制改革，是突破路径依赖的关键思路。文物国家所有权的行使职责，也是政府义不容辞的担当，长期以来却被行政管理职能所混淆和替代。因此明确政府在国有文物资源资产管理中的职能，有助于突破行政管理体制，建立与国有文物资源资产管理相适应的政府事权划分体制、技术体制和财政保障配套制度。

其中，国有文物日常运行管理体制改革，是在运行层级健全和充实国有文物资源资产管理体制的基本细胞单元，意义重大。

（一）以日常运行管理为轴心的业务流程再造

首先，树立以文物日常运行管理机构为受托责任主体，以文物资源资产寿命过程为逻辑主线的思维认识，对文物保护保护日常运行管理与项目管理比重进行结构性调整，明确和强化文物日常运行管理机构对文物资源资产寿命过程的整体责任，对文物古迹保护工作进行流程再造（图8）。

与《准则》中文物古迹保护工作程序表（图1）相比，流程再造（图8）的重点内容为：

1.修正文物古迹保护流程逻辑，以文物资源资产寿命过程为轴，以日常运行管理的常态工作为主线，以阶段性、特殊性的项目类工作为副线。

2.将原来的文物保护单位“四有”工作与确定保护级别的阶段性工作分开，突出“四有”工作性质的常态化和日常性。

3.突出日常巡查监测的核心作用，它是实施预防性保养维护工作和采取排险修缮工程措施的决策依据，也是总结评估保护规划实施效果、文物古迹保存状况和公共服务影响的基础工作。

4.强调保养维护工作是资产型日常运行机构最核心的执行性内容，它与巡查监测工作性质不同，涉及文物资源资产的本体保存状况维护，专业技术要求高。两者职能在一定条件下可以分离，可以由日常运行管理机构委托文物专业机构开展保养维护，通过定额标准制定和效果评估管理，提高文物保养维护工作的专业化水平。

5.增加公共服务职能，这是国有文物资源资产运行管理的特点之一。公共服务是文物国家所有权的特殊责任，是在确保文物古迹安全的条件下面向公众必须承担的义务。即使国有文物经营权与所有权分离，文物国家所有权行使者必须发挥主导作用，必须坚持国有文物的公共文化服务和公益属性。

6.增加国有文物资源资产报告工作内容，这是国有文物资源资产运行管理的另一本质特点。国有资产报告是文物国家所有权行使的受托主体应尽的受托责任，是国有文物作为公共资源应当面向国家和面向公众的基本工作性质，从而加强行业面向公众开放的社会责任。

（二）文物行业机构实体化重组与改堇

国有文物资源资产运行层级的实体化改革，在文物行业以外需要通过法定程序明确所有国家部门机构均应承担其占有使用国有文物的保护职能[19]，在文物行业以内应当加强实体化重组与改革。

加强文物日常管理工作的基础，是建立和培养一批产权明晰、职能综合、专业力量雄厚的实体化机构作为文物行业中坚力量，从而增强国家文物保护宏观政策和专业技术准则落地的通道，夯实国有文物资源资产保护利用的执行力。以机构的职责明确和能力建设，促进文物日常管理工作没人、没钱、没地位的现状得以转变：

1.对文物机构职能模式进行改革，探索扩展综合集中型管理模式，特别是重大国有文物资源资产，由文物保护管理机构直接统一行使产权管理、日常运行、保养维护、修缮监测和公共服务等综合职能。在综合集中型管理模式下，综合职能有助于培育实力雄厚的实体化机构，有助于文物保护各项工作的统筹协调。文物产权与日常管理权统一，文物研究、保护修复、日常保养和对外开放、公共服务职能统一，人员队伍和经费预算相对稳定，从而使得重要文物资源保护管理机构得以长期发展，形成专业实力雄厚的文物管理机构，有助于重要文物资源得到有效保护管理，有助于文物研究、保護、利用和管理各环节工作的统筹协调和有机衔接。故宫博物院、敦煌研究院、秦始皇兵马俑博物馆等就属于综合集中型模式的文物资源资产日常保护管理机构，这也是他们在文物行业相关领域占有领军地位的根本性体制原因[20]。

2.综合集中型管理模式重组和改革路径之一是依法授权文物系统的文物保护管理机构对特定国有文物行使国家所有权的日常运行职能，加强其公共财力和专业技术力量保障。文物系统的文物保护管理机构，特别是市县级文物保护管理机构是全国不可移动文物专业保护的主力军，培养了一大批熟悉当地文物情况、勤奋敬业、不计名利的文物干部。依法授权文物保护管理机构对特定国有文物行使日常运行职能，有助于通过明确其主体责任，加强其开展保护、研究、养护、监测、服务的长远规划和队伍培养，有助于通过明确其资源型机构性质而改善其财政保障的结构和力度。

3.综合集中型管理模式重组和改革路径之二是依托现有文物科研机构，利用其优质专业资源，充实其重要文物资源资产日常运行管理职能。文物科研机构专业实力较强，拥有不同类型、不同地区考古研究、规划编制、勘察设计、科技研发经验和成果积累，政策水平较高，认知理念较先进，但是缺乏将专业知识和先进理念落地实施的机制。如果能赋予部分文物科研机构承担重大国有文物资源资产运行管理职能，有助于夯实文物科研机构对特定文物的长期学术研究积累，延伸文物科研机构科研成果转化的链条，有助于提高国有文物资源资产日常养护和监测水平，提升国有文物价值研究和展示传播内涵和质量，提高面向公众服务水平。

4.加强中央的国有文物资源资产日常管理实体化机构建没。对于价值重大、保存状态脆弱、或跨行政区域大型国有文物的核心点段，通过国有文物确权，在文物部门组建或改组中央运行实体，通过划拨或征收方式，统一行使国家所有权，并实施高水平的日常保养维护和监测、价值研究和保护修缮、展示宣传和公共服务，打造具有引领和示范作用的国家队。

（三）覆盖国有文物资源资产寿命过程的财政保障制度改革

文物财政保障制度改革，必须兼顾文物行政管理和国有文物资源资产管理体制改革总布局。作为国有资产中的珍贵国有文物，国家应当明确国有文物国家所有权的中央政府和地方政府事权、文物部门和其他政府部门职能划分，必须建立与此相匹配的国有文物资源资产管理的财政保障体系，目前这一体系还是空白。

对于国有文物资源资产管理的财政保障体系，其所支撑的政府职能、职能层级、支持方向和支持对象与文物行政财政保障体系存在很大区别（见表5）。

国有文物资源资产运行管理的财政体制，在运行层级文物国家所有权行使中发挥“基础性、制度性、保障性作用”[21]。国有文物资源资产运行管理的财政制度设计，应当从国有文物资源资产寿命过程全程保障为纲，重点支持文物国家所有权行使的关键工作和执行主体的能力建设：

1.加强国有文物产权征收及其附着土地征收的财政资金保障。当重大国有文物资源资产受到其他社会主体使用威胁时，应当实施国家征收。应当建立充足中央财政资金池，确保征收资金保障能力，确保文物国家所有权的安全与权威。

2.加强国有文物资源资产日常运行管理工作的经费保障。资产运行机构不同于行政管理机构，其人员数量、设施设备、工作职能、成本结构等方面均不相同，应当遵循相应文物资源资产的特点和分布规模提供合理的公共财政保障。

3.加强国有文物资源资产保养维护工作的经费保障。保养维护不同于资产运行管理，专业技术要求较强，包括“及时或定期消除可能引发文物古迹破坏隐患的措施，及时修补破损的瓦面，消除影响文物古迹安全的杂草植物，保证排水、消防系统的有效性，维护文物古迹及其环境的整洁等”[22]，以及对配套的保护设施和服务设施进行养护和岁修。文物保养维护成本应当在文物日常管理机构的成本结构中占较大比重。

4.加强支持国有文物资源资产运行机构的能力建设，扭转重维修项目、轻日常运行的问题，调整文物保护经费的投入结构，切实保障日常运行机构的文物资源资产产权征收和日常运行维护经费，是加强运行层级文物保护实体化建设、落实国有文物保护管理直接责任、确保国有文物安全、改善保存状况的根本保障。

综之，文物日常管理并不寻常，是行政体制、央地事权划分、财政制度、专业技术体制等国家治理模式在基层文物工作中的深层反映。文物行业作为资源和资产型文化事业，亟需全面建立健全文物资源资产管理体制，与文物行政管理体制一起，双双撑起文物保护大业。其中，国有文物资源资产管理体制需要对政府职能进行全面深化改革，才能从根本上扭转国有文物资源资产运行层级没人、没钱、没地位的现状，夯实国有文物保存保护的基础工作，守护珍贵国家财富，为全社会文物保护树立典范。

[本文为2017年国家社科基金特别委托项目《符合国情文物保护利用之路研究》（17@ZHOl 8）子课题六“路径依赖与路径创新研究”研究成果。]

参考文献：

[1]国际古迹遗址理事会中国国家委员会中国文物古迹保护准则[Z].2000

[2]顾玉才在国保单位优化管理工作调研会上的讲话[G]中国文物学会通讯，2005（1）

[3]国家文物局文物博物馆事业发展“十二五”规划资料汇编[R].2012

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[8][20]于冰文化线路整体保护挑战与实践——意大利阿匹亚古道与中国大运河比较研射J]中国名城，2020 （6）

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[16]楼继伟深化事权与支出责任改革，推进国治理体系和治理能力现代化[J]财政研究，2018（1）

[17]于冰大遗址保护财政制度需求特征与现状问题分析[J]中国文物科学研究，2016（1）

[18]荣秋艳中国地方政府职能 问题、成因及转变[J]经济问题探索，2014 （3）

[21]一场关系国家治理现代化的深刻变革——财政部部长详解深化财税体制改革总体方案[EB/01] （202006-19） [201407-03]中国政府网http：//www gov cn/xinwen/201407/03/content 2711811 .htm

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（责任编辑：孙秀丽）

⑥除近年成立的国家文物局水下文化遗产保护中心（201 2年成立，2020年变更为“国家文物局考古研究中心”），职能包括“负责基本建设涉及的水下调查、发掘项目的组织、实施工作“，见其官网http：//www uch-china com/col/coL1708/index html

⑤虽然有些博物馆也承担文物保护管理机构职能，但无法获得单独统计资料，只能将其统一作为馆藏文物日常保护管理机构加以比较。

④除粗体字内容由作者补充外，均参照《中国文物古迹保护准则》（2015版）中的“文物古迹保护工作程序表”和第23条内容及相关阐释。

②此圖最初见于国际古迹遗址理事会中国国家委员会编制的《中国文物古迹保护准则案例阐释》（2004年中英双语版第22页），又在《准则》2015版第16条阐释中再次使用。

③见国家文物局主编的历年《全国文物业统计资料》中的全国文物机构分类。其中部分博物馆也承担文物保护管理机构职能，如陕西省秦始皇兵马俑博物馆在《全国文物业统计资料》中按博物馆类机构统计，但实际也负责全国重点文物保护单位秦始皇陵的日常保护运行管理职责。文物科研机构主要包括文物考古研究机构、文物建筑保护研究机构和综合性科研机构（如中国文化遗产研究院）等。

①《文物保护法》规定，文物保护单位应当有管理机构或人员、保护范围、保护标志和记录档案（第十五条），即业内通称的“四有”工作，是文物日常管理工作中唯一法定内容。