发电集团公司专业化区域化协同发展研究

【摘  要】确立发电集团公司专业化区域化背景、目的和原则思路，通过分析面临主要问题和挑战，了解发电集团公司专业化和区域化存在问题原因，研究集团公司专业化区域化治理能力建设，分析专业化区域化各自协同发展能力建设，构建专业化区域化发展配套机制，并对专业化区域化协同发展提出建议对策，助力电力发电能源行业绿色可持续高质量发展。

【关键词】发电集团;专业化;区域化;协同发展

1.研究背景和目的

1.1研究背景

一是国家能源发展战略的调整，落实国资国企改革要求;二是国有资本投资公司改革的要求。

1.2研究目的

一是促进专业化、区域化协同发展，加快推进能源企业转型发展。二是面对国内外能源变革的浪潮，抓住战略机遇，坚持改革创新双驱动，通过专业化区域化协同发展促进新时期能源企业改革发展。

2.研究基本原则和总体思路

2.1基本原则

坚持深化国有企业改革方向。按照国有资本投资公司改革方向，加快建设具有能源电力行业特点的国有资本投资公司和现代国有企业制度。

坚持权责明确、协同高效。优化调整资产关系和管理关系，加强专业化与区域化管理，实现集约管理和协调发展，提高管理效率，调整考核机制，调动各方积极性。

坚持整体规划、分步实施。做好系统谋划、顶层设计，分步实施。

坚持市场化原则、建立激励机制。采取市场化方式，保证公平、保护相关方利益和积极性。

2.2总体思路

（1）坚持条块结合、协调发展、优势互补、协同加强的改革方向，充分发挥专业化和区域化管理的特长，按照矩阵式管理模式，分工协作、统筹协调，形成合力推进各项工作。

（2）在区域化方面以“省为整体”，强化区域公司统筹协调功能，发挥好区域规划、政府对接、市场开发、电力营销等职能作用，以区域公司为主整合区域内生产运营职能。

（3）在专业化方面，推动业务资源集中，实现统一配置管理和集约共享。

（4）在协同发展方面，优化总部职能定位，调整资产关系和管理关系，建立明晰的资产结构和顺畅的管理体制，调动各方积极性，提高管理效能。

3.推进专业化区域化协同发展面临主要问题和挑战

全球经济进入低速增长期，能源结构正在向清洁低碳转型。我国正在积极推进能源结构调整，大力发展新能源，推进智慧能源、氢能、储能等新业态发展，叠加新冠疫情大流行引起了对全球经济衰退的担忧，都将对能源需求和投资产生直接的影响。国家鼓励技术创新，推进创新驱动，对集团公司科技创新提出更高要求，集团公司在市場意识、规则研判、电力营销、科技创新、信息化支撑等方面还存在不足，能力建设还需要进一步加强。

3.1专业化协同发展问题分析

（1）集团内专业化公司，专业性不强，差异性相对较弱，不具有独占性，利润不高。研究院（设计院）类企业未明确自身的合理定位，未能定位为战略引领中心和创新驱动中心，差异化管控体系欠缺;（2）同质化发展问题突出，研究设计类单位差异化分工不明确，在集团内、外市场竞争激烈。（3）专业化资源整合力度不够，集团内专业化公司资源相互独立，业务互相竞争，需进一步整合资源，实现统一配置管理和集约共享。

3.2区域化协同发展问题分析

（1）分散化发展的问题。集团公司各二级单位各自为战、分散化发展造成直接后果主要有以下几方面：一是难以形成合力和规模效益，二级单位之间易形成恶性竞争，产生内耗、抬高开发成本，损害集团公司的整体利益和对外形象;二是投资项目建成后，分散化经营造成运营机构重复设置、管理成本高。

造成以上问题主要原因：一是厂网分离电力体制改革，发电侧市场放开，驱使各发电集团所属单位积极抢占电源资源和市场资源;二是集团公司层面战略规划引导作用不强，整体规划缺乏对所属单位的指导和约束;三是在社会经济和电力大发展时期，全社会用电量保持在10%以上增速，外部环境和经济利益促使各发电企业加快上项目，抢占发电资源;四是发电企业尤其是新成立二级单位，为做大公司规模，追求规模化经营，全力在所辖区域和跨区域开发新项目。

（2）同质化布局的问题。一是同质化布局，造成直接后果是重复投资、重复建设，遇到经济发展下行和电力市场变化时，抵御市场风险能力较弱;二是资产规模大，但大而不强，从电力、煤炭、铝业等产业看二级单位主要从事产业链上游，生产销售资源类产品为主，创新能力低、产品附加值低，产业利润率低。

其主要原因：一是从集团公司层面缺乏对各二级单位进行明确战略规划、定位与分工，导致部分单位除开展主营产业外，依托电力产业延伸煤炭等产业;二是各二级单位未建立专业的研发团队，创新能力较弱，缺乏支撑核心竞争力的关键技术，只能投资于成熟产业，重复投资形成同质化产能。

（3）新能源产业形成一省多家和一家多省问题。一是集团公司部分二级单位在适合发展风电、光伏项目的西部省份跨区域发展产业项目，形成了“一省多家”的局面。“一家多省”是产生“一省多家”的直接原因;二是集团公司鼓励所属单位大力发展新能源产业，企业为自身转型发展需求，集中力量到风光资源丰富的西部省份开发新能源项目;三是各单位在区域市场各自为战，分散开发，缺乏协同，造成内部竞争，抬高项目开发成本。

（4）区域化产权关系问题。一是产权关系与管理关系不统一，导致上市公司（平台公司）与资产装入上市公司（平台公司）的省公司（区域公司）之间的关系复杂化;二是从管理关系看，作为集团的二级企业，省公司要接受集团公司的直接管理，签订年度绩效责任书;从产权关系看，省公司资产已装入上市公司（平台公司），在计划预算、生产经营指标上要接受上市公司或平台公司的管控和考核。还存在产权关系与投资运营管理分离的情况。

（5）区域化管理问题。一是新能源项目跨省、跨区发展，集团内各投资主体竞争激烈。缺乏区域化协同与规模化发展，无法开展产业布局和资源分配管理;二是集团统筹人力资源分配和调度不强，信息不对称，人力资源管理效率低;三是运营成本高，在库存管理、成本控制等方面难以发挥规模和成本控制优势，无法统筹协调区域内相关库存资源。

3.3总部与二级单位关键权责分配存在问题与挑战

国有资本投资公司改革，从管运营向管战略转型，从管资产向管资本转型，集团公司管控工作界面不够清晰，管战略、管资本尚未落地，主要存在几方面问题：

一是总部与二级单位工作界面不够清晰，对二级单位的分类管理制度支撑不足;二是总部对二级单位管控力度不足，二级单位法人治理能力有待提升;三是集团公司对二级单位专业化区域化缺乏系统性规划;四是资本运作需加大力度，与集团发展要求相匹配。

目前，总部权责清单存在一些问题，亟待优化。

一是根据国资国企改革政策文件精神，要加大对“双百行动”、“科改示范行动”企业授权放权，落实董事会职权，权责清单中没有专门针对两类企业授权放权。

二是上市公司（平台公司）与装入上市公司的区域公司或管理企业之间的权责界面不清晰，对与区域分公司一体化运作的投资平台授权放权要求不明确，平台公司与受管理企业之间的授权放权执行不到位。

三是出于发展考虑，具备一定同类别项目规模的区域分公司要求授权在光伏、风电项目并购方面自主决策。目前，没有建立与“三新”业务发展相适应的体制机制。

4.集团公司专业化、区域化治理能力建设

4.1健全公司治理体系

（1）完善法人治理体系建设。完善法人治理体系建设，在国有资本投资公司框架下，按照授权体系要求，进一步厘清集团公司各治理主体的权责界面，完善授权管理办法，完善决策制度，完善议事规则，按照清单式进行管理。加强二级企业治理机制建设与管理提升，与承接集团战略能力有效衔接。

（2）加强董事会建设，落实董事会职权。加强董事会建设，落实董事会职权，集团董事会承接好国资委授权放权，在授权范围内履行好出资人职责。集团公司通过派驻专职董监事履行对所属企业的出资人职责。

4.2优化集团管控

（1）优化管控体系。优化管控体系，推进由职能管理向以公司治理为主的转变，理清职能管理与公司治理之间的界面。进一步完善三级管控体系，要发挥好区域公司、专业化集约化平台、产业中心的作用。按照二级企业类型、规模和发展阶段，选取几家代表性企业，进行管控模式探索试点。

（2）建立差异化授权放权。建立差异化授权放权机制，无论授权类别划分多精细，实际执行过程中因为各个企业因管理成熟度不同，效果也不同，结合集团公司下属企业情况建立差异化的授权机制，確保放得下、接得住、行得稳。

5.专业化协同发展能力建设

5.1推进专业化资源整合

当前，能源行业新技术新模式新业态不断出现，突出表现为技术和人才密集、跨界融合创新、要素集中度高、产业附加值高等特征，过去单一攻关、分头作战、重复建设模式已不适宜，需进一步整合资源，实现统一配置管理和集约共享。基于形势发展和实际工作需要，将通过重组、联盟等多种方式，优化整合产业创新与技术工程服务、产业投资发展平台、前沿技术研究与孵化等方面优势资源，提高专业化、集约化发展和服务能力。

5.2协同发展能力建设

（1）完善技术科研体系。完善技术管理体系、专业技术体系、工程技术体系、研发体系，畅通科技人才发展通道、成长实践平台、健全知识产权平台，拥有和掌握专利、专有技术、前沿技术，以及推动科技成果转化等方面处于行业前列。掌握国际通用先进技术标准，具备具有自主知识产权、国际领先的工程技术。

（2）加强科技创新力量。专业化协同与科技创新，集团科技力量的整合，构建集团公司科技力量整合架构。进行科技力量与集团公司内资源的互补。在主要业务领域形成一支具有核心技术能力、具备一定话语权、代表国家与行业技术水平、能够引领行业技术发展的专家人才队伍。营造浓厚创新氛围，健全创新体系，建立成熟的创新机制，打造突出创新能力，形成创新成果丰硕。立足市场、客户需求的技术创新体系富有效率，服务技术创新的要素资源健全，能够发挥最大效用，使得专业化公司在制度、管理、知识、技术、文化方面具有强大的创新动力。

（3）加强新兴产业培育。产业发展与新兴产业的培育平台，实现分散化、同质化业务资源集中，突出产业专业化管理;同时明确各产业集团的核心区域与辐射区域，对于其关系紧密的客户做出界定，实现企业利益最大化市场化运行相关机制，以市场化需求为导向，有效建立起适合“三新”业务发展的体制机制，培育“三新”业务快速健康发展。氢能、储能、综合智慧能源等“三新”业务是集团重点培育的发展新动能，技术引领市场，创造可观效益。将综合智慧能源等新兴产业打造成最大增长极。

6.区域化协同发展能力建设

6.1区域发展原则

（1）整体部署，局部服从整体利益。区域发展政策，必须从集团层面进行顶层设计，遵循集团战略方向，综合考虑区域产业布局、区域分工、各区域市场的特点、区域市场竞争力、区域市场占有率、区域公司实力等各种因素，进行整体谋划，既要有战略眼光和全局高度，又能够制定出适应不同区域发展的政策措施。作为集团各二级单位、项目单位要服从集团战略安排，能够做到识大体、顾大局，推动集团区域改革发展。

（2）培育区域头部企业，统领各方形成合力。实践证明，集团如果要在一个区域内具有较强的话语权，在资源获取、市场开发等方面处于优势地位，必须有一家实力强大的区域公司。具有一定规模和实力的区域公司，才能够较好的行使区域规划、市场开发、政府对接、电力营销的职能，才能够在区域内切实发挥统筹和协调作用。总之，集团公司在区域发展中，发挥“群狼”的战术，必须要有一匹“头狼”，“头狼”的作用就是统领各方形成合力，从无序变为有序，在资源获取、政府对接、市场营销方面取得压倒性优势。培养区域头部企业，是集团区域改革发展的关键环节。

（3）建立合理的考核激励机制，减少竞争博弈。由于区域统筹协调机构定位于议事机构，牵头单位对机构内各家单位没有行政管理权，《集团区域统筹协调指导意见》中对区域统筹机构运作的考核激励机制阐述不明确，缺乏明确的任务项。造成一些区域统筹牵头单位积极主动服务意识不强，区域内成员单位（尤其是三级单位）参与区域统筹协调工作的主动性不强，造成区域统筹合力不强。集团公司也意识到上述问题，制定区域发展策略要考虑跨区域发展和市场开发协同工作，应配套有效的考核激励机制。如何设置考核激励机制，即能有效激励协同发展，扩大市场，又可以平衡各企業的利益关系。

（4）资产重组和委托管理，应尽量采取市场化方式。集团区域化改革涉及资产重组和管理关系的调整，各方利益关系牵扯其中，改革难免会影响局部的利益，从集团大局讲，必须个体服从整体。为了减少改革阻力，应尽量采取市场化方式，市场化方式体现出更为公平的交易方式，能够最大程度满足双方的利益诉求。尤其涉及资产重组时，行政划拨简单高效，交易成本最低，但是会影响到二级单位利益和发展积极性，应慎重考虑，如果能够采取市场化的交易方式，通过合理市场定价，维护二级单位的利益，减轻改革阻力。

（5）多方案选择，分区施策。有些省份属于集团战略发展重点，有些省份为非重点地区。一些省份市场容量仍然较大，未来是需要重点开发的地区;一些省份市场容量已经很小，开发价值不大。一些省份的区域统筹牵头公司在区域内深耕多年，自身实力和规模强大，具有很强的市场开发能力和资源获取能力;一些省份的区域统筹牵头公司实力较弱，进入市场较晚，区域影响力弱，市场开发能力和资源获取能力较弱，在竞争中处于弱势地位。

6.2区域分类

（1）区域统筹牵头单位。区域统筹牵头单位不同区域省份牵头单位资产规模、人员、资金实力悬殊很大，有必要对区域统筹牵头单位按照资产规模和电力装机进行分类，为制定区域发展政策提供决策支持。

（2）区域可开发电力资源。每个区域可开发电力资源的多少决定了区域公司在区域内的发展前景和潜力。一般来讲，东部区域经济发达，电力需求旺盛，但是环境容量已经基本饱和，电源资源经过多年开发，可供开发的电源资源已经基本殆尽。区域内的电力企业开发电源项目，更多需要到中西部地区，区域内分公司如果局限在本区域发展，空间十分有限。

（3）区域电力市场竞争态势。区域电力市场竞争分析：一是电源资源开发竞争态势，在一些中西部省份优质的电源资源竞争十分激烈，其他四大发电集团、地方电力国企对电源资源的竞争、锁定采取了各种手段。对地方政府的公关能力，决定了电源资源争夺战中能否取得先机。地方政府十分看重企业在所辖区域历史项目的开发规模、数量，对地方政府解决就业和税收贡献的情况。因此，如果集团在某个省份开发项目多、规模大、对地方经济社会发展贡献大、区域企业实力雄厚。同样条件下，地方政府就更愿意将优质资源给予规模实力雄厚的企业集团。可见，获得优质项目资源的门槛越来越高。二是用电市场的开发态势，区域用电市场营销是区域公司一项重要职能。如果区域公司一方面掌握电力资源，另一方面掌握大量用电客户资源，区域电力营销就能够很好的做起来。区域公司只有掌握了更多电力资源的前提下，才能够大规模开发用电市场。所以，新成立的区域公司，在不掌握电力资源或者有很少量电力资源的情况下，无法承担起区域电力营销的责任。

6.3区域统筹

（1）区域规划统筹。区域分（子）公司服从服务于集团区域发展战略，根据战略需要，结合各区域公司所在区域经济发展状况，研究制定区域发展策略，编制区域规划。

（2）人力资源统筹。以各区域公司统筹区域内集团各二级单位，建设区域人才库，对人力资源进行数字化集中存储，通过智能化技术应用盘活人力资源，智能推荐出符合岗位要求的候选人、并对人力资源进行多维度分析，实现区域内人才的统筹管理。打通各区域人才库，形成集团公司人才库。

（3）电力营销统筹。以市场为导向，探索建立适应区域公司发展的电力营销策略。相关单位可通过发电资产管理权委托或委托营销的方式，由区域公司开展市场营销。但是在的实施过程中，省级电力营销中心的功能并没有完全发挥。新成立的区域公司发电资产少、影响力弱、客户资源少，导致电力营销中心功能受限。由于成立的省级售电公司并不完全掌握电力资源，限制了其市场开发能力，难以形成稳定的客户。根据存在的问题，需要设计出一套合理委托代理机制，以市场化运营为原则，相关单位能够以合理的价格将发电资产管理权委托给省级售电公司，省级售电公司负责区域电力市场营销，充分发挥营销功能，利用取得的规模化优势，促进电量销售。

（4）成本控制统筹。统筹协调区域内一次能源资源与发电厂资源，发挥库存管理优势，以集团效益最大化为原则统筹资源分配，发挥比较优势，区域间差异化发展。区域化协同发展带来规模化发展，规模化发展带来规模经济，规模经济可以在成本控制和库存管理方面带来比较优势。区域化协同避免分散化发展的问题，在同一区域内多家企业通过协同机制联合起来，在项目运营过程中实现集中运营、统一采购、统一库存管理，带来规模经济优势。建议集团公司在同一区域内建立光伏风电备品、备件仓库，实现备品备件的统一采购和库存管理。在光伏组件、风电设备的采购、运营管理、日常维修、备品备件管理环节实现集中统一管理，有利于集中管控生产成本，有利于开展对标管理、有利于降低各环节成本。

（5）生产运营统筹。区域生产运营管理坚持市场化原则，以集团整体利益最大化为导向，依据业务运营管理难易程度及区域公司能力，逐步实现区域资产生产运营管理的统一。新能源资产生产运营管理，与新能源生产运营中心相结合，实现“两个属地化”，既实现新能源项目管理属地化，区域内新能源由区域内新能源生产运营中心统一管理;又实现新能源生产运营中心管理主体属地化，区域内新能源生产运营中心由区域公司管理。

（6）产业布局统筹。在产业差异化布局方面，培育竞争优势，分析比较优势，寻找发展空间，在存量领域培育差异化竞争优势，在增量领域寻找新的增长极。市场开发协同带来项目开发优势，发挥区域内多家单位与政府关系优势，依托区域统筹机制，“组团”开展项目开发，提升集团在地方的话语权，提高项目资源获取和市场开发竞争力。

7.专业化区域化协同发展配套机制构建

通过对发电集团公司专业化区域化协同发展分析，结合当前经济形势和发展现状，构建有关配套機制。

7.1做好战略规划研究，发挥引领作用

立足“五位一体”总体布局，积极探索把握新时代能源发展规律，确立“十四五”及更长一个时期的能源发展规划，积极融入、主动服务国家重大区域发展战略，不断推进“四个革命、一个合作”向纵深发展。高质量制定集团公司“十四五”规划，构建总体规划及新业态、核能拓展、创新、国际化、资本运作、市场营销六大专题规划体系，制定保障规划落地的各类专项实施方案和二级单位规划、省域规划。要推动重点子企业制定好企业战略，有效承接集团公司总体战略，明确功能定位、战略方向和总体目标。针对集团公司战略落地及改革发展核心、难点问题，组织开展重大专题研究，提升集团公司战略研判和科学决策能力。

7.2进一步明确总部职能定位

按照国有资本投资公司体制架构要求，集团总部定位为战略管理中心和资本运作主体，聚焦党建统领、战略管控、资本运营、资源统筹、干部管理、风险监控六项职能，在专业化、区域化协同发展中发挥统筹协调和领导作用。

根据专业化、区域化协同发展需要，优化总部机构设置，强化总部对区域统筹协调和专业化、集约化的管理职能，强化总部对国家重大专项和战略性重大项目的组织指挥职能，强化总部对新业务新业态的引导培育作用。结合专业化、区域化协同发展优化调整进度，加大总部在生产经营管理方面的授权放权力度，强化产业标准、制度制定等职能。在总部或依托相关单位设立支持保障机构，加强对总部战略规划、政策研究、资源共享等方面保障能力。

按照建设“一流总部”、“一流干部队伍”的要求，加强总部员工能力建设，探索建立总部员工与所属单位优秀干部员工双向交流锻炼和调任机制，进一步提升总部业务能力和管理能力。

7.3理顺上市公司与区域公司资产和管理关系

为发挥专业化和区域化各自优势，形成合力推进各项工作，需进一步理顺产业平台公司（上市公司）与区域公司的资产关系和管理关系，为专业化和区域化协同发展创造良好的体制条件。

产业平台公司主要指上市公司、专业化产业投资公司等，体现专业化、集约化管理能力。其中，上市公司既是产业投资和经营管理主体，也是重要的融资平台。集团公司可根据需要，将区域公司或区域公司部分资产注入上市公司，提高集团公司资产证券化水平，降低负债率。

强化区域公司职能：集团公司在区域化方面以“省为整体”，未来可探索将现行区域办公室逐步升级为区域总部，强化区域总部统筹协调功能，发挥高端对接、品牌宣传与公共关系、区域市场研究与规划、区域产业协同、区域内政策法规识别与收集等职能;集团可根据各区域总部能力进行差异化授权。

8.相关建议

（1）加强顶层设计。集团公司深化改革领导小组负责领导改革工作，下设专业化区域化改革办公室，具体负责集团专业化区域化改革工作，统筹推进改革工作。

（2）制定改革路线图。进一步搜集专业、区域公司的资产总额、人员、电力装机、产业布局、跨区域资产分布、竞争状况等情况，汇总梳理，分析研判。针对不同区域，“一区一策”制定相应的改革方案，抽选典型省份，进行试点改革，积累经验，不断调整，逐步推进，最大程度的降低改革成本。

（3）完善配套制度。改革涉及面广、牵扯单位多、覆盖专业多、涉及人员多，制定实施方案困难多、体系复杂，需要制定和完善涉及人资、投资、股权、生产、安全等多个专业配套制度，为专业化、区域化改革的顺利实施，为集团多个部门、多个二级单位配合通力配合提供制度保障。

（4）推进股份制改革、资产证券化。将相关单位资产进行评估，按照评估价值作为股份，共同组建区域股份制公司，股份公司按照市场化原则，成立股东大会、董事会、监事会，聘请职业经理人，代表集团公司在区域内开展经营。各单位所持股份可以转让，形成退出机制。将优质的资产证券化，实现优质资产保值增值。

（5）加强区域发展中的资源整合和要素协同，加强跨区域发展的统筹管理，建立跨区域项目开发报备制度，建立项目管理数据库，统筹项目开发资源的协调管理。

（6）建立产业数字化管理体系，随着专业化区域化改革的推进，应建立一套满足实际需要的全流程产业发展数字化管理体系。

作者简介：盖兆军（1976.05-），男，山东莱阳人，高级经济师，博士，从事战略研究专业。

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