学前教育财政专项经费绩效评价的实施与建议

刘方微 刘雁斌 王伟

摘  要：党的十九大报告中提出要进一步推进全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理;并指出优先发展教育事业，加强社会保障体系建设。学前教育是一大民生问题，随着城市规模的迅速扩大，学前教育资源凸显不足。为解决这一问题，各地政府对各类学前教育进行补贴和资助，而补贴和资助的效果如何，成为政府和人民群众普遍关心的问题。该文以Z市为例，对其学前教育专项经费支出情况的绩效评价工作进行了总结，一方面对财政资金绩效评价工作开展提供示范和借鉴，另一方面对学前教育工作不足提出了建议。

关键词：绩效评价  专项经费  财政资金  教育

中图分类号：F812.4           文献标识码：A                    文章编号：1672-3791（2021）02（c）-0125-04

Implementation and Suggestions on Performance Evaluation of Special Funds for Preschool Education Finance

——Take City Z as an Example

LIU Fangwei  LIU Yanbin  WANG Wei

（Hexin Certified Public Accountants Henan Branch，Zhengzhou， Henan Province， 450018 China）

Abstract： In the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China， it is proposed to further promote comprehensive and deep reforms， continuously promote the modernization of the national governance system and capabilities， establish a fully standardized and transparent， scientifically standardized， and restrictive budget system， and fully implement performance management. It also pointed out that giving priority to the development of education and strengthening the construction of the social security system. Semester education is a major livelihood issue. With the rapid expansion of the scale of cities， semester education resources have become insufficient. In order to solve this problem， local governments provide subsidies for various semester education， and the effect of subsidies has become a general concern of the government and the people. Taking city Z as an example， the article summarizes the performance evaluation of its special expenditures for preschool education. On the one hand， it provides a demonstration and reference for the performance evaluation of financial funds. On the other hand， it provides suggestions for the insufficiency of preschool education.

Key Words： Performance evaluation; Special funds; Financial funds; Education

1  绩效评价目的、依據和范围

Z市是某省最大的城市之一，人口长期大幅增长，但该市公办幼儿园较少，且已无法满足学前教育需求，民办幼儿园需要承担大部分学前教育需求。为提高保教人员待遇，稳定保教人员队伍，提升Z市学前教育保教质量，根据《Z市学前教育管理暂行办法》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）、《**省人民政府关于加强学前教育发展的实施意见》，Z市于2013年出台了《Z市学前教育专项经费管理办法》，提出对学前教育予以扶持的专项补贴项目。

为了解Z市学前教育专项经费支出的使用情况及完成情况，加强财政经费支出的管理、监督工作，保证财政经费使用的规范性、安全性和有效性，提高财政资金使用效益，规范学前教育专项经费的使用和管理，保障和发挥财政资金对学前教育的扶持和引导作用，根据《中国注册会计师独立审计准则》和《关于开展学前教育专项经费使用情况绩效评价的通知》的要求，该文受Z市教育局委托开展此次绩效评价工作。

此次绩效评价的依据为《Z市学前教育专项经费管理暂行办法》及相关的市、区专项经费政策文件。此次评价对象为Z市教育局抽取的34所幼儿园，此次绩效评价范围是被评价单位2013—2017年Z市学前教育专项经费实施、管理和使用情况。

2  绩效评价的方法

此次绩效评价从前期研究政策并制定评价工作方案到赴各现场进行评价，收集、汇总、分析相关数据和资料，通过对资金链和业务链进行穿行测试，将专项经费管理、使用与项目实施、监管紧密联系起来，直至形成评价结果，具体内容如下。

2.1 访谈

访谈是通过与被评价单位进行座谈，了解被评价单位对学前教育专项经费的看法、实际操作流程以及专项经费实际执行情况。

2.2 穿行测试法

通过梳理业务链条和资金链条的各管理环节，追踪被评价单位项目实施和执行的全过程，评价其是否按照相关政策认真贯彻执行专项经费。

2.3 实质性测试

实质性测试是指在穿行测试的基础上，为取得直接证据而运用特定的方法，对评价项目的合理性、准确性及合规性做进一步详细审查，以得出评价结论的过程。实质性测试的目的是为绩效评价小组获取依据，做出评价结论所必须的检查过程。

2.4 问卷调查

绩效评价小组对30家幼儿园分别抽取部分教职工、家长进行问卷调查，其中共对935位教职工及751位家长发放调查问卷，收回教职工有效问卷935份，收回家长有效问卷751份。

3  绩效评价指标体系及评价得分

根据评价工作实际，评价小组采取边评价边建立指标体系的方式，对被评价单位执行及管理学前教育专项经费设置绩效评价指标，一级指标两个，项目过程管理（40分）、项目绩效（60分），见表1。

此次绩效评价得分按照绩效等级进行划分，其中得分在90（含）～100（含）之间，评判绩效等级为“优”;得分在80（含）～90之间，评判绩效等级为“良”;得分在60（含）～80之间，评判绩效等级为“中”;得分在0（含）～60之间，评判绩效等级为“差”。

从办园性质上来看，公办幼儿园绩效等级为优占公办幼儿园的33%，民办幼儿园绩效等级为优仅为8%，公办园较民办园高出25%。公办幼儿园平均得分为88.58分，平均绩效等级为优;民办幼儿园平均得分为78.73分，平均绩效等级为中;公办幼儿园平均得分较民办幼儿园高出10分。

从办园性质主要扣分情况来看，公办幼儿园的主要扣分点为幼儿园班级人数超过评定等级规定的班级人数上限。除此之外，公办幼儿园在其他指标得分均优于民办幼儿园。民办幼儿园的主要扣分点为部分幼儿园保教人员未具备相应上岗资格证与教职工流动率偏高。

4  取得主要成效

4.1 發挥普惠效应，稳定保教费收入

Z市推行普惠性幼儿园政策的首要目的是稳定幼儿园保教费收费水平，根据《Z市普惠性幼儿园暂行管理办法》规定，符合条件的民办幼儿园，可自愿申请成为普惠园，并承诺3年内在规定限价内不提升保教费。各区根据实际发展需要，制定了适用于本区的普惠园保教费限定标准。此次抽查的普惠园，保教费收取均未超过制定的最高限价标准，普惠园教职工平均月工资由2013年的**元提高至2017年的**元。

4.2 发放成长补贴，减轻家庭负担

Z市推行了在园儿童健康成长补贴政策，评价小组通过访谈及问卷调查了解到，94.29%的家长对在园儿童健康成长补贴政策感到满意，该政策在一定程度上减轻了在园幼儿家庭负担。

4.3 提高教职工待遇，稳定保教队伍

为了稳定保教队伍，自2013年起，Z市推行保教人员长期从教津贴政策，该政策补贴对象为在该市各类幼儿园任职的非在编保教人员（包括教师、保健人员和保育员），根据政策规定“在我市幼儿园连续从教3年以上的，从第4年开始发放从教津贴，发放标准为每人每月300元，以后每满1年增加100元，最高不超过每人每月1 000元”。通过分析34所幼儿园教职工流动率发现，通过专项经费的投入，保教队伍平均流动率从2013学年的29.07%，降低至2017学年22.02%，一定程度上稳定了保教队伍。

4.4 加强教职工培训，提升保教质量

为培养教职工的专业能力，提高专业师资力量，幼儿园根据教学需求，组织内部培训及外部培训。幼儿园每年制定内部培训计划，并依据计划开展培训。幼儿园形成以内部培训为主，外部培训为辅的培训模式。评价小组通过访谈及问卷调查了解到，90.48%教职工认为，幼儿园现有的培训方式，有助于提升其个人专业素质，实现个人价值。

4.5 改善办学条件，提升办学质量

通过学前教育专项经费的投入，幼儿园加大对于校园环境建设、设施设备、教玩具、幼儿书籍等投入，一定程度上改善了办学条件，提高幼儿园保教质量。通过问卷调查了解到，92.64%的家长和88.50%的教职工，对于幼儿园目前的设施、教玩具、儿童图书完备程度感到满意，98.56%的家长对于幼儿所在幼儿园的保教人员及保教工作感到满意。

5  存在的主要问题

5.1 专项经费实施问题

5.1.1 普惠性幼儿园政策吸引力逐渐减弱，幼儿园参与热情低

此次评价的民办幼儿园分为政府产权园和非政府产权园。政府产权园的产权为政府所有，免交园舍租金;非政府产权园需要支付租金。对于非政府产权园而言，根据地区不同，园舍租金在*万元/年至*万元/年不等，且园舍租金逐年提升。根据普惠性幼儿园协议中规定“成为普惠性幼儿园后，3年不提高保教费标准”。非政府产权园经营负担重，现行普惠性幼儿园补助经费标准已无法弥补非政府产权园经营支出，导致幼儿园加入普惠性幼儿园意愿低。

5.1.2 未按经费种类单独核算，专项经费管理不到位

为提高专项经费核算的准确性，确保被评价单位按照相关政策规定使用专项经费，幼儿园应对各项专项经费设立专用科目，实行独立核算，把握各项经费的支出进度及使用情况，确保专项经费专款专用。但评价小组在检查过程中发现，部分幼儿园存在专项经费未按经费种类单独核算的情况。

5.1.3 专项经费分配不均，影响专项经费实施效果

为稳定保教队伍，提升保教质量，各区根据区内实际情况，要求普惠性幼儿园在使用普惠性幼儿园补助经费时，须有部分经费用于提高教职工待遇。但评价小组在评价过程中，发现部分幼儿园存在专项经费分配不均的情况。

5.1.4 专项经费拨付时间不固定

评价小组在评价过程中发现，学前教育专项经费存在拨付时间不固定情况，如**幼儿园2013年申请成为普惠性幼儿园，普惠性幼儿园补助经费应于2014年拨付至**幼儿园银行账户，但评价小组发现，**幼儿园实际于2015年收到2014年、2015年普惠性幼儿园补助经费。普惠性幼儿园补助经费未能及时发放，一定程度上影响幼儿园日常工作的开展。

5.2 专项经费监管问题

5.2.1 专项经费缺乏事中监管及事后评价

为加强对学前教育专项经费的监管，各区均有要求民办幼儿园设立三方共管账户，但由于被评价单位缺乏绩效理念，绩效评价所需资料保存不完整，未留存上报的资金使用计划，所以评价小组无法对资金使用计划与实际支出情况进行核查。部分幼儿园支付校园修缮、采购教玩具等款项时，使用现金支付，无法对经费支出真实性进行核实，被评价单位存在使用专项经费追溯以前年度费用的情况。

5.2.2 学前教育专项经费政策有待细化

通过研究学前教育专项经费相关政策发现，目前政策要求过于宽泛，如普惠性幼儿园奖励性补助费、优质特色示范园创建奖励经费、幼儿园等级评估奖励经费等经费，要求幼儿园用于提高保教质量、改善办学条件等。通过访谈，被评价单位均反映学前教育专项经费政策规定的使用范围不明确，对于资金使用的具体范围难以界定。

5.2.3 专项经费审核有待加强

被评价单位在收到幼儿园等级评估奖励经费后，应严格按照政策规定用途使用该专项经费，保证专项经费使用的准确性。根据《关于对2013年12月31日前通过市一级督导评估的幼儿园进行奖励的通知》规定，专项经费“70%用于改善办学条件，30%用于开展师资培训和教学研究，做到专款专用，独立核算”。评价小组在评价过程中发现多家幼儿园未按政策规定使用专项经费，但区教育局仍审核通过其资金使用计划的情况。

5.2.4 第三方专项审计未如实反映专项经费收支情况

为规范幼儿园财务的使用和管理情况，幼儿园须在每年4月底前完成上一年度的財务报告审计与上报。审计报告必须遵守“依法审计，客观公正，突出重点，详细披露”的原则，审计人员应全面如实披露被审计单位的财务信息。在此次评价过程中，评价小组发现部分幼儿园审计报告未能如实披露专项资金的使用情况，专项审计流于形式。

6  建议

6.1 细化政策规定，增强政策的可执行性

目前已出台的政策条款较为宽泛，幼儿园在实际执行时缺乏明确的依据，难以根据政策判断业务的合规性。建议市教育局对政策的部分条款进行细化，进一步明确专项经费具体使用范围及使用规定，并提供政策指引，做到市、区、幼儿园对政策规定的理解一致，从而加强政策的可操作性、可执行性，使得政策的引导、规范经费支出的作用真正落地。

6.2 完善三方信息沟通机制

建议市教育局完善与区教育部门及幼儿园三方间的沟通机制，市教育局可组织区教育部门及各幼儿园开展政策相关的培训和讲座，由市教育局及区教育部门宣传其政策信息。幼儿园在申报专项经费时应及时向区教育部门了解相关政策规定，形成快捷高效的沟通渠道，保证信息流通的及时性和准确性，保证经费支出的有效性。

6.3 建立健全幼儿园内部专项经费发放和公开制度

各级教育部门应制定专项经费公开机制，建立健全幼儿园内部专项经费使用情况的公开机制。特别是与教职工利益密切相关的专项经费支出，应该及时公开，让教职工了解专项经费用途，便于教职工监督专项经费使用的合理性，教职工能切实从学前教育专项经费中受惠。

6.4 加强经费支出监督管理

市教育局应规范幼儿园专项经费支出管理，加强专项经费的事前管控。幼儿园应对上报的资金使用计划尽可能细化，明确资金的使用方向;区教育局应对所在辖区内幼儿园上报的资金使用计划进行合理性审查，加强对专项经费的事中管控。幼儿园在专项经费支出过程中，应加强对专项经费的事中管控，包括加强专项经费支出申请、使用、报销等环节的控制管理，设定相关控制责任岗位，申请与审批权限职责分离，明确专项经费支出用途与审批权限额度。加强专项经费的事后评价。

参考文献

[1] 杨新，郑方辉.教育经费绩效评价：缘由、实践及推进[J].学习论坛，2020（5）：47-54.

[2] 路梦圆，高志华.美国财政预算绩效审计启示—— 以美国国防部与能源部2018财年联合报告审计为例[J].航空财会，2020，2（2）：62-65.

[3] 郑成哲，赵颖.事业单位产业化发展中的成本管理[J].航空财会，2019，1（2）：39-41.

[4] 吴卫.大型公立医院后勤管理绩效评价研究[D].北京建筑大学，2020.

[5] 刘阳阳.城市河流生态治理项目绩效评价研究[D].西安理工大学，2020.

[6] 姜爱华，杨琼.政府购买公共服务“全过程”绩效评价探究[J].中央财经大学学报，2020（3）：3-9，43.

[7] 高娟.新时代中国政府绩效评价研究[J].中国软科学，2019（12）：62-71.