实现乡村振兴，为什么必须动土地制度？

城乡两极分化严重的现象不止出现在中国。

上世纪70年代，日本、韩国等东亚国家在快速实现工业化、城市化之后，也面临过类似问题。为此，日本掀起造村运动，挖掘地域文化特色，形成了久负盛名的“一村一品”发展模式;韩国则发起新村运动，通过采取改善农村基础设施、发展农业加工与流通、加强农村教育等做法，促进了城乡一体化步伐。

而今，中国的工业化、城市化也越过了高速发展的临界点，经济增长的势能相较改革开放前40年出现明显放缓。与此同时，农村凋敝、要素资源闲置、城乡贫富差异扩大的现象更加凸显。在此背景下，中国决策层将经济转型、寻找新动能的目光投向了农村，并在2021年出台的“十四五”规划中作出了“坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴”的选择。

全面乡村振兴该如何推进？哪条路可以作为参照系？由于土地制度不同，中国难以原样照搬其他东亚国家振兴乡村经济的模式，但我们可以从自身寻找答案。

从1998年修订的土地管理法实施至2017年，全国及主要城市的城乡居民收入差距普遍在扩大，但成都、重庆、西安、杭州成了差距缩小的少有城市。这其中，尤以成都的收入差距缩小幅度为最大。成都过去20年的农地改革探索和乡村建设或许能映照一丝当下。

四川大学经济学院经济系主任姚树荣教授，是成都土地制度改革的操刀者之一，也是最早提出“城乡共生”概念的专家。2007年-2015年，他在原成都市国土资源局、四川省委办公厅、成都市委改革办任职处长，负责城乡统筹与土地制度改革相关工作。这期间，他见证了成都“小挂钩”制度的突破、成都农村产权交易所的诞生，以及若干乡镇如何通过盘活农村土地迎来了崭新的发展机遇。

中国的乡村建设、城市经济如何勾连，又该如何破局？乡村振兴的核心在何处？土地制度改革何去何从？近期，《财经》杂志记者专访了姚树荣。他将从一个简单的公式开始剖析中国实现乡村振兴的路径。

《财经》：“十四五”时期中国要解决好发展不平衡的问题，必须补足农村短板、处理好城乡关系。在您看来，中国实现乡村振兴的路径主要有哪些？

姚树荣：乡村振兴这个话题，可以站在政府、企业、专家的立场来思考，但是我们别忘了，最重要的是站在农民的立场上。如果能够带动农民富起来，乡村振兴就会受到农民拥护，那怎么样让农民富起来？我们可以用人均GDP来衡量农村地区的富裕程度。公式很简单，人均GDP=GDP/人口。把人均GDP的数字做大，要么是把分母变小，要么是把分子变大。第一种路径把分母变小，就减少农村的人口，让农民进城落户变成市民。第二个路径把分子变大。一是政府财政支农，通过转移支付往农村多砸钱。二是让乡村自己能够长出更多GDP。

第一种观点鼓励农民市民化。有专家认为乡村振兴几十年都搞不起来，中国发展还是要靠城市，唯一出路是让更多农民进城。但是1998年-2018年，我们减少了3亿农村人口，大量农民进城务工、落户。虽然从纵向上看，农民和改革开放之初相比富裕了，但是农村出现空心化、农地靠老人来耕种，年轻的男性劳动力都到北上广深务工去了，带来很多家庭矛盾。我们的城市如欧美，乡村还不如非洲，这就是城乡差距。现在胡焕庸线往东南方向移动了，人口主要集聚在东南部，经济从城乡之间的差距，变成了东西南北间的差距，该怎么破解？过去主流观点认为，农民要进城，通过减少分母实现乡村振兴，但城乡关系和区域关系纠缠在一起，有没有实现城乡平衡、区域平衡发展呢？空间上，大家都往一处挤怎么行呢？

家庭日活动，父母和孩子们在“自然王国”的草地上做游戏。摄影/《财经》记者 邹碧颖

第二种观点是向农村砸钱，以城带乡、以工补农，对农村多予少取。2002年后的城乡统筹政策就是加大对农村的转移支付力度，成都就是统筹城乡的改革试验区。中国在2006年全面取消农业税，2006年全面普及农村九年义务教育，2007年將农村最低生活保障制度覆盖到所有县，2008年将新型农村合作医疗制度试点覆盖到所有县，2012年新型农村社会养老保险试点实现基本全覆盖。此外，2003年-2007年中央财政支持三农的资金达到1.56万亿元，2008年一年达到近6000亿元。但城乡居民的收入差距非但没有缩小，反而再创新高达到3.33倍，是新中国成立以来最高的一个倍数。靠往农村砸钱能从根本上解决问题吗？城市的发展日新月异，差距还在拉大。如果不解决其他问题，光靠砸钱是没用的。

现在我们需要更多去考虑乡村能不能自我生长，长出更多的GDP出来。靠发展传统农业让农民致富的潜力有多大？中国和其他国家相比，人均耕地少，这是基本国情。我们的农业人口人均GDP与爱尔兰、美国、加拿大、日本这些发达国家比很低，连一些发展中国家都比不上。但从土地单产看，中国的水平又高过了发达国家平均水平。学者陈纪平认为，土地产出贡献率基本达到了目前技术水平允许的极限，而劳动力的产出贡献率处于极低水平，农业产出水平在土地供给限制下已经没有多大的增长潜力，依靠农业的进一步发展增加农民收入、缩小城乡差距，不是一条有效的路径。这和北大国发院姚洋院长的观点基本一致，姚老师也认为乡村振兴的核心不是发展农业。

《财经》：如何让乡村实现自我生长呢？中国农村的GDP还有哪些增长空间？

姚树荣：人满足了温饱就会追求享受。经过40年的经济发展，城市中产阶层的崛起，居民消费结构升级后，大家实现全面小康，开始追求享受，乡村和城市相比的比较优势就出现了。我们可以围绕吃穿住行娱养等最基本需求，去乡村寻找产业重构的机遇。穿趋向追求棉麻毛革等天然材料，个人卫生和美容追求自然和现代化古法炮制。健康饮食时代已经到来，可以开发各种保健养颜的地方性农林渔牧产品。休闲农业、乡村旅游、民宿度假、健康养老等新业态出现，城市周边一两个小时车程内的“第二家居”可能是未来的方向，但要小心发展过度变成城不城、乡不乡。弹性的土地规划、明晰的产权制度和配套的基础设施才可以发挥乡村的比较优势。此外，发展攀岩探洞、观鸟兽、采标本等旅游活动，也可以让穷乡僻壤、边远山区的劣势变成优势。

乡村振兴，我们缺的是对产业创新的想象力。让科技赋能农业，促进一二三产业融合发展，可以带来更大的附加值。但融合发展要满足城乡居民在实现小康后去追求享受新的消费需求，特别是城市不能满足的那些消费需求才能提升农业附加值。要做到这些产业创新，靠现在留在农村的六七十岁以上的老人是难以完成的，因此需要城市的资本、人才、技术下乡去赋能，去完成产业重构。总的来看，农民进城、财政支农、乡村产业重构三管齐下，乡村振兴指日可待。

《财经》：资本下乡、重构产业的路子能不能走通？农村一直有大量的土地、廉价的劳动力，但改革开放40年来，乡村对资本的吸引力远小于城市，资本和人才下不去的症结在哪？

姚树荣：其实农村也缺土地，主要是缺建设用地，特别是缺集中连片的建设用地。土地利用必须符合用途管制，规划的是农用地，就只能搞农业生产;规划的是建设用地，才能进行非农开发建设。我们原来的观念是城市搞开发建设、农村种地，所以城乡土地配置非常不同。但现在重构乡村产业，农村也需要非农产业的建设用地。比如企业想在某个乡镇做一个田园综合体项目，需要100亩集中连片的建设用地，但农村配置的基本是农用地，甚至还有不少永久基本农田，根本落不下来。落下来就是乱占耕地、违法用地。那企业跟当地政府谈了半天白谈了，双方都愿意，但最后落不了地。

按照现行土地制度，城乡土地权利存在着四大不平等。第一，产权不平等。农村集体土地还带有农民的身份性、社会保障的功能，不具有财产属性、不能够自由交易;而过去城市土地基本实现了市场化和资本化配置，具有财产属性。第二，流通不平等。我们允许农业户口转为非农业户口，不允许非农业户口转为农业户口，更不允许农村土地交易，也禁止城市居民下乡购地买房。第三，交换不平等。农村土地通过农转用与征收，变为城市国有土地，土地增值收益分配不平等，这在过去征地中表现非常明显。第四，规划不平等。建设用地主要配置给城市;农村承担保障国家粮食与生态安全的责任，主要配置的是农用地。农村只能发展附加值低的传统农业，谁也不愿意穷，就往城市里找钱去，青壮年劳动力都跑到城市去了，这是乡村衰落的重要原因。因此，要振兴乡村，必须改变土地制度，让四大不平等变成完全平等，让市场决定资源配置，实现土地在城乡之间的自由流动。

姚树荣。

《财经》：上世纪80年代开始，中国取消了延续几千年的农业税，通过城乡统筹优化了农村的公共服务。土地的城乡同权化改革也呼吁了很久，为什么实质性进展缓慢？

姚树荣：过去的土地制度背后牵涉三大问题：一提及农村土地流转交易，特别是放开城镇居民、城市资本到乡下去买地，我们就容易想到农民流离失所、农民起义。几千年的乡土中国中，我们形成了根深蒂固的土地观念。土地在古代不仅是农民的命根子，也是官僚士绅的命根子。很多人寒窗苦读十年，考取功名当官后，就开始求田问舍，由文人而官僚，由官僚而地主，在和平时期一般是这样。到了王朝末年，官商勾结、兼并土地，导致农民流离失所;农民起义后，又开始分封诸侯、奖赏领地，形成新的土地财富占有格局。中国古代的历史就是一部追求土地财富的往复循环历史。因此，孙中山、毛泽东都把“耕者有其田、住者有其屋”作为革命追求。但现在中国经过几十年的发展变迁，城镇化率达到63%以上，城乡人口和结构变迁后，哪些已经不合时宜，是全部都要推翻，还是全部保留？这是我们要思考的。

第二，粮食安全、生态安全的约束。谁控制了粮食，谁就控制了人类。粮食被看作跟货币战争、石油战争一样重要，国家不敢放松粮食问题。为了粮食安全，我们划定了18亿亩耕地红线，采取了一系列管制措施，号称世界上最严格的耕地保护制度。但是保障粮食安全并不完全等于保障18亿亩耕地，几十年的发展变迁，农业技术进步取得了长足进展，人的饮食结构发生了很大变化，我们究竟需要保障多少耕地？耕地保有量关乎土地制度建构的基底，我们是否有必要把耕地保有量核算得更加充分和精准？保障粮食安全的思路，需要从消极的耕地数量保护转向积极的耕地质量保护，并拓宽除耕地保护之外的其他路径，如荒漠化治理、可耕地增加以及海外租购等。同时我们也有担心，在比较利益的驱动下，大家会不会乱占耕地，不择手段占用耕地开发房地产？

第三，城市在过去20多年里形成了以土地驱动发展的模式。政府把农民的集体土地征收为国有土地，政府平台公司将土地拿到银行抵押融资，取得贷款后搞基础设施建设，把城市修得高大上，增强了城市的吸引力，大量的人口涌入城市，带来住宅的需求，这是土地金融。随后，看好城市房地产市场的开发商竞相进入城市，政府再高价拍卖土地获取土地财政。

还有土地产业。政府招商引资，以低成本、宽供应的方式出让工业用地，吸引很多工业项目进入城市。工业来了，GDP上去了。但工业企业也拿土地去银行抵押贷款，很多企业挂羊头卖狗肉，拿土地去银行贷款干其他的事情。居民买房子，也得拿土地和房子去银行抵押贷款。中国经济运行的全部资金链都系在土地上。这背后有一根线，只要大家认为城市房价还会继续上涨，这个游戏似乎就可以一直玩下去。但是玩到价格不断上涨，严重超过了居民的收入、企业的成本，资产泡沫就会破掉，财政金融的系统性危机就可能发生。所以农村土地市场能不能开放？农村能不能搞房地产？会不会带来房价下跌？改革怎么改？

《财经》：2019年中国修改了土地管理法，距离上次修法已经过去21年，城乡社会发生了巨大的变化。新法实施后，中国土地制度发生了哪些变化？

姚樹荣：土地管理法重点修改了四个方面。第一，缩小了征地范围。征地主要用于公共事业，目前大家可能对省政府批准的成片开发有一些争议。第二，提高了征地补偿标准。从原来的年产值倍数法改为现在的区片综合地价，是根据七大因素进行测算的，各省已经陆续公布了。第三，完善了征地程序。从征地批后公告变为批前公告，从“两公告一登记”变为“三公告一登记”+社会稳定风险评估+听证会。过去的征地补偿安置协议是与土地所有权人签订，现在要求不仅要和所有权人签订，还要和使用权人签订。很多地以后可能就征不动了。第四，开放了农村集体经营性建设用地入市，主要体现在新法第63条。第62条是关于宅基地的规定，一是允许自愿有偿退出，二是鼓励盘活利用。但关于农村集体经营性建设用地的入市，还有一些不明不白的地方。

《财经》：有哪些不明不白的地方？

姚树荣：首先，关于入市的范围没有确定。城市规划区内的集体经营性建设用地能不能入市？是城镇规划区，还是城市规划区？有的观点认为城镇规划区内也可以入市，有的认为不行;有的认为城市规划期内不能、镇规划区内可以入市。其次，农村集体经营性建设用地能不能用于住宅开发？法条中表述为“工业、商业等经营性用途”，因此有观点从城乡同权的改革逻辑认为，国有建设用地可以住宅开发，集体建设用地也不应该限制住宅开发;有观点认为没有列举住宅，肯定不能用于商品住宅;也有观点认为“等”字表示列举未尽，应该可以;还有观点从对房地产市场和土地财政的系统性风险出发，反对用于住宅开发。

农村集体经营性建设用地的入市还要进行政府管制。每年农村要供多少集体经营性建设用地，不仅要符合规划，而且要纳入政府的供地计划中，经过政府审批后才能入市，不是农民和企业谈好了，想入市就入市。现在的问题是政府管得很多，又带来一系列问题。地方政府习惯了过去管国有土地的那套思路，不太想放手这一块市场。还有涉及土地闲置处置等问题，新土地管理法要求签订的书面协议约定动工期限、竣工期限、开发使用条件等等，达不到也会按照闲置土地进行收回。

《财经》：这两年中国农村土地制度的改革开始提速，特别是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革。我们该如何判断中国农村土地制度未来的方向？

姚树荣：总的来讲，未来征地规模更少、征地成本更高、征地难度更大，大家要想在城市里边拿到一块国有建设用地，更不容易了，主要靠存量土地盘活。供地垄断打破了，过去由政府独家供给，今后集体经济组织都是供地主体。从新土地管理法的修改看，土地制度改革就是要约束地方政府的征地权，解构过去形成的以土地驱动发展的模式，助推经济社会高质量转型发展。城乡关系始终处于动态演变之中，我们既不应停留于乡土社会的认知故步自封，也不应超越历史阶段激进改革。目前，正处于乡城交织的复杂历史阶段，我们未来的土地制度应该更具有弹性和灵活性，对不同群体的土地利用诉求给予理性关照，兼济高效、公平和可持续利用三大目标。