基于垃圾资源化的X再生资源产业园环境治理研究

兰祥 朱洪波

（1.贵州中医药大学，贵州贵阳 550000；2.铜仁学院，贵州铜仁 554300）

1 引言

垃圾资源化指的是将人们生产生活中产生的废弃物，按照其属性、类别进行循环再利用的一种垃圾处理方式，这种处理方式使原本废弃的“垃圾”成为了一种再生资源。受长期的历史条件制约，我国的再生资源从业者以拾荒人和个体经营户为主，管理水平低，生产条件简陋，以作坊式为主，缺乏治污设备，在生产过程中极易造成环境污染，这也成为制约再生资源行业发展的主要瓶颈。在工业化和城镇化水平不断提升的背景下，垃圾围城和资源紧缺的问题日益突出，为解决这些突出问题，实现更大规模的垃圾资源化，“城市矿产”项目开始出台。基于上述背景，为优化再生资源行业生态，改善再生资源行业环境治理效果，各地政府开始引导再生资源行业向园区产业化和集群化方向发展。

X再生资源产业园是N市政府在2009年引进的项目，该项目是由财政部与国家发展和改革委联合授予的全国首批、西部唯一的“城市矿产”示范基地项目，在优化当地产业规划，引导地区再生资源行业升级改造，促使地区再生资源行业由作坊式生产向标准化、规范化方向转变，促进当地再生资源行业健康持续发展等方面起到了积极的推动作用。但再生资源的废弃物属性和园区在实际运营、规划、管理中出现的问题，使园区的发展现状与引进时的预期效果之间存在较大差距，同时在国家环保管理日趋严格，各类专项督查行动日益常态化的情况下，再生资源产业园的环境治理工作面临着更为严格的要求。对X再生资源产业园环境治理方面存在的问题进行调查和分析，可以为其他地区治理垃圾资源化所产生的环境问题提供参考。

2 X再生资源产业园建设背景

X再生资源产业园位于S省N市P乡，于2009年由国内再生资源企业A公司控股子公司B投资兴建，是全国规模较大的再生资源回收利用基地之一。早在20世纪80年代改革开放之初，当地便已经形成了以P乡为核心的废旧物资交易“市场”。虽名为“市场”，但实际上是由1 100多户个体经营户为充分利用当地便利的交通环境，自发沿国道两旁聚拢的交易集群。这个绵延数十千米，横跨当地2个区县3个乡镇，占全国废旧塑料交易量1/3的个体户集群，受无市场管理主体、跨行政区域、环保意识薄弱等因素影响，对当地的环境造成了极大的破坏。

2009年当地政府为治理该区域愈发严重的环境问题，引进了X再生资源产业园项目。该项目占地1 100多亩，目前已建成一批次800亩，从功能分区上主要包含三大部分：一部分是以个体经营户为主的废旧物资集散交易市场；一部分是以再生资源深加工为主的规模化企业；一部分是以保障园区正常运营为主的配套设施，如办公楼、生活楼、消防站、污水站等。

经过当地政府的多次联合清理及引导，国道沿线的废旧物资回收经营户一部分被取缔，一部分搬迁至X再生资源产业园区内的废旧物资交易市场，目前该交易市场内共有个体经营户127户，入驻规模化企业8家，其中实际从事再生资源深加工的有4家。

3 X再生资源产业园环境治理的主要模式

园区环境治理模式与园区投资运营的管理主体存在极为密切的联系，目前我国各类再生资源产业园投资运营的管理主体主要分为政府和市场2类［1］。其中，以政府为主体投资运营的再生资源产业园的环境治理模式主要分为完全政府主导型或政府委托的第三方治理型；而以市场为主体投资运营的再生资源产业园的环境治理模式主要分为再生资源企业自主治理模式和社会第三方投资治理模式。本文所研究的X再生资源产业园的环境治理模式即属于由社会第三方投资治理的模式，其基本情况见表1。

表1 X再生资源产业园基本情况

4 X再生资源产业园环境治理中存在的主要问题及原因

通过对X再生资源产业园的调研和分析，发现该园区在环境治理过程中主要存在以下问题。

4.1 投资亏损率高，环境治理积极性不高，社会第三方投资治理失灵

再生资源产业由于在我国起步较晚，前期发展混乱，加上再生资源本身所具备的“脏、乱、差”的特点，致使再生资源产业园在选址规划时，基本都远离基础设施较为完善的主城区。X再生资源产业园位于距离N市主城区25 km之外的乡村，其配套的电力、管网、道路、消防、污水处理等基础设施薄弱，园区在建设时投资额较大，回报周期长，日常运营成本偏高，难以盈利。公开的财务数据显示，该园区运营10年来，其运营主体B公司几乎年年亏损。市场化运营模式下，经营上的年年亏损必然导致该园区的运营主体及其股东单位在环境治理上的消极，主要表现在环境治理设施的资金投入上积极性不高，例如在调研过程中发现该园区的污水处理设施已历经10年未做任何升级改造，其相应设备早已老旧生锈，落后的生产工艺和处理能力也不能满足园区的环保发展需求。

4.2 管理难度大

由于采用市场化的运营管理模式，X再生资源产业园的日常综合环境管理主要以社会第三方投资身份的B公司设立的物业管理企业C公司为主，由于缺乏执法权，该公司对于入驻园区的个体户和企业只能依靠彼此的契约关系进行约束，制裁力度十分有限［2］。同时，入园个体户多是政府引导入驻，这些个体户大多数环保意识和法律意识淡薄，盲目追求短期经济利益的情况较为普遍，对升级改造和增加环保处理设备的意愿较弱，对园区管理方的管理存在较大的抵触情绪，使园区在管理上存在较大风险。

4.3 生产工艺不规范

通过走访园区的经营户后发现，除4家企业类型的经营户均按照环评要求有正规完善的生产工艺流程和“三废”处理装置外，127家个体经营户的生产方式均较为粗放，其主要生产工艺流程见图1。

图1 个体经营户主要生产工艺流程

从图1可以看出，该流程缺乏必要的分类筛选和污水处理环节，导致个体经营户在收储过程中夹带废旧机油壶、废旧电路板、医疗废物等危废的情况较为普遍，同时生产过程中污水渗漏和地表漫流的情况较为严重。

上述情况所引发的环境问题，在本文收集整理的政府文件中也从正面得到了印证。通过表2可以看出，当地政府在2017—2019年3年间对该园区所下达的10份各类环境类整改、立案文件中，有6份涉及废水、6份涉及固体废物、2份涉及危险废物，10份文件所涉环境问题的涉案地点均为园区内的集散交易市场。

表2 2017—2019年园区环境问题政府立案整改情况统计 次

2019年，中央生态环保督察组与S省生态环保督察组亦先后将该园区的上述问题列为环保督察重点。由此可以看出，个体经营户普遍存在的不规范的生产工艺流程给该园区环境治理带来了极大压力。

4.4 缺乏技术支持

在调研中发现，园区部分经营户配备了中水回用和废水预处理设施，但大多未能正常运行。经过与经营户的交谈，得知其主要原因在于设施的运行并不能达到预期效果，造成有运行成本却没有运行效益的情况发生。许多经营户在面临这一情况时，因不能及时从园区管理方或政府和其他第三方获取到技术支持，普遍选择将这些治理设施直接关停或放任不管。同时由园区管理方自运营的污水处理厂也存在着同样的问题。在园区管理方自身不具备技术储备的情况下，又很难从外部及时获得技术支持，导致园区的环境治理犹如盲人探路，道长且艰。

4.5 缺乏污染物在线监测系统

依据环保法规的相关要求，生产者应该在生产设施的废水排放口和污水处理排放口安装在线监测设备，并与政府环保部门联网［3］。该园区经营户和入驻企业均未在生产设施排放口安装在线监测设备，仅园区管理方在自运营的污水厂安装了污水在线监测系统，但长期未投入使用，不利于园区在环境治理过程中及时对潜在的环境风险进行识别和预警。

4.6 监管重末端轻源头，管理效能不足，环境风险较大

目前该园区在日常的监管运行过程中，无论是园区管理方还是政府联合整治小组，大多数以对经营户经营场所抽查为主，抽查主要集中于对堆放的再生物资和排水口水质的末端检查，对生产过程和土壤及地下水的监管较为薄弱。同时由于“垃圾”资源的特殊性，导致其与一般垃圾的识别度较低，使园区门岗管控难度较大，前端管理效果较差，难以杜绝危废进入园区，也不能有效管控个别经营户将废弃垃圾偷倒到园区外，使园区的监管效能不足以应对园区的环境问题。此外，园区运营方及政府管委会均未建立统一的危废收集、转运设施，致使危废的环境风险较大。

4.7 固废处理设施欠缺

该园区尚未建立固废处理设施，固废的处理须依托园区外有资质的第三方另行处理，由于转运处理成本较高，个体经营户的处理积极性不高。

4.8 因利益博弈难以形成环境治理合力

在对当地政府部门与该园区运营方B公司近3年的往来文件进行调查分析和访谈后，发现双方在环境治理的焦点问题上分歧较大。这种分歧的根源即在于双方的利益博弈。从地方政府的角度出发，管理一家规模企业自然要比管理上百家经营户容易，因此其在对该园区的环境治理中，将整个园区视为一个整体，认为B公司为园区投资运营主体，应该承担园区环境治理的主体责任。从运营公司的角度出发，B公司自然不愿意为他人的污染行为付出经济成本，认为市场经营户拥有独立产权和营业执照，应该自行对其造成的环境问题承担治理义务，B公司无权对其进行物业管理以外的其他任何管理，政府的管理应该下沉至经营户。从经营户的角度分析，按照理性经济人的观点，其最理想的经营环境自然是无管理、无环境治理成本的经营环境，当政府与运营方在管理问题上进行博弈时，经营户不仅是旁观者也是整个博弈过程的参与者，他们竭力利用这个过程去追求经济上最理想的经营环境。

如此一来，园区投资运营方与政府在园区环境治理的决策上因彼此博弈而相互分隔，行动上各自为战，相互缺乏共同目标，难以形成有效的治理合力，经营户则充分发挥理性经济人的能力，从中寻找最理想的经营环境，园区环境治理便呈现出一种污染、治理、再污染的恶性循环，见图2。

图2 园区环境治理恶性循环示意

5 X再生资源产业园环境治理对策与建议

结合调研中发现的园区环境治理中存在的问题和其他地区的先进治理经验，对改善X再生资源产业园的环境治理提出对策和建议。

5.1 加强政府干预，弥补市场失灵问题

通过园区管理实现垃圾资源化后污染物集中治理，已经成为解决再生资源环境问题的有效途径。其中，市场化治理模式以其高效的管理和灵活的制度创新成为多数园区的选择。但市场失灵不仅出现在经济领域，同样会出现在环境治理领域。因此建议政府加强对园区环境治理的干预，以强化监管的方式，促使园区经营户提高生产技术、规范生产工艺、减少污染排放，降低其理性经济人行为的预期值，充分弥补市场化治理模式中的不足。同时还应制定园区环境治理市场失灵应急预案，防止市场失灵的极端情况，如运营方撤资、破产等情况发生后，园区环境治理空档期的产生。

5.2 加强协同治理，提升园区环境治理技术支撑水平

一方面当地政府要督促园区运营方严格按照规划建立科研中心，并尽快投入运营，为园区的环境治理提供技术服务，同时提升包括污水处理设施在内的环境治理设施的运营水平；另一方面，当地政府应通过设立科研项目、提供专项资金的方式，引导当地的高校和科研机构协同参与园区生产及环保技术的研究，提升园区技术服务的效率和水平。

5.3 推进在线监测系统的落实，强化环境风险预警

污染物在线监测系统的安装和运行标准均由相关的法律法规做支撑，政府应该督促园区运营方及经营户按照相关规定和标准在相应排放口安装在线监测系统，并与环保部门数据库联网共享，实时对园区生产排污量和指标进行监控。地方政府和园区运营方可以参照上海的做法，依托在线监测系统，在对排污指标作出严格限定的同时，可根据经营户的综合环境风险评估状况，实行排污最高限额配给制，对超额排放的经营户采取断水断电等限制生产的措施。

5.4 强化源头控制的“治本”属性

环境污染治理路径中，末端治理与源头控制是2种具有不同功能的治理方式［4］。末端治理有利于消除污染事件，减缓生产活动对环境污染的扩大趋势，但本质上是一种治标之策，并非彻底治理，而是对污染物的一种转移；源头控制是对整个生产过程的全方位治理，是将污染消灭在污染源处，是一种治本之策。治标能够为治本赢取时间，应该为治本服务，但不能代替治本。因此园区应该改变目前存在的重末端轻源头的环境治理方式，一方面，加强对回收源头的管控，政府职能部门应该加强对散布于各处的回收网点的管理，制定禁止回收清单，防止危废、医废等具有较高处理要求的废物进入回收流通网络。另一方面，加强入园大门的管控，园区运营方应该严格按照园区产业规划和环评要求，加强对入园货车的管理，禁止所载货物不符合园区产业规划和环评要求的车辆进入园区。再者，加强对生产端的检查治理，要求经营户要在一定期限内建立规范的生产工艺流程，并在关键的生产排污环节增加环保设备，从生产端对污染源进行管控。同时，在日常检查过程中，应对其生产环节中渗漏较明显处的土壤和地下水进行检测，防止污染扩散。

5.5 加快建设固废处理设施

针对目前园区缺乏固废处理设施、固废处理效率不高的情况，建议尽快建立固废集中处理体系，由园区运营方以土地入股、政府购买服务、第三方机构投资运营的合作模式，加快建设固废处理设施，不断降低固废处理成本，提高经营户处理固废的积极性，提升园区固废处理效率。

5.6 引入行业协会和公众力量，构建圈层治理结构

政府监管原本是弥补环境治理中市场失灵的有效手段，但在与企业的利益博弈中，政府会无意识地使自己的行政行为失效，此时引入行业协会和公众力量，可以打破原有的僵化治理格局，形成内外互动、良性循环的治理结构［5］。

就行业协会而言，其地位大致处于圈层治理结构的中心（见图3），由于在园区环境治理中并无相关利益，行业协会可以充分发挥其优势，搭建起政府、园区运营方、经营户之间的沟通桥梁，畅通三方之间的信息交流，降低信息误读率，提升园区环境治理政策的运行效果。

图3 圈层治理结构示意

社会公众既包括园区附近的居民，也包括当地的新闻媒体，还包括公益性的环保组织。这部分公众力量在该园区的环境治理过程中长期缺位。由于公众力量处于园区环境治理的最外围，虽然不是直接的治理行为主体，但作为园区环境治理成效的直接或间接受益人，公众的感受往往最为直观。因此，引导公众力量参与该园区的环境治理，不仅有利于对政府的治理行为进行外部监督，更能够起到“旁观者清”的效果。一方面，政府在制定园区环境治理政策时应能够体现公众的利益诉求；另一方面，在政策的执行过程中，公众能够从客观的角度对政府的行政行为及时纠偏，从而防止园区环境治理陷入治理与污染的恶性循环之中。

6 结语

随着我国经济发展与资源紧缺矛盾的进一步加深，垃圾资源化的规模将进一步扩大，垃圾分类在各地的逐渐推广也有利于垃圾资源化的发展，而建设再生资源产业园则是再生资源行业集群化、环保化发展的必然趋势［6］。建设再生资源产业园时，必须经过合理的规划和设计，采用适合地区实情的运营模式，强化运营过程中的环境管理，才能实现项目所设想的预期效果。