国内外政府向社会组织购买养老服务研究综述

胡尔治

（中国人民大学 社会与人口学院，北京100872）

一、引言

在人口老龄化的宏观背景下，养老是一个突出的社会问题，政府作为公共服务的提供者，起着至关重要的主导作用。随着各国政府职能演变，部分公共服务也从政府的直接供给转变成为购买服务，政府不再事无巨细地包办提供养老服务，而是逐渐把社会能办的事务交给社会，通过购买服务的方式，提高财政资金效能，降低行政办公成本，逐步缓解养老问题。对此，国内外学者对于政府购买养老服务给予了充分重视，学界相关研究也取得了丰硕成果。本文将结合相关文献资料，从理论研究、模式研究和实践研究三方面进行综述，通过梳理已有研究成果，发现存在的问题，厘清未来研究方向，以期为推进政府购买养老服务研究和发展提供有益参考。

二、国外政府购买养老服务研究

（一） 国外政府购买养老服务理论研究

二十世纪60 年代，Ostrom 等（1977） 提出了“多中心治理理论”，认为政府难以供给所有的公共服务，私人部门和社会组织也可以成为供给公共服务的主体之一，政府可以将一些公共服务外包给私人部门和社会组织。王浦劬等（2010） 指出，政府和社会组织分别扮演着不同的社会角色，政府是资金的供给方与监督方，多数的第三方机构尤其是社会组织才是公共服务供给主体。国外在政府购买养老服务的理论与实践层面相对成熟，形成了较为完整的模式，如英国“多元福利理论”下的社会企业参与社区照顾养老模式（陈兆颖，2011），以及美国“多中心治理理论”下的合作伙伴模式，后者依托退休社区支持服务项目（NORC-SSP），通过政府购买服务、房产商资助和慈善捐款等方式进行筹资，致力于提高老年人的主观能动性，让他们从被动的服务接受者转变为主动的项目参与者（张强等，2014）。

（二） 国外政府购买养老服务模式研究

对于国外政府购买养老服务的主要模式，可以归纳为以下四种：一是盎格鲁-萨克逊模式，坚持养老服务的市场导向，通过引入市场竞争机制和导入绩效管理体系，提升服务质量和管理水平，凸显社会组织和社区在养老服务供给领域的重要作用；二是欧洲大陆模式，政府推行有限市场化，通过财政拨款进行资金支持和政策扶持，积极鼓励社会组织和家庭力量供给养老服务，强调政府的监管作用和社会组织的服务业绩责任；三是北欧福利国家模式，由政府通过高税收和高福利的形式承担养老服务的大部分费用，社会机构则负责供给相应的养老服务，政府引入了市场竞争机制，并强化对社会机构的有效监督；四是亚洲模式，特别重视家庭赡养作用，政府对养老服务领域进行直接干预，推进强制性养老护理保险，通过各种财政支持和规制手段来干预社会组织供给养老服务，市场化水平普遍较低。为具体呈现养老服务供给的主要模式，依据已有参考文献，笔者系统梳理了部分国家政府购买养老服务模式的服务主体、实现机制、模式内容和资金来源（见表1）。

（三） 国外政府购买养老服务实践研究

在政府购买养老服务的实践研究方面，国外的起步也相对较早，经过查阅相关文献，笔者认为有两方面的实践经验值得参考。

表1 部分国家政府购买养老服务模式比较

一方面，构建公平竞争的市场环境。政府可以通过构建公平竞争的市场环境，确立规范的购买流程，筛选优质的社会组织，从而提升服务质量。以日本为例，随着高龄老年人医疗和看护需求的增加，日本在20 世纪90 年代引入了养老服务的市场机制，降低了对供给主体的准入门槛，各类社会组织自由供给养老服务，并在福利组合、专业性服务、医疗和福利综合化等方面加大了支持力度，实现了养老服务供给主体由政府计划到市场计划的转变，提升了高龄老年人的医疗和照护服务水平。

另一方面，建立完善的服务监督管理体系。西方国家通常会对社会组织提供养老服务的过程和绩效进行监督管理，Plugaru 等（2010） 通过实地研究和深度访谈得出结论，服务监督过程对于提高服务质量、增强家庭护理人员的专业性和确保政府购买服务效果都是非常有益的。在美国，联邦政府和州政府都设立了严格的服务监督机制，主要包括：建立监管机制和竞争性招标制度，在合同中确定服务要求和绩效标准，公开政府购买服务的信息，开展阶段性评估，审计服务项目的财务资料，等等。英国也建立了比较健全的政府购买服务监管体系，通过监管立法，明确规定了监管的机构、权力、职责、内容及程序，以确保监管的透明化和可操作化。此外，在注重监督的独立性来确保公平合理的同时，也建立了从地方政府到国家的多部门、多层次的监督机制（范合君 等，2007）。

三、我国政府购买养老服务研究

（一） 我国政府购买养老服务研究视角

胡宏伟 等（2013） 从比较研究的角度，提出我国政府还需进行制度创新，加强对社会组织的监督力度，激活竞争机制，增强财政支持力度，并引导多元化资金的投入。李彦俊（2014） 基于政府职能转变的视角，认为政府的职能应从直接参与运作转变为细化政策规范、立法监督管理、发展社会组织和加强财政支持。王萌萌（2015） 以非营利组织的研究视角，论证了NPO 在养老服务供给中的重要优点，并指出，完善养老服务体系既需要政府的政策引导和财政保障，也需要NPO 持续提升服务水平。于淼（2017） 基于新公共服务视角，探讨了当前政府购买服务存在的问题，并提出构建平等竞争环境、优化整合社会资源、加强社会养老组织建设和规范监督评估机制等建议。

（二） 我国政府购买养老服务模式研究

章晓戴（2012） 认为，政府购买养老服务模式是政府与服务机构为实现扶老助老的目标而持续互动，为老年群体提供专业服务的过程，可以分为公建民营模式、民办公助模式、养老服务外包模式和服务券模式。2014 年一季度，常州市推行政府采购模式、直接资助模式、项目申请模式，购买公共服务类项目的资金规模达5 309.43 万元。吕普生（2009） 基于北京市原宣武区（现为西城区） 政社合作供给养老服务的研究，阐述了三种政府购买养老服务模式：项目申请模式、星级会员模式和服务券补贴模式。张国平（2012） 论述了竞争性和非竞争性两种政府委托经营模式。他指出，非竞争性模式是由政府委托有实施能力和资格条件的社会组织供给专业服务，社会组织之间未经历多样化的竞争过程。竞争性和非竞争性政府委托经营模式比较如表2 所示。

（三） 我国政府购买养老服务实践研究

张国平（2012） 认为，宁波市海曙区、南京市鼓楼区和苏州市沧浪区试点取得了良好成效，地方政府在整合社会养老资源、出台政策法规、财政资金支持、培育市场发展和项目监督管理等方面也发挥了至关重要的作用。钟文菲（2013） 总结了广东省政府的实践成效：养老服务政策法规进一步完善，服务绩效管理体系初步建立，多元化资金投入机制逐步形成，服务模式不断创新。洪蓓蓓（2017） 认为，江苏省政府通过全面优化调整职能、积极制定扶持政策促进发展和加强社会组织培育等三方面举措，在支持社会组织供给养老服务方面获得了很好的经验和效果。

表2 政府购买养老服务的主要模式比较

四、文献评述、借鉴与研究展望

纵观国内外学者关于政府购买养老服务的文献资料，可以发现国外相关研究开展得较早，尤其是在理论研究和养老服务供给的政策保障方面，积累了丰富的理论经验和实践经验。相对而言，国内相关研究起步相对较晚，但以不同的研究视角对政府购买养老服务进行了深入研究，同时在参考国外研究成果的基础上得到快速发展。随着我国中央及地方政府购买养老服务政策的陆续出台和实践探索，社会组织逐渐成为养老服务的重要供给主体，近些年相关研究的重心正从理论研究转向实践研究，侧重探讨如何更好地实施政府购买养老服务，以及如何解决在实践过程中出现的问题。

学者们多样化的理论视角和实践路径，为我们沿着前人的研究成果进行延伸研究提供了坚实的基础。近年来，相关研究注重于促进政府购买养老服务政策向社会力量倾斜，特别是在模式研究方面提供了借鉴，通过构建公平竞争的市场环境，拓宽资金渠道，完善评估监督体系，提升社会组织的服务水平，从而形成有效的政府购买养老服务模式，需要政府、社会组织和社区等供给主体的密切合作。

然而，笔者认为，在参与观察研究、购买模式、专题性研究方面有待进一步探讨。

第一，在参与观察研究方面，很少有学者能参与到政府购买养老服务的过程中，以参与观察的方式获取第一手资料，通过对这些资料的定性研究，系统阐述政府购买养老服务。现有研究方法主要基于第三方视角，如文献研究法、深度访谈法、案例分析法等。

第二，在购买模式方面，现有研究侧重于政府购买养老服务的政策制定和执行以及购买机制，可能还缺乏对于特定模式的全程观察研究，即从服务规划到质量评价全过程的政策成效、成本效益等整个过程的评价。此外，现有购买模式相关研究文献普遍针对单一模式进行剖析，缺乏对多种模式的纵向分析和横向比较，不利于甄别和分析不同模式的优缺点。近年来，新政策、新变化和新趋势的大背景值得我们从多角度研究新时代的主要购买模式，继续发现问题并解决问题。

第三，在专题性研究方面，笔者在查找参考文献时，在资料数据库输入“政府购买服务”“养老服务”“社会组织”等关键词语进行精确检索，发现以往的研究主要集中在政府购买服务模式、政府购买养老服务、社会组织参与养老服务等方面，可见目前学界对政府向社会组织购买养老服务模式的专题性、系统性研究还比较欠缺，有待在今后的研究中进一步完善。