有效治理视角：现代城市建设绿色低碳循环发展的经济体系

王植 张慧智 黄宝荣

[摘 要]中央提出，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，城市的治理水平成为直接影响现代城市经济发展、构建经济体系的重要因素。以深圳为例，作为我国经济发展最活跃的城市之一，深圳把发展绿色产业作为推动经济结构调整的重要举措，围绕“打造中国特色社会主义先行示范区”的战略目标，突出绿色创新，取得了一定成绩。但是，通过对政府职能部门的垂直座谈和219家企业的调查研究，发现深圳还面临着缺乏系统协同的发展战略、体制机制障碍等问题。针对现代城市治理的共性问题，从有效治理的角度，通过建立科学决策机制、健全法律法规与标准体系、完善经济政策、促进科技政策与科技创新深度融合等几个方面，探讨现代城市建设绿色低碳循环发展经济体系的治理路径。为探索符合现代城市特点和发展规律的城市治理模式、实现城市治理现代化提供行动指导。

[关键词]城市治理;绿色低碳循环发展;现代化经济体系;治理路径

[中图分类号]F291.4;F037 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2021）03-0063-09

在疫情持续冲击、中美对峙日益激烈的背景下，经济发展更需要牢牢把握高质量发展的根本要求。建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，事关能否赢得国际竞争的主动权，事关能否顺利实现“两个一百年”奋斗目标，它是谋求中华民族永续发展的现代化经济体系[1-2]，是生态文明建设的核心[1]。面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面，经济体系的绿色低碳循环发展，是强化系统性防范经济风险的基础，也是中国经济增长的“新风口”。

一、绿色低碳循环发展经济体系的内涵

（一）绿色低碳循环发展经济体系的内涵解析

建设绿色低碳循环发展的经济体系是建设现代化经济体系的重要组成部分。世界范围内，有相当部分研究在探讨绿色经济、循环经济、低碳经济等概念之间的关系，试图理清这些概念之间的内在联系和区别[3-5]。绿色经济、低碳经济、循环经济，三者作为可持续发展和生态文明建设的重要载体与基本途径，有其共性。一是追求的终极目标相同。三者追求的都是在发展经济的同时保护资源环境，降低经济活动对资源的过度使用及对生态环境的污染破坏，追求人与自然的和谐发展、经济社会的可持续发展[3-5]。二是都强调技术创新的驱动力。技术创新是引领绿色、低碳、循环经济发展的第一动力，强调通过环境保护、碳捕获与封存、可再生能源、节能减排、清洁生产、废弃物综合利用等技术的开发和应用，促进整个经济体系向绿色、低碳、循环方向转型升级[3-5]。三是都是系统性工程。无论是发展绿色经济、低碳经济还是循环经济都是一个社会系统工程，涉及国家的制度、政策、产业、技术、金融、贸易、投资、消费等各个领域和层面，需要统筹兼顾、协调联动[3-5]。

绿色经济、低碳经济、循环经济也有一些明显的区别。三者提出的时代背景不同，核心内涵各有差异，评价指标体系也各有侧重（见表1）。三者分别针对全球经济危机与生态环境破坏、气候变化与能源危机、垃圾围城与资源匮乏的时代问题给出解决方案。绿色经济的核心是实现经济发展与资源环境消耗的脱钩[4];低碳经济特别强调高效、清洁利用能源，减少CO2排放，即低能耗、低污染、低排放;循環经济的核心则是资源循环利用[3-4]。基于所要解决的问题和核心内涵的不同，绿色经济评价指标侧重生态绩效（如水资源、土地资源、能源利用效率），环境绩效（如污染物排放强度）等;低碳经济评价指标侧重碳排放绩效（如碳排放强度），能源排放绩效（如能耗强度）等;循环经济评价指标侧重资源利用绩效（如能源、矿产资源、水资源利用效率），废弃物再生利用绩效（如生活垃圾处理率、工业用水重复利用率、工业固体废物综合利用率）等。在实践中需注意寻求三者的协同效应。

综合考虑国内外相关研究对绿色经济、低碳经济、循环经济内涵的界定和我国新时代经济发展的新特征，本文认为，在我国新时代语境下，绿色低碳循环经济体系的内涵可以概括为：以绿色低碳循环产业为中心，以绿色低碳循环技术创新为驱动，以资源节约、环境友好、节能减排、循环利用为导向，统筹协调绿色低碳循环的产业结构、政策、市场培育、基础设施与商业运作，在保持经济高质量、高效益发展的同时，降低资源消耗和环境代价，并带来新的增长机遇和生态福祉，促进经济社会可持续发展。其所要解决的问题是资源紧缺、生态破坏、环境风险、经济增长乏力等问题。四项基本要求是绿色发展、低碳发展、循环发展、永续发展。核心是谋求经济增长与资源环境的脱钩，保障生态环境安全，实现经济、社会、生态“三大效益”的统一和优化。“绿色低碳循环发展的经济体系”这一提法，有助于解决我国因行政职能归属不同导致的绿色经济管理、低碳经济管理和循环经济管理的交叉重叠、条块分割问题，建设统一衔接的绿色低碳循环经济体系。

（二）绿色低碳循环发展经济体系的构成

绿色低碳循环发展的经济体系至少应包括绿色低碳循环的产业体系、绿色技术创新和应用体系、绿色制度和政策体系、绿色基础设施体系、绿色贸易体系和绿色消费体系，各部分之间存在相互支撑、相互促进的关系（如图1）。

其中，绿色产业是绿色低碳循环发展经济体系的中心和支柱[6]（如图2）。

同时，绿色低碳技术创新与应用是引领绿色低碳循环经济体系发展的第一驱动力，也是企业参与国际化竞争、建立绿色可持续竞争优势的重要途径[6];绿色低碳贸易是发展绿色经济、扩大绿色就业、增长税收的主要贡献力量;绿色经济体系的繁荣发展不仅需要对能源、建筑、交通物流、产业园区和厂房等传统基础设施进行绿色化改造，还需要大数据、云计算、人工智能、物联网、以及支撑未来新兴产业发展的新基础设施的支撑;绿色低碳消费是绿色低碳循环经济体系的需求起点和导向[5]。而绿色低碳循环发展的制度和政策体系在绿色低碳循环经济体系中发挥着重要的规范、引导和服务作用，系统的政策架构（如表2），可以更好地推动和规范绿色低碳循环经济体系的建立健全。

二、深圳建设绿色低碳循环发展经济体系的现实基础

率先建设绿色低碳循环发展的经济体系，是中央支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区“五个率先”重点任务之首[7]。当前，深圳正处在实现高质量发展的历史性“窗口期”和转型升级的攻关期，加快建设绿色低碳循环发展的经济体系，加快实现质量变革、效率变革、动力变革，是推动经济迈上绿色高质量发展阶段的必然要求。

（一）政策法规体系基本形成，为绿色发展保驾护航

建立绿色低碳循环发展的经济体系，政策制度是体制基础和支撑保障。2010—2015年，深圳全面推进低碳政策，建立中国首个工业、交通碳排放管理体系;2016年之后，深圳开始系统性地完善绿色低碳发展政策体系，前期重点是夯基垒台、立柱架梁，后期重点在全面推进、积厚成势。目前，深圳已修订法规以及制定科技创新、碳排放管理与创新示范等条例、规划近40项[8-10]，施政重点聚焦在加强系统集成、协同高效、综合施策上，整体呈现标准化、系统化完善趋势。

（二）以高新技术产业、战略性新兴制造业、高端服务业为主体的现代产业结构不断优化升级，为绿色经济奠定产业基础

深圳工业体系循环化水平持续提升。2017年，深圳单位GDP能耗降至0.199吨标准煤/万元，在国际上已经与发达国家水平相当，为全国平均水平的一半左右;2018年，深圳万元GDP能耗下降4.2%，体现工业绿色发展成果。高耗能企业在“十三五”期间直接节能量达到200多万吨标准煤[11];先进制造业占工业比重超过70%[12];2018年，以新一代信息技术、高端装备制造、绿色低碳、新材料为代表的七大战略性新兴产业占GDP比重达到37.8%[13]。

（三）绿色金融创新发展，为经济体系建设提供重要支撑

深圳开展粤港澳绿色金融合作，发行了全国首支国际绿色市政债，成立了绿色金融专业委员会[14]。通过创新绿色信贷、“绿票通”、绿色债券、绿色保险等业务，支持辖内小微绿色企业、绿色项目金额累计超过1 699.7亿元（截至2019年6月）[15]。“深圳经验”有关成果已写入2018年7月阿根廷G20财长和央行的公报。

（四）技术创新活跃，为绿色发展提供了良好的创新环境

構建“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融”的全过程创新生态链，PCT国际专利申请量实现全国城市“十五连冠”，不断增强创新能力助推绿色发展;强化创新平台建设，截至2019年6月底，深圳市拥有国家、省、市级重点实验室、工程实验室、工程（技术）研究中心和企业技术中心等各类创新载体累计达到2 214家[16]，覆盖国民经济社会发展主要领域;新能源、新能源汽车、节能环保等领域创新成果显著（如表3），近3年，深圳市企业共计获得国家级大奖3项，省级奖11项。社会经济发展已形成良好的科技创新驱动氛围。

（五）节能减排力度不断增强，为发展绿色经济奠定了优质能源基础

通过全面执行绿色建筑标准，新建民用建筑已100%执行绿色建筑标准，绿色建筑面积达9 337万m2，成为我国绿色建筑建设规模和密度最大的城市之一[17];2018年建成全国首个符合国家标准的覆盖全市全部74个街道的“一街一站”PM2.5监测网[18];生活垃圾无害化处理率达100%;绿色交通线网规模排名进入全球前10。深圳单位GDP能耗已经与发达国家水平相当，绿色基础设施建设取得了显著成效。

总体来看，深圳绿色低碳循环发展具有两个方面的显著特征。一是经济体量巨大，具有支柱性特征。深圳已经成为中国的制造业中心，全球使用新能源汽车最多的城市之一[19]。在新能源产业、节能环保产业和战略新兴产业等最具前途的发展领域，形成了巨大的经济增长点，并且产业覆盖面广，产业集群已初具规模。与此同时，掌握了一定关键共性技术和前沿引领性技术，以高新科技和节能环保为代表的新兴产业从低端走向高端，产品从低附加值走向高附加值，使经济更加绿色高质量发展。如，华为是全球最大的移动通信设备企业和第二大智能手机厂商;比亚迪成为全球唯一同时具备新能源电池和整车生产能力的企业;大疆科技已经占领了消费级无人机全球70%的市场份额;贝特瑞成为全球最大的锂离子电池负极材料供应商。二是产业融合性强，具有整体性特征。新能源、环保、现代服务业等高新技术产业高度融合与协同发展。如，目前深圳已实现碳排放与GDP弱脱钩，碳排放总量增速放缓，万元碳排放强度居全国低位水平[20]。这是在发展清洁能源、优化能源结构、建立低碳产业体系的基础上，综合协调、整体布局取得的成果;是压缩工业、建筑、交通等领域的能源消费，推动企业不断提高能效和转换能源结构的成果;是需要加强废弃物资源的循环利用，减少排放，提高产出，强调整体协同运行的成果。

三、国内外对深圳城市绿色发展的客观评价

对城市发展的客观评价，一定程度上可以反映城市在积聚和转化资源、争取和控制市场、创造财富、提供服务以及辐射带动区域发展的现实和潜在的能力[21]，科学理性地研究城市可持续发展力、经济实力、科技生活水平等综合能力，有助于政府和社会对城市各项发展资源、发展禀赋、发展定位、发展战略以及发展优势进行客观认识和合理规划利用[22]，以此推动城市的良性竞争、提升国际竞争力。

国内外对深圳城市绿色发展的客观评价[23-29]（如表4），将有助于政府通过国际对标分析发现问题、设立目标，进而通过加强政策精准性等措施，进一步增强有效治理能力。

深圳作为新兴经济体城市，应在改善城市的营商环境和提高城市运营效率上持续发力，努力提高金融服务的贡献率，提升自身发展实力，这是赶超国际重点城市的重要前提[25]。当前，深圳绿色技术创新上还不能完全满足城市绿色发展需要，特别是城市垃圾处理技术、清洁生产技术还需要进一步提高应用效率[27]。深圳要想实现长期、稳定、持续、绿色的进步，不仅需要进一步推动经济上生产与消费的绿色化，更需要注重绿色发展治理体系构建，通过不断提升城市治理能力、社会组织和公众参与水平，改善城市绿色发展环境，提升城市绿色发展能力，来弥补与领先城市之间的差距[29]。

四、制约瓶颈

根据对深圳政府与企业在绿色发展方面的实地调研和本底调查，以及国内外对深圳绿色发展的客观评价与分析，深圳市在建设绿色低碳循环发展的经济体系上仍然存在明显的短板与不足，突出体现在以下几个方面。

（一）缺乏系统协同的绿色低碳循环发展战略

尽管深圳在资源节约、保护环境、节能减排、低碳发展等方面已经有相应的发展战略及制度安排，但缺乏绿色发展的统一引领、协调推进，资源环境政策与经济发展政策仍存在不协调问题。特别在产业发展、环境治理以及金融创新等领域还未能打破一城一地发展的界限，缺乏以全球化和区域一体化的视角，将国家、区域和城市战略结合起来，综合统筹城际、区域关系[30]。以规划为例，出台了《深圳市可持续发展规划（2017—2030年）》《深圳市生态文明建设规划（2017—2020年）》《深圳市低碳发展中长期规划（2011—2020）》《深圳市循环经济“十三五”规划》《深圳节能环保产业振兴发展规划（2014—2020年）》等众多规划，但是不同规划间的目标、措施存在不一致的问题。如，“全社会研发支出占GDP比重”指标上，到2020年，《深圳可持续发展规划》中的目标是4.25%，而《深圳市低碳发展中长期规划》中则设定为4.5%。

（二）绿色低碳循环发展面临体制机制障碍

1.协同发展机制不健全

虽然珠三角城市群和粤港澳大湾区均建立了常态的对话沟通平台，并发表了加快绿色发展与加强生态环境治理合作的《珠三角国家绿色发展示范区建设实施方案》《珠三角区域大气污染联防联治（后改为粤港澳区域大气污染联防联治合作）》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等集体文件，但是现有合作平台和协议约束力不够，缺乏统一有效的协调发展机制，使得在能源利用与治理、生态环境管理等方面，管理部门的职能存在交叉和重叠，甚至相互矛盾冲突。例如，目前碳排放制度与排污许可制度的制度架构和管理理念虽然有所不同，但在工作的具体落实方面多有重叠之处，而且排污权交易中涉及的污染物种部分与环保税中规定的应税污染物有重合，这些重叠都增加了政府管理成本和企业负担。

2.统筹协调机制不健全、职能职责不够清晰

尽管实施大部制改革后，初步形成了统筹协调机制，但是绿色发展涉及发展改革委、科技创新委、工信局、规划资源局和生态环境局等多个政府职能部门。除发改委明确牵头推进绿色低碳产业发展以外，其它部门存在绿色发展的职能不完整、界定不清楚的情況，一定程度上带来了管理和工作方面的混乱，容易造成部门间的推委扯皮、本位主义。

3.新经济与旧规制冲突频现

深圳市创新创业虽然走在全国前列，但许多创新创业活动已达到现有体制机制所能提供的“天花板”，进一步推进创新创业活动越来越需要突破旧规制的局限，越来越多的体制机制创新需要上级政府的“特批”或上位法律的突破[28]。例如，通过对深圳市219家大中小企业开展绿色创新问卷调查（发放问卷260份，其中231份为有效问卷），受访企业认为在实施绿色创新时要考虑一系列难点因素中，除绿色成本外，缺乏政策保障成为第2位的难点因素（如图3）。再如，由于政府数据开放不够、共享不足，个人数据隐私保护等法律法规缺失，大数据、云计算等产业难以快速发展;由于城市低空空域开放滞后，大疆无人机在国内市场推广时遇到应用阻碍。

（三）仍需健全完善绿色低碳循环发展政策体系

1.绿色发展的法律法规有待完善

一是深圳有关绿色发展的法律法规内容涉及广泛，但在一些重要方面和领域仍存在空白，关于资源浪费、节能减排、应对气候变化等方面的法律法规还存在缺失，关于循环经济的法律法规明显不足[31]。例如，适应新能源汽车发展的法规极少。二是法律法规的相关配套滞后，有些法律虽有制定，但没有形成相关的实施细则。例如《深圳中小企业发展促进条例》《特区文明行为促进条例》等大量促进条例，除个别条文具有相应法律效力外，绝大多数条文均没有相应的细则和实行办法。三是缺少约束政府行为的环境法律法规。重视环境保护，实现绿色发展，首当其冲的是政府，但深圳还没有一部约束政府绿色行为的法律法规。

2.绿色低碳循环发展的市场机制不够健全

加快建设绿色低碳循环经济体系，迫切需要完善价格机制，健全政策体系，全面落实试点工作。例如，深圳排污权市场尚不够活跃，从出台的政策文件来看，排污权交易管理仍然聚焦于有偿使用费征收和交易基础价格，而对于排污权初始配额分配问题，则没有系统的技术文件进行支撑。此外，深圳的绿色信贷、绿色债券在全国绿色信贷、绿色债券市场中的份额很少，与深圳金融总体发展水平与地位不相协调[32]。例如，绿色信贷方面，2017年深圳绿色信贷余额占各项贷款余额的比重为2.6%，远低于同期全国绿色信贷余额在各项贷款中的占比（7.5%）[33];绿色债券方面，中国绿色债券市场在2016年跃升为全球最大的债券市场，发行量达到3 146.4亿元，但深圳金融机构和非金融企业仅发行11亿元[34]。

五、对策建议

（一）建立绿色低碳循环发展的科学决策机制

1.将绿色发展理念纳入经济社会发展决策全过程

提高现代城市的治理水平，首先应将绿色低碳循环发展理念融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面，落实在城市规划、建设、管理各领域，贯穿于生产、流通、分配、消费全过程，构建现代绿色产业体系的创新发展路径[35]。应采取协同治理的综合思维（如图4），推动绿色发展各相关主体的协作，并将之贯彻到各类战略规划、制度建设和政策设计中，以争取协同效应，降低各自为战的单项战略、制度、政策和行动计划带来的成本高、效率低、风险大等问题。

2.编制绿色低碳循环发展中长期规划

建立绿色低碳循环发展的经济体系是一项系统工程，涉及到生产、流通、分配、消费的各个环节，政府、市场、社会等多元主体，以及战略、体制、政策、行动和商业模式等方方面面[36]。例如，中央在《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中明确提出“深圳要率先建设体现高质量发展要求的现代化经济体系”，此时，及时研究和编制绿色低碳循环发展中长期规划，有助于将土地利用总体规划、城乡总体规划等空间规划与高新技术产业发展、战略新兴产业发展、节能环保产业发展、新能源产业发展等产业发展规划，以及生态环境保护规划、低碳城市建设规划等资环规划的“多规合一”，汇聚多方资源、凝聚各方共识，形成从多头管理、四面出击走向全局战略性“一张蓝图”“一盘棋”的转变。通过中长期规划，进一步明确绿色低碳循环发展的经济体系建设的路线图、时间表和优先序。

3.全面推行绿色发展的权力清单、责任清单和负面清单制度

加快建设绿色低碳循环发展经济体系过程中，建议全面推行权力清单、责任清单、负面清单制度。进一步明确发改委、科创委、地方金融监督管理局、生态环境局、自然资源局等城市职能部门在推动绿色低碳循环发展中的权力和责任。同时，进一步完善不同部门间、不同区域间的协调机制，推动部门间的信息共享。例如，在部门层面，通过改变部门间的行政流程促进部门间的协调，譬如完善绿色信贷流程，用以解决商业银行、生态环境局、工信局、科创委等在企业绿色信息认定不一致的问题;或者建立临时性的任务小组来协调部门间的工作，如建立绿色金融工作小组来协调发改委、科创委、工信局、地方金融监督管理局、生态环境局等部门;在区域层面，结合都市圈、城市群建设，重点围绕绿色基础设施互联互通、绿色物流降本增效、绿色产业协同互动等领域下功夫，加强战略协同和规划衔接，统筹抓好合作事项清单化、项目化、政策化落实，携手打造区域发展新的增长极。

（二）完善绿色低碳循环发展的法律规范与标准体系

第一，全面梳理现有法律规范与标准体系，清除与绿色低碳发展理念不相符的内容，推动绿色低碳循环发展相关法律的制定和修订。以深圳为例，深圳在海洋生物技术的开发和利用方面还缺乏专门的法律规划，鼓励与保障海洋生物技术产业发展的配套措施还未建立;结合粤港澳大湾区协同发展的要求，探索研究《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》的修订，解决本市新增垃圾处理能力及区域协同的衔接问题。

第二，加快推动绿色金融立法和标准体系建设。重点对创新金融业态、完善配套绿色金融支持体系、促进城市间、地区间金融市场互联互通和金融（基金）产品互认、深化现代服务业合作等方面加强政策扶持。

第三，进一步完善产业准入政策，提高产业准入门槛。开展市场准入和监管体制机制改革试点，积极发展智慧经济、共享经济等新经济新业态，打造数字经济创新发展试验区，等。

（三）建立促进绿色低碳循环发展的经济政策

1.财税政策支持城市绿色低碳循环经济发展

第一，注重发挥政府财政投入的杠杆作用。一方面，城市应该结合自身的特点，加大对电动汽车、新型能源等优势项目的资金投入，尽快发展壮大新能源产业和低能耗产业，重点推动新能源开发和节能减排技术的创新，推进大型公共建筑和既有居住建筑的节能改造。另一方面，财政投入要注意引导新的生产方式和生活方式，抓住绿色低碳产品的生产和消费两个环节，利用贴息或补贴的手段，引导、鼓励企业和社会高度重视资源节约和环境保护。第二，注重发挥税收政策对绿色低碳循环经济的引导作用。积极争取以地方税的形式试点开征碳税，通过征收碳税建立可再生能源或绿色发展基金，并通过碳税政策引导和鼓励企业应用绿色低碳技术，推进传统产业技术改造升级。第三，注重发挥财税政策与其他行政措施的整体作用。构建绿色监测评估体系，逐步完善政府的绿色采购制度。第四，注重发挥行政手段与市场机制的协同作用。要注重发挥市场机制在碳排放交易方面的积极作用，通过市场竞争使碳排放权实现最佳配置，减弱排放权限制给经济造成的扭曲，确保排放者实际支付由于碳排放而产生的环境破坏成本，同时间接带动低排放、高能效技术的开发和应用。

2.深化绿色金融驱动助力城市绿色发展

第一，大力发展绿色信贷。建议建立城市绿色产业（项目）信息数据库，有效降低市场“识绿”成本。完善支持绿色信贷的政策体系，将企业环境违法违规信息等纳入金融信用信息，为金融机构的贷款和投资决策提供依据。第二，推动证券市场支持绿色投资。明确适合城市发展的绿色债券界定标准;明确绿色金融服务可投资的领域，加大对绿色产业、生态项目的投融资支持。

（四）促进科技政策与科技创新深度融合

科技政策与科技创新的深度融合是时代的必然要求，且科技政策全方位覆盖支撑着科技政策与科技创新的深度融合[37]。现代城市发展应从新的视角，加快解决好科技创新的政策基础、环境基础和机制约束等问题。例如，政策引导并推动建设高等级的绿色科技基础设施，在未来网络、人工智能、物联网、新能源、新材料、智能装备制造、绿色智能建筑、海洋科技等前沿领域，研究建设若干符合国家科技规划和布局的具备国际先进水平的科研基础设施。

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（责任编辑：张丽阳）