碳中和目标下的中国城市之变

庄贵阳 魏鸣昕

城市是现代文明的标志，是推进低碳经济转型、推动经济社会高质量发展的重要空间和行动单元。我国政府高度重视发挥城市在落实气候行动目标中的积极性和创造性，国家发展改革委于2010年起先后启动三批低碳城市试点工作。整体来看，低碳城市试点政策在降低碳排放强度、促进技术创新等方面都发挥了重要积极作用。碳达峰碳中和是“十四五”及未来更长一段时期内我国经济社会发展的主基调，低碳城市建设将继续发挥引领示范作用。

一、抓住碳中和机遇，打造城市发展新引擎

力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是我国为应对全球气候变化而作出的庄严承诺，也是“十四五”和2035远景时期经济社会发展的主要目标之一。城市地区承载着我国60%的常住人口，碳排放量占总量的70%以上，必然在碳达峰碳中和进程中扮演更重要角色。

第一，碳达峰政策框架逐步明晰，“硬约束”下低碳城市将继续发挥引领示范作用。2021年度政府工作报告将“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作”列为重点工作，并要求“制定2030年前碳排放达峰行动方案”。在此背景下，中央相关部委已经明确要求各地制定出台切合本地区的碳达峰行动规划，生态环境部表示将碳达峰工作进程效果纳入中央环保督查，这意味着各地都将研究制定并严格执行碳达峰的时间表、路线图。城市作为“先行者”，更应加快探索低碳减排与经济增长的共赢路径，强化推进“双碳”目标信心，争取在碳中和道路上成为表率与引领。

第二，碳达峰政策支持力度不断提升，低碳城市迎来绿色转型战略窗口期。行政层面，各地将编制专项规划以及落实编制碳达峰碳中和方案，大力推进电工业、建筑和交通等重点领域低碳转型。市场层面，涉及2225家发电企业的全国碳市场发电行业第一个履约周期正式启动，全国碳排放权交易市场即将上线。其他方面，“双碳”目标正带动产业、技术、商业模式及全社会环保理念的全面变革，将形成绿色发展的政策合力，改善低碳城市建设中政府唱“独角戏”的现象。

第三，低碳试点政策经过探索总结，其有益尝试有望进一步扩散。政策试点一般包含“先行先试”和“由点到面”两个阶段，政策“试点–扩散”的过程从本质上是我国政策创新与扩散的过程，目前已开展的三批低碳城市试点工作就遵循着这样的政策逻辑。试点的意义是试出问题、解决问题、积累经验，从前三批试点城市评估结果来看，试点城市取得了节能减排成效，理清了政策实施脉络，也暴露了目标设定、动力转换等问题。“双碳”目标下低碳城市试点将成为有力政策工具，积累的经验也将为其他城市提供有益借鉴。

围绕“双碳”目标，各城市應当实事求是，因地制宜，制定差异化、精准化的达峰目标和路径。一是要科学分区。碳达峰目标往往基于区域进行分解，而我国地域广袤，城镇化和工业化水平存在显著区域差异。考虑到空间异质性，排放目标的制定不能一刀切，需制定差异化分批次达峰路径。二是要合理择时。考虑到不同城市在经济发展水平、能源结构、产业结构等方面的明显差别，已达峰城市应开始布局碳中和目标，其他城市的达峰时间也须与国家、区域的目标相衔接。

对于工业主导型城市（第二产业主导），要聚焦能源优化和产业结构升级，积极运用低碳技术改造和提升传统产业，提高资源利用效率，协同推进大气污染控制与二氧化碳减排;对于消费主导型城市（第三产业主导），要聚焦建筑、交通领域低碳发展与碳排放控制，引领消费侧改革，改变消费行为，建立新型达峰示范区;对于综合发展型城市（第二产业、第三产业相对均衡），要聚焦工业、能源、建筑、交通四大重点部门的碳排放控制，构建多元化产业体系;对于生态优先型城市（生态良好的重点生态功能区），要聚焦生态保护和生态修复，建立产业生态化和生态产业化的生态经济体系，发展创新型绿色经济。

具体行动上，综合低碳试点城市的建设经验，“双碳”目标导向下的低碳城市建设应包括四个方面内容：

第一，明确城市发展规划，因地制宜制定碳达峰时间表、路线图。已达峰的城市如北京、深圳等要制定面向2050年的碳中和路线图。

第二，完善激励相容的政策体系。命令控制型、财税激励型、市场导向型与公众参与型政策应当协同使用，在政府落实“十四五”节能减碳目标的同时，也需要加快全国性碳交易市场的建设，引导绿色金融的发展，运用总量控制与配额交易相结合的方式激励更多微观主体参与其中。

第三，强化目标管理体系。加快碳排放统计和核算能力建设，健全核查监督体系及处罚机制，提升碳核查的公开透明度。

第四，开展绩效评价。碳达峰被纳入中央环保督察将提升地方推进碳达峰积极性，同时应辅以适当的财政鼓励和政绩激励，从正反两方面为低碳城市建设的质量控制过程（PDCA）提供良好闭环。

二、低碳发展与经济发展并不矛盾

低碳转型不是对经济发展的阻碍，而是构建新发展格局，推动经济高质量发展的必然要求，是寻求更具包容性、经济韧性的可持续增长方式的必经之路。一方面，近年来高影响天气气候事件及其级联效应对人类的生存和发展构成严重威胁，已经成为目前人类发展面临的最大非传统安全挑战;另一方面，长期以来我国能源结构以煤炭为主，生产和利用方式粗放，非化石能源在一次能源中占比较低，这无疑对我国的能源安全与经济韧性构成挑战。

碳达峰的深层次问题是能源问题，要求非化石能源高比例发展，加快建设以可再生能源为主体的能源体系，这是统筹安全与发展、当下与长远、自强与开放的有力布局。新发展格局以创新驱动、高质量供给引领和扩大消费需求，表现为绿色、低碳、可持续的高质量发展模式，需要碳达峰和可再生能源在其中发挥约束条件和发展动力的作用。

多年来，我国城镇化持续高速推进，在城市经济体不断扩大的同时，也暴露出了一系列发展中的不平衡不充分问题。“双碳”目标下的城市低碳转型意味着改变传统粗放的城镇化模式，由依赖生产要素投入、规模扩张驱动转向创新、高效、节能、环保、高附加值的增长方式。

深圳市提出“蓝天、低碳和经济”协同“三达”，即通过持续优化能源结构、加强大气污染治理，达到2020年PM2.5年均浓度消减至25微克/立方米目标，并在2020年左右率先实现碳达峰，目前已取得良好进展。北京也通过实施清洁空气行动、加速可再生能源转型、大力发展碳交易市场等措施，取得了超额完成“十三五”规划目标，碳强度全国省级地区最低的成绩，“十四五”时期将开展碳减排专项行动，实现碳排放稳中有降。

减缓和适应是城市应对气候变化的驱动双轮。我国气候条件复杂，生态环境整体脆弱，沿海、高原等许多城市极易受到气候变化影响，防范气候风险、保障生态安全需要加强减缓和适应气候变化工作的协同效应，提升城市的气候韧性。2016年我国发布《城市适应气候变化行动方案》，选取28个地区作为气候适应型城市建设试点并取得阶段性成果。目前我国正组织编制“2035国家适应气候变化战略”，进一步深化试点工作，将统筹农业、林业、水资源等重点领域以及城市沿海生态脆弱地区适应气候变化行动，将适应气候变化与“双碳”目标有机衔接起来。

三、我国低碳城市建设的进程与建议

从 2010 年 7 月国家发展改革委员会启动第一批低碳城市试点工作开始，中国低碳城市省市试点工作先后启动三批，全国共 87 个省市区县纳入试点范围，试点内容愈发明确，思路愈发清晰。试点规模上，逐步聚焦到地市级层面的二三四线城市，覆盖了经济发达区、生态环境保护区、资源型地区和老工业基地等多类地区。试点政策设计上，试点内容和目标任务明晰化，试点要求具体化，监控、评估等配套政策不断完善。

经过对低碳试点城市与同类地区减排绩效的对比研究，发现低碳城市试点提高了试点城市低碳发展的意识和能力，探索出不少创新性的举措和做法，尤其是低碳试点城市的单位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非试点地区，也显著高于全国平均碳强度降幅。

从政策属性的角度判断，三轮低碳城市试点属于探索型和开拓性试点，兼顾综合型和专业性特点，是在地方政府自主推动下中央授权开展的试点。相对于经济领域的其他试点，低碳城市试点还具有弱激励弱约束的政策特征，即既无明显倾斜的經济支持和优惠政策，又无充足强制的约束条件，因此地方政府的自主性和学习能力就尤为重要。

在第一批低碳试点城市中，杭州市的表现最为突出。杭州市积极申报争取低碳试点，并迅即成立市委书记为组长的领导小组，制定“十二五”低碳城市发展规划，其公共自行车项目成为很多城市的效仿对象。作为改革开放的领头羊，深圳市自设市伊始就是国家层面开展试点示范的青睐对象，其“蓝天、低碳和经济”协同“三达”走出了一条创新驱动的低碳引领之路。在第二批低碳试点城市中，镇江突出重围，其智能化的城市碳排放管理云平台成为了试点城市仿效的对象。第三批试点城市成都则加强政策创新，首创激励公众个人、小微企业节能减碳行为的“碳惠天府”机制，大量融入“成都元素”助推公园城市建设。

总体来看，各地在推进低碳城市试点工作过程中，开拓创新，争做典范，取得了明显成效，积累了许多值得推广的经验，同时也暴露出制约低碳发展的问题和短板。为此提出以下建议：

一是激发城市低碳发展的内生动力。现阶段中国推动低碳发展工作总体上通过行政问责的方式层层传导压力，容易使基层政府形成考核依赖，低碳发展的内生动力不足。碳达峰碳中和目标导向社会释放了低碳减排的市场信号，推动了深度脱碳技术和零碳产业的全球布局，在此背景下，要以市场机制增强城市低碳发展的内生动力，激发增长潜力。

二是完善城市碳达峰方案的科学论证机制。在低碳城市政策试点的基础上，尽快出台城市碳达峰碳中和行动方案的指导性意见，在全国一盘棋的大思路下，区域协同发展协同达峰。

三是建立激励与约束并举的长效机制。碳达峰碳中和是党中央经过深思熟虑做出的战略部署，纳入生态文明建设整体布局，各地积极响应，争先探索。需要建立与时俱进的考核评价机制，对于实施好的地区应当予以财政、税收方面的支持，对创新惰性较强的地区应当进一步明确目标管理和问责机制。

经济新常态下，我国城镇化进入由速度型向质量型深入发展的关键时期。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》首先正式提出了以人为本的城镇化建设思路，党的十九大报告又进一步提出了新发展理念和区域协调发展战略。绿色低碳转型下的新型城镇化应当贯彻新发展理念，同乡村振兴战略有机衔接，第一要充分考虑不同规模城镇自然条件、人口规模、产业结构以及城镇定位的差异性，因地制宜制定可持续发展战略;第二要加快清洁能源与可再生能源的利用，改善“高碳锁定”问题;第三要加强基础设施建设中的低碳考虑，在技术层面应用净零排放方案，建立起固定资产投资的监测考核体系;第四要刺激绿色消费，引导垃圾分类，推广绿色出行，培育居民绿色低碳行为新风尚。

作者：庄贵阳，中国社会科学院生态文明研究所副所长、研究员;魏鸣昕，中国社会科学院大学博士研究生