政法院校图书馆参与政府信息公开的思考任研究

许乐

摘 要 本文以政法院校图书馆参与政府信息公开的实践为研究目的，以美国“联邦存储图书馆计划”为研究对象，分别考察该计划的运行现状、运行争议、业界质疑、实证调研。其对我国政法院校图书馆参与政府信息公开的启示在于：建议国务院可制定《图书馆政府信息存储条例》;各图书馆可根据需要设置专职文档管理员，并按时参与“年度培训计划”;我国亟需开展自建国以来各级行政机关发布的纸本形式的政府信息的数字化转换工作。

关键词 政府数字化信息 图书馆计划 政府信息存储条例

分类号 G259.712

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2021.05.014

The Thinking of the Politics and Law University Libraries Participating in the Government Information Disclosure： Based on the “Federal Depository Library Program” in the United States

Xu Le

Abstract The purpose of this paper is to study the practice of the politics and law university libraries participating in the government information disclosure. Taking the “Federal Depository Library Program” in the United States as the research object， this paper investigates the operation status， operation disputes， industry doubts and empirical research of the program. The enlightenment for the politics and law university libraries in China participating in the government information disclosure lies in： the State Council should formulate The Regulations on the Storage of Government Information in libraries; all libraries should set up full-time document administrators according to their needs and participate in the “annual training plan” on time; China urgently needs to carry out the digital conversion of government information in paper form issued by administrative organs at all levels since the founding of the Peoples Republic of China.

Keywords Government digital information. Library program. Government Information Depository Ordinance.

0 引言

在美國图书馆界，公众多年来获取政府信息的主要手段是依据“联邦存储图书馆计划”（Federal Depository Library Program，FDLP，以下简称“存储计划”）来进行的[1]。目前与存储计划相关的多数法律条文均纳入国会1962年颁布的《存储图书馆法》（Depository Library Act，DLA）[2]。为了确保公众从各地图书馆中便捷地获取纸本形式的政府信息的复制品，在存储计划中设置了能使公众免费查阅与获取政府信息的成员馆，且公众有权要求成员馆免费开放其所需的信息。

依据存储计划，成员馆按其性质分为两类：一是“地区性存储图书馆”（Regional Depository Library，RDL），这类图书馆均需通过该计划进行分配并存储纸本形式的政府信息，其服务对象为所有公众。二是“选择性存储图书馆”（Selective Depository Library，SDL），这类图书馆仅接受当地社区公众使用其馆藏纸本形式的政府信息。根据《存储图书馆法》规定，选择性存储图书馆需接受并保存纸本形式的政府信息的强制存储期限仅为五年，期满后，这类图书馆对于纸本形式的政府信息具有三种处理方式，分别为：一是继续保存纸本形式的政府信息;二是将纸本形式的政府信息转交给其他成员馆;三是按照法定程序剔除。

1 “联邦存储图书馆计划”的窘境

随着日益增多的政府信息通过互联网发布，公众需依赖存储计划来查找纸本形式的政府信息的情形日益减少，因此在2000年，根据政府出版局（Government Publishing Office，GPO）与各政府机构签署的战略合作计划，政府出版局决定将广泛分布于各网络链接上的零散的政府数字化信息通过存储器予以整合，并在联邦政府的中央服务器上向公众提供访问这些信息的权限[3]。但时至今日，由于工作量巨大，政府出版局未能完成这项工作。

“联邦存储图书馆计划”的基本框架在于确保公众获取政府信息的有效与便捷，亦有助于高效整合各成员馆的馆藏政府信息资源，以便更好保管这些文档[4]，因此根据存储计划的要求，成员馆均收藏有大量的纸本政府信息的副本，从而确保公众能随时获取这些文档。

就《存储图书馆法》对存储计划的影响而言，该法案主要涵括三项内容：一是允许每个选区增加两座成员馆;二是增加独立政府机构的图书馆;三是授权建立地区性存储图书馆。然而，作为存储计划的成员馆，一方面各图书馆均面临经费短缺的困境，另一方面存储计划实施主体——文档管理员（Documents Coordinator）职位的后继乏人亦成为各成员馆面临的普遍困境。当政府数字化信息数量持续增长与高校图书馆经费预算日益缩减形成鲜明对比时，馆长不仅对图书馆经费用于参与该计划是否合理存在疑问，并考虑应否将该经费转用于图书馆其他开支[3]。因此，在应否加入存储计划方面，多数馆员普遍采取不置可否的态度，其主要原因在于目前公众需查阅政府信息时，可通过独立于存储计划之外的政府出版局的免费在线政府信息资源网站获取相关所需信息，或从数据库商处购买所需的政府信息。而对美国西部地区的成员馆而言，地广人稀的地理特征导致图书馆的分布极为分散，公众为查找这些文档需耗费一定的时间和精力。

2 “联邦存储图书馆计划”业界质疑

随着政府信息提供方式的变革，公众与政府信息基于互联网络纽带的直接联系，使公众普遍质疑存储计划对图书馆在实现公众信息知情权方面的合理性与必要性。多数公众认为，无论其居住于何处，均能通过网络形式在线获取所需的政府信息。然而，多数学者认为通过图书馆向公众传播政府数字化信息具有重要性，并不赞成取消“联邦存储图书馆计划”，而是鼓励并促使政府出版局与各成员馆加强联系。他们认为政府信息的数字化传播虽然已成为公众获取政府信息的便捷方式，但传统的存储计划与在线获取方式存在巨大差异，若取消存储计划，则使政府信息失去长期稳定保存的基础性保障[5]。由此，在存储计划的实施方面，图书馆界分为三种截然不同的观点。

（1）图书馆面临政府信息数量逐年呈指数级增長的现状，为顺利实施存储计划，这种海量的资源存储数量使图书馆不得不竭力压缩该计划的实施成本，存储计划日益变得代价高昂且效率低下[6];

（2）政府信息总量的增长与数字化形式的出现虽损害了该计划以纸本形式为载体的存储方式的有效实施，但存储计划的目的在于满足公众日益增长的政府信息获取需求，未来该计划仍有必要实施[7];

（3）为维护该计划的顺利运行，图书馆已投入大量人力、物力、财力与时间，图书馆应促使该计划更全面细致地纳入国会和政府出版局的未来战略规划中，并将其作为优先事项贯彻落实[8]。

3 法学院图书馆对“联邦存储图书馆计划”的争议

存储计划的设立初衷在于公众对政府信息获取的地域差异因素的考量，其目标在于无论公众居住多么偏远，其均能获得关于政府机构运作组织及其程序的相关信息。然而近年来，法学院图书馆在存储计划中的成员馆资格应否终止的争议始终存续。从1998年到2001年，退出该计划的图书馆数量持续增加了三分之一以上[9]。

考察存储计划发展史可知，法学院图书馆获得存储计划的成员馆资格始于1929年，路易斯安纳州立大学法学院图书馆成为该计划的第一座法律类成员馆，随后，更多的法学院图书馆加入该计划，这对《联邦宪法》规定的公众知情权的有效实现具有重大意义，亦对《行政程序法》规定的政府信息实现公开透明具有重要影响。法学院图书馆员既向公众提供服务，亦向本校校友、学者、律师、法官、立法者及政府官员提供服务，法学院图书馆的政府信息收集与存储工作对公众在信息知情权保障及司法公正实现方面具有重要价值。然而，自2005年以来，各高校法学院师生对该计划所需经费将挤占图书馆文献资源购置经费等不满情绪的蔓延，使众多图书馆考虑退出该计划，具体原因有以下两点。

（1）法学院图书馆的主要工作职责在于向师生提供用于教学科研的法律文献资源。由于馆内设施设备与空间场地的局限，以及公众查阅政府信息的人数日益增多，导致馆内师生与公众时常发生言语攻击与肢体冲撞等冲突。这些冲突加剧了师生与附近社区公众的对立，因此图书馆为了向师生提供高质量的文献资源保障服务，不得不作出退出存储计划的艰难决定。

（2）为维持法学院图书馆的正常运转，在帮助公众查阅并获取政府信息时所耗费的人力物力财力等资源被转嫁给学生，学生不得不支付更为高额的学费。校方通常会做出限制图书馆向公众提供政府信息查阅与获取服务的决定，馆员的职业操守与行为规范使其对此决定虽存有抵触情绪，但资源耗费导致学生学费上涨的压力，以及多数法学院招生规模逐年下降的现状，促使图书馆不得不决定退出存储计划。

反观反对退出该计划的观点，认为即使公众可免费获得政府数字化信息，但作为具有法学专业背景的法学院图书馆员而言，纸本形式的政府信息原件经过鉴真，具有更为可信的证据价值，因此多数法学院图书馆员认为存储计划的成员馆资格仍是保留纸本形式的法律文献的有效手段。进一步从公众的知情权角度而言，法学院图书馆在为维护作为公众宪法性权利之一的信息知情权方面扮演着至关重要的角色，这亦与存储计划的实施目标相契合。

除此以外，对于成员馆而言，退出存储计划的实施方案颇为棘手。原因在于根据存储计划的要求，若某成员馆退出该计划时，该馆需根据行业领域的差异，分门别类列出每个项目的清单，并从目录中删除这些项目的所有数字化文档。而对一座中等规模的法学院图书馆而言，这些文档至少有数万份，且该馆保存的纸本形式的政府信息将遭受潜在损失。因此，考虑到退出存储计划的艰难程度，部分图书馆不愿退出存储计划，认为本馆应继续维持成员馆资格，但应主要依赖于政府数字化信息而非纸本形式的政府信息。

在反对退出存储计划的人员中，部分成员馆的文档管理员亦认为，退出存储计划并非可行的解决方案。原因在于根据存储计划规定，文档管理员在编目政府信息时，其相关数据可以直接进行下载套录，文档管理员每月仅需花费数小时即可完成政府信息的管理、接收与编目。基于自身利益考虑，若退出存储计划，其今后对政府信息进行逐条原始编目的时间将成倍增加。

4 对未来参与存储计划的实证调研

考虑到目前全美法学院入学率持续下降及对法学院经费预算造成的深远影响，以及图书馆服务项目的重新设定，因此，在2016年7月，针对存储计划的运行争议及业界质疑，为进一步全面掌握该计划的实践运行情况，美国法学院图书馆协会制定并实施了一项关于法学院图书馆未来参与存储计划的调研。

这项调研深度追踪三种类型的图书馆：一是从未参与该计划的图书馆;二是曾经参与该计划但随后退出的图书馆;三是作为该计划成员馆且一直积极参与的图书馆。调查问卷涵括30个问题，其受访者均为各高校法学院图书馆馆长，目的在于了解各图书馆的管理层对存储计划的成员馆资格的认识，以及对本馆未来战略发展走向的利益考量。需注意的是，受限于经费，其调研对象的范围尚未涵括各图书館中负责保管政府信息的文档管理员。

最终调研结论显示各成员馆对“联邦存储图书馆计划”的参与意愿大幅下降，为此，亦促使政府出版局颁布《美国政府信息获取的国家计划》[10]。该计划的实施目的在于提供一项能使存储计划健康、协调、可持续发展的治理进程，且允许各成员馆对其馆藏政府信息资源进行有效管理。其方案有三：

（1）国会应细化《存储图书馆法》中关于存储计划的规定，制定内容明确且具有可操作性的法律规范及程序性规定，形成关于存储计划的完整指导性文件，在政府出版局对这些文件内容进行实质性审查后，各成员馆应尽快实施;（2）政府出版局应出台完整的“年度激励培训计划”，使各成员馆的文档管理员每年均能接受业务技能培训，考核合格后授予继续教育学分;（3）亟待编目1976年以前的纸本政府信息资源。

5 对我国政法院校图书馆参与政府信息公开的启示与建议

在我国，传统意义的政法院校图书馆涵括两种类型：一是专业类政法大学与政法学院的图书馆;二是综合性大学法学院的图书馆。根据2016年度教育部颁布实施的《普通高等学校图书馆规程》（以下简称《规程》）第3条规定，高校图书馆的主要职能之一便是信息服务职能，且高校图书馆应充分发挥社会服务作用;《规程》第4条规定，高校图书馆的主要任务之一在于积极参与各种文献资源的共建共享，充分发挥信息资源优势与专业服务优势，为社会公众提供充足的文献信息资源服务;《规程》第28条规定，高校图书馆应坚持以人为本、读者至上的服务理念，保护读者合法且平等享有使用图书馆的权利，积极健全服务体系，着力创新服务模式，努力提高服务效益与用户满意度;《规程》第37条规定，高校图书馆应充分发挥资源存储优势与专业服务优势，开展面向社会公众的文献信息资源借阅服务。这些规定为我国政法院校图书馆积极探索与开展政府信息公开工作提供了权威且完备的法律依据。

政法院校图书馆作为培养法科学生的重要学术性机构，在为公众提供馆藏文献信息资源的查阅服务方面具有天然的正当性，向公众提供政府信息并帮助其获取与使用这些信息应属于馆员履行工作职责的重要组成部分。正如Deborah Ackerson所言，信息获取权利的实现属于当事人在具体案件中实现正义的有效途径及必要保障，这既是实现司法公正的重要内涵，亦是法律职业共同体的重要使命之一。这就要求任何公众应享有获取信息的权利，且该权利的享有应具备持续性特征。对此，法律职业共同体应当确保公众在查阅任何法律信息时，均能够获得可靠的信息来源与可信的信息内容[11]。根据《规程》第11条第2款的规范意旨，在日益强调知识化、专业化的当今时代，政法院校图书馆中的专业馆员通常应具有法学硕士研究生以上学历或高级专业技术职务，并经过图书馆学专业教育或系统培训。政法院校图书馆中的专业馆员应属于法律职业共同体的范畴，馆员既应积极扮演政府信息获取中介的角色，亦应努力成为政府信息在数字化转换过程中的专业开发人员。这种双重角色的赋予，使馆员有义务帮助公众免费获取政府信息。

自我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）颁布施行以来，政府信息公开工作成效显著。根据《条例》第16条规定，图书馆既应在馆内开辟专门区域设置政府信息查阅场所，亦应配备相应的设施与设备，便于公众及时有效获取政府信息。行政机关应及时依法主动向图书馆提供公开的政府信息。法律虽就这方面做出了较为完备的规定，但实践中亦面临着一些问题，如：政府机构愿意公开的信息数量极其有限，图书馆缺乏政府信息公开的专项资金支持，图书馆在政府信息公开的管理方面缺乏标准、规范与实践经验。针对这些缺憾，立法机关应加快政府数字化信息资源保存的立法进程，加强相关法律制度建设，亦应做好在各地图书馆内设立政府信息公开服务台、政府信息公开阅览室、举办政府信息公开专题讲座等工作。各级政府应在新闻出版机构内设立政府信息出版部门;国务院应制定《图书馆政府信息存储条例》;国家图书馆应完善“中国政府公开信息整合服务平台”;国家图书馆应加强政府信息数字化的技术支持[12]。

政府信息主要是各级行政机关所做的各类规范性文件，这类文件多数具有法律文献的性质，若我国政法院校图书馆积极参与政府信息公开工作，既便利了政府信息的及时有效处理，又对图书馆具有潜在社会效益与长久使用价值，亦能满足公众免费获取政府信息资源的需求，还能保护具有历史文献价值的某些纸本形式的政府信息文档的完整性，其现实利益与长远价值难以估量。另外，某些公众对纸本文献使用习惯的偏好，以及未经鉴真的在线政府信息的广泛存在，均使政法院校图书馆在积极参与政府信息公开工作中具有合理的可行性与现实的可操作性。

为保障图书馆参与政府信息公开工作的健康、协调和可持续发展，对图书馆的馆藏政府信息资源进行有效管理，建议国务院可制定政策，就图书馆参与政府信息公开的一系列工作进行更为科学的引导与规范。

一是国务院可修改并进一步细化《政府信息公开条例》，并及时制定《图书馆政府信息存储条例》，使《政府信息公开条例》与《图书馆政府信息存储条例》中与图书馆参与政府信息公开工作相关的规定能够相互衔接，保持法律条文规范意旨的一致性。这两部法律应内容明确且具有可操作性的程序规定。各级行政机关可就图书馆参与政府信息公开工作出台完整的指导性文件，在国务院进行实质性审查后可及时实施。

二是《图书馆政府信息存储条例》可规定图书馆可以根据需要设置专职文档管理员，且为其制定完整的“年度培训计划”，并将该计划与图书资料系列专业技术人员的年度继续教育培训与考核挂钩，使各图书馆的文档管理员每年均能接受专业化的业务技能培训，在考核合格后授予这些文档管理员相应的继续教育学分。

三是为保证公众获取政府信息的完整性与便捷性，亟需开展我国自建国以来各级行政机关发布的纸本形式的政府信息的数字化文档转换工作。惟有如此，政法院校图书馆参与政府数字化信息公开工作才能真正逐步予以落实，最终为全面实现公众信息知情权提供完善的制度保证与法律保障。

参考文献：

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許乐. 比较法视阈下图书馆与政府数字化信息公开的互动研究：以美国《存储图书馆法》与政府数字化信息公开的实施为研究对象 [J]. 图书馆，2018（8）：64-69，111.

许 乐 西北政法大学图书馆信息咨询部主任、副研究馆员，西北政法大学民商事纠纷解决机制研究所研究员。 陕西西安，710063。

（收稿日期：2020-05-15 编校：刘 明，左静远）