融合林地的自然资源调查分类标准研究

黄跃钊,吴 建,张俊鑫,杨娜娜

（广东省国土资源测绘院，广州510500）

1 引言

林地是基础性的自然资源，在维护国土生态安全中占据核心地位［1］。机构改革后，森林资源融入自然资源管理部门，成为自然资源重要的一部分。2020年1月，《自然资源调查监测体系构建总体方案》 正式印发［2］（以下简称《总体方案》），要求尽快探索并建立以自然资源分类标准为核心的调查监测标准体系。广东省始终秉承“先行先试”的原则，积极开展自然资源调查监测试点工作，以期建立具有广东特色的自然资源分类标准体系。本文结合广东实际，以自然资源重要组成部分——林地资源作为研究对象，在系统梳理现有林地分类标准的基础上，深入研究分析已有林地划分标准存在的问题，对自然资源部门统一管控的林地标准重构提出优化建议。

2 林地分类现状

长期以来，受体制机制和林业资源属性差异影响，我国在森林资源治理探索实践中，建立了不同的林地分类标准［3］。目前，关于林地分类标准主要有2 个，一是《林业分类》［4］（LY/T 1812-2009）（以下简称《林地分类》），它是2009年由原国家林业局发布的，是林业调查规划中应遵循的基础标准，是目前最新的林地地类划分林业行业标准，共划分为8 个一级类和13 个二级类。二是原国土资源部修订的《土地利用现状分类》［5］（GB/T 21010-2017）（以下简称《土地利用现状分类》），它是目前国土部门广泛应用的林地分类参考标准，其中林地作为一级类，下划分7 个二级类。对比两个关于林地的分类标准，发现主要存在划分范围不同、划定标准有差异、划定指标不同等问题（见表1）。

表1 《林业分类》与《土地利用现状分类》二级地类对比表

3 林地分类存在的问题及面临的挑战

3.1 存在的问题

机构改革后，林业资源深度融入自然资源大格局，现有的林地分类标准已不能满足自然资源统一管理和生态文明建设的需求。结合广东省林业资源现状，笔者认为，现有的林地分类标准存在问题如下［6］：

3.1.1 服务主体不相同 从各林地分类标准服务的政府主体来看，《林地分类》的制定主要是林业部门为便于森林资产化管理、林权管理和森林生态效益补偿制度的实施而进行的划分。《土地利用现状分类》是原国土部门从资源开发利用和土地权属的角度对土地利用类型进行的划分，比较强调农用地（尤其是耕地的管控）和城乡建设用地的管控，对其他农用地和生态类用地的管控偏弱。

3.1.2 概念指标不一致 从概念内涵来看，林业部门和国土部门对林地的概念和指标表达不尽相同［7］。《林地分类》比《土地利用现状分类》划分更精细，其中最显著的是灌木林地、疏林地、有林地。一是《林地分类》中有林地的概念包含树种、连续面积、郁闭度、种植要求/胸径等4个方面，而《土地利用现状分类》中有林地的概念只包含郁闭度和树种。二是《林地分类》与《土地利用现状分类》对灌木林地的界定差异主要体现在覆盖度方面，前者规定灌木林地覆盖度≥30%，后者设置灌木林地覆盖度≥40%。三是《林地分类》从树种、连续面积、郁闭度等3 方面对疏林地做出了规定，但《土地利用分类》仅对郁闭度做出了规定。

3.1.3 缺乏有效衔接 各门类分类标准之间缺乏有效衔接，主要体现在以下几个方面。一是国土部门的分类标准只要灌木覆盖度达到标准即可，对经营目标没有具体规定，而林业部门的经营目标则明确强调以经营灌木为防护用途或主要目的。二是从1994年的技术规程开始，国土部门关于最低灌木林地的覆盖度标准是40%，而林业部门由40%降至30%。三是国土部门的分类标准对部分指标缺乏具体要求，而林业部门的分类标准越来越详细和具体，明确灌木树种包括直径小于2 cm 的小杂竹、灌木型红树植物，以及矮化成灌木型的乔木树种，并详细规定了带状灌木林的行距、行数、缺损长度等指标。

3.2 重构标准面临的挑战

在制定自然资源分类标准时，涉及到国土、草地、林地、湿地等不同地类之间的衔接问题。林地与耕地、经济林地与种植园用地、灌木林地与草地、宜林地与其他土地之间分类标准的衔接问题［8］。广东省林业发展规划和广东省森林城市发展规划确定的森林覆盖率目标能否如期实现，如何对原来的标准进行修订和调整，将是摆在我们面前的严峻挑战。

4 基于广东省自然资源调查监测视角下的林地分类标准

4.1 分类原则

基于现行标准存在的问题，为积极应对在重构现有林地分类标准和完成森林覆盖率规划目标面临的挑战，本文提出以下分类原则：

4.1.1 遵循科学合理的原则 在制定我省林地划分标准时，应遵循科学、合理的原则，抛开部门利益，综合考虑土地的植被覆盖特征、利用方式和经营特点等属性。

4.1.2 充分考虑标准的可行性 在当前新形势下，统筹山水林田湖草的系统治理，需要制定统一的自然资源分类标注。为减少标准变动带给管理部门的负面影响，要充分考虑标准的实际可行性。

4.1.3 做好标准的衔接工作 应综合原来国土、林业、海洋等部门的现有分类标准，解决各类标准在地类划分上存在的重复交叉问题，尤其要做好新旧标准间的衔接工作。

4.2 重构的林地分类标准

能否科学利用林地、做好林业调查规划设计工作，林地分类标准影响甚大。为了使以上原则意见能够落到实处，基于林业部门和国土部门现行的分类标准，在自然资源统一管控的体制机制下，本文针对当年广东省自然资源调查监测试点工作，提出重构的林地分类标准下分7 个二级类、17个三级类，具体如表2所示。

表2 基于自然资源的林地分类标准Tab.2 Forest land classification standards based on natural resources

（续表）

4.3 林地分类对照表

为保持自然资源部门和原林业部门的林地统计结果在一定程度上的一致，便于进行统计分析和规划应用，建议建立《林地分类》和基于自然资源视角的林地分类标准之间的对照表，为实现历史数据的衔接提供桥梁（见表3）。

表3 林地分类对照表Tab.3 Forest land classification comparison table

（续表）

5 结论

本文在分析现有林地分类标准存在的问题及面临的挑战基础上，提出了面向广东省自然资源调查监测视角下系统全面的林地分类标准及其分类对照表，对正在开展的广东省自然资源调查监测试点工作具有一定的参考价值。下一步的工作将是对本文分类标准的深入验证，以进一步提高其科学性、合理性和可行性。