浅析民航单一来源采购管理存在问题及对策

□ 民航局清算中心 杨 柳/文

单一来源采购方式作为一种非竞争性的特殊采购方式在实践应用中存在诸多问题，本文通过对民航单一来源采购现状和存在问题进行分析，揭示单一来源采购在民航政府采购管理中的痛点和难点，并提出解决路径和建议，以期能够引导采购单位正确使用此种采购方式，保障民航财政性资金合规、高效使用。

单一来源采购也称直接采购，是指采购人向惟一供应商进行采购的方式，适用于达到了政府采购限购标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购等情况。政府采购方式是政府采购规则的重要组成部分。目前直接规定的政府采购方式共有六种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购和询价，非竞争性是单一来源采购与其他采购方式的显著区别。作为一种特殊的采购方式，单一来源采购有其自身的优势和弊端：一方面，在适用单一来源采购的情形下，所购产品、工程和服务的采购渠道单一稳定，免去了编制标书、供应商征集、组织评审等工作流程，有利于在降低采购成本的同时，简化手续和过程，提高采购效率；另一方面，由于供应商单一，缺乏竞争性，导致难以实现资金节约目标，同时不易控制采购标的物质量。正是由于单一来源采购的特殊性，应特别关注单一来源的采购管理。

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民航单一来源采购管理现状

民航政府采购规模在中央各部委中一直居于前列。2021年各部委公布的政府采购预算公开数据显示，民航政府采购预算为126.5亿，规模仅次于应急管理部消防救援局（369.15亿）和中国科学院（128.54亿）。根据近三年民航政府采购信息统计数据，单一来源采购规模和占比均呈逐年上升趋势，2018年单一来源采购1.85亿，占采购总额的2.63%，2019年单一来源采购3.16亿，占采购总额的3.97%，2020年单一来源采购5.92亿，占采购总额的7.02%。民航单一来源采购的主要由空管设备的新购和扩容，教练机、模拟机、校验飞机的新购和备件采购，科研单位使用的数据资源库等几类构成，近年来，随着民航行业的发展，生产和教学单位各项投入也在不断扩大。由于为进口产品或存在较强技术专利壁垒等原因，导致上述几类产品供应商单一，必须使用单一来源采购方式。

民航单一来源采购目前管理以《中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）》中规定的公开招标采购数额标准（200万）为界限，分为两种管理模式：公开招标数额标准以上由财政部直接审批，公开招标数额标准以下则由各主管预算单位自行管控。

对于公开招标数额标准以上的采购项目，由于达到了审批标准，管理规则比较明确，有其规范程序：第一步由采购人提出申请，说明项目概况，采购预算、会商意见，来源采购理由等，业务部门结合工作实际，根据经费预算和资产配置等采购标准，提出合理采购需求，采购部门组织财务、业务等相关部门，根据采购需求和相关行业、产业发展状况，对拟申请采用采购方式的理由及必要性进行内部会商后，单位内部形成统一的会商意见。第二步是专业人员出具论证意见。对项目所采用的专有技术或服务是否具有不可替代性或独占性，前后项目是否必须保持一致性或服务配套，采购人需聘请专业人员论证。并在指定媒体上发布单一来源采购公示，没有异议的情况下方可继续进行。第三步由主管预算单位对采购变更申请确认并发文报送财政部门审批。

对于公开招标数额标准以下，政府采购限额以上的采购项目，由于没有达到财政审批标准，一般由主管预算单位主导进行管理，目前《民航政府采购管理办法》对此没有明确规定，主要由各单位自行管控，因而管理模式比较多样：有的单位专门成立领导小组负责采购事项，单一来源采购按照公开招标数额标准以上项目流程管理，单位内部领导小组审批决定；有的单位由采购人提出内部申请，相关部门负责组织召开预审会，评定项目是否能够采用单一来源采购方式；有的单位为规避采购风险，对直接采用单一来源采购方式不予支持，要求必须先进行招标，招标失败只有一家供应商投标后方可转为单一来源采购。

民航单一来源采购管理存在问题

采购实践中，由于民航各单位对政策理解差异和管理模式不同，公开招标数额标准以下的单一来源采购管理存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）单一来源采购方式适用情形规定不明确导致各单位适用标准不统一

《政府采购法》规定了单一来源采购适用的有三种情形：一是只能从惟一供应商处采购的；二是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；三是必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。但由于缺乏操作细则，各单位对法条关键词理解存在差异。例如对于是否满足“必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求”，不同单位针对同一情形都会得出不同结论，这在系统运维项目中体现得尤为明显，而对“不可预见的紧急情况”有些单位完全是由于自身拖延导致项目时间紧张，却滥用该适用情形，将本应公开招标的项目转化为单一来源采购。

（二）单位管理水平高低对采购方式的正确选择与否影响较大

由于各单位对单一来源采购方式的审批责任人和审批标准要求不一致，导致单一来源审批的约束性有较大差距。一般来说，对此类审批事项审批层级高、流程管理严格的单位，在内部控制规范中都会对使用单一来源采购方式的项目有明确的申报和审批标准，需求部门为确保通过内部审批会开展充分的市场调研，论证也较为严谨，对项目使用合理的采购方式形成较强约束。但没有制定政府采购相关内部控制规范或者内部控制规范不明确的单位，则会出现申报和审批的自由裁量权过大，需求人员调研不充分，专业人员论证意见不专业等问题，更有甚者无视客观市场情况，仅是为满足采购人意向出具论证意见，这些情形都会使单一来源采购的内部管理措施成了程序上的走过场。有单位为规避审批责任，对本应符合单一来源采购情形的项目也要求进行招标，极大地降低了采购效率。

（三）缺乏采购专业人员选择标准不利于保障采购项目质量

专业人员的作用主要体现在两方面：一是在论证阶段需要专业人员判断是否只能向惟一供应商采购，二是在谈判阶段由专业人员参与供应商价格谈判。《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部第74号令）规定，单一来源采购中，采购人、采购代理机构应当组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证采购项目质量。在竞争性采购方式中，评标委员会成员及谈判、磋商小组成员的组成大多有着明确的规定。但相关法律法规均未明确“具有相关经验的专业人员”的标准和产生程序，鉴于受采购需求方对产品市场的了解程度及专业知识范围所限，如果专业人员不能完全掌握采购商品技术更新情况和价格动态，则无论是选择采购方式还是价格协商都会在最终达成上出现偏差。

（四）单一来源采购公开度不高容易滋生腐败

开展采购谈判前，公开招标数额标准以上的单一来源采购要在中国政府采购网上进行审核前公示，社会公众有渠道了解采购单位对接的供应商，并可在一定期限内提出异议，但对于公开招标数额标准以下的单一来源采购项目，则由各单位自主决定是否在采购前公示意向供应商，由于没有硬性要求，大部分单位为提高采购效率倾向于省略这一环节，由此使得采购的需求信息仅被小部分供应商掌握，社会公众监督力度较弱。采购过程中，在单一来源采购成交价格由采购人和供应商协商之间直接沟通磋商得来，这种不透明的价格产生过程也给个人谋求私利，滋生腐败提供发展土壤与环境，虽然最终成交结果需要在中国政府采购网上进行公示，但协商过程依然没有公开，社会公众无法评判其中合理性。

上述问题常常导致单一来源采购方式在应用中变味和走形，不仅给采购人带来诸多困扰和廉政风险，也给主管预算部门和监管部门带来管理风险，使用单一来源采购方式的采购项目也成为历年审计监督的重点关注对象。

加强民航单一来源采购管理的几点建议

根据多年采购管理实践，笔者认为对公开招标数额标准以下的单一来源采购民航应加强管理，并从以下几方面着手：

（一）细化管理制度，约束适用情形

通过细化采购管理办法或操作规范，对关键词的政策理解进行具体的解释或界定，对单一来源采购方式的适用情形和实质要件要求进一步明确规定，如针对“只能从惟一供应商处采购”，说明应满足三个方面的条件：一是项目功能的客观定位决定必须使用指定的专利、专有技术或者服务，而非采购人的主观要求，仅因项目技术复杂或者技术难度大，不能作为单一来源采购的理由。二是项目使用的专利、专有技术或服务具有不可替代性。三是因为产品或生产工艺的专利、专有技术或服务具有独占性，导致只能由某一特定供应商提供。三个实质性要件同时满足，才可进行单一来源采购。在制度规范中通过规定单一来源采购适用情形的原因、范围和标准，明确形成供应商“惟一性”的实质要件因素，不仅能够防止政策理解差异和操作中以不合理条件进行限制等人为因素造成“惟一”供应商的情况，也是采购活动遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则的体现。

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（二）建立民航采购专家库，明确选用标准和程序

单一来源采购中的专业人员无论是在采购需求确认环节还是在价格谈判环节都发挥着决定性的作用，专业人员的选用应有严格的条件限制与把控。主管预算单位可根据行业特色设置民航采购专家库，对入库专家严格筛选，确保库内专家都是具有相关专业技术及资质的人士。对民航特有的空管设备采购和飞机航材采购，在单一来源的需求论证阶段，必须在库内选取专家开展论证。在价格谈判阶段，也应有库内相关专业的专家参与，按规范程序评算价格，确保谈判过程的公正性和结果的合理性。

（三）规范单一来源采购程序，提高采购信息公开度

公开是最大的公平，为保证单一来源采购的合规合理，主管预算单位可对单一来源采购的信息公开进行规范，明确要求除涉密项目外，所有纳入政府采购管理范围的单一来源采购都应在进行价格协商前将采购需求参数、单一来源采购原因、拟选用供应商情况等项目信息在公开渠道进行公示，并设置异议期，给供应商更多参与竞争的机会，降低因市场调研不充分而错误使用单一来源采购的风险。谈判结束后及时公布成交价格及谈判成员、成交价格原则等信息，价格协商过程资料向主管预算单位备案，让谈判人员心存敬畏，能够客观公正地开展采购活动，防范腐败。