PPP模式在我国发展的问题与解决措施探究

王晓燕

摘要：20世纪九十年代初，PPP模式在西方国家出现，在随后的十几年时间里在全世界范围内得到了充足的发展。2008年，北京国家体育场“鸟巢”建设时，我国第一次将PPP模式运用到大型体育场馆建设中。但一年后，由于社会资本方选择不当、市场风险分担等问题致使“鸟巢”的PPP合作在奥运会结束仅短短一年后就走到了尽头。鸟巢项目的失败表明，PPP项目开始前需要充分的前期准备，包括社会资本方的合理选择、前期充分的市场调研准备以及合作各方合理的风险分担等，除此之外，还可适当借鉴国外PPP合作经验，以此提升我国PPP合作的质量与水平。

关键词：PPP模式 国家体育场 发展启示

20世纪六七十年代，西方国家连续出现一系列社会、经济与政治危机。政府对社会和经济的全面干预导致了失业率增高、经济增长迟缓等一系列政治及社会问题。在政府管理上，由于政府内部的官僚体制僵化以及“福利国家”的建设导致政府机构臃肿，效率低下，政府负担日益加重。在此背景下，西方各国掀起了一场“重塑政府”的行政改革浪潮，在这场浪潮中，PPP模式作为民营化运营的一种重要方式在各国得到大力推行。

而在我国已经进行的PPP项目中，2008年国家体育场——“鸟巢”的建设中对PPP模式的运用可以说是具有特别的意义。一方面我国在“鸟巢”建设时，第一次将PPP模式运用到大型体育场馆建设中；另一方面“鸟巢”的PPP合作在奥运会结束仅短短一年后就走到了尽头。如此大型的PPP项目仅仅过了一年就无奈叫停，其中所隐藏的我国在PPP模式运行中的潜在问题对于PPP模式在我国的应用发展具有极其重要的意义。

一、国家体育场——“鸟巢”PPP项目的发展与失败

（一）项目发展

2003年8月，国家体育场项目法人合作方招标（PPP项目）签约仪式在北京人民大会堂举行，社会资本方中信联合体与政府方代表北京市人民政府、北京奥组委与北京市国有资产有限责任公司分别签署了《特许权协议》《国家体育场协议》以及《合作经营合同》。协议规定，项目总投资中，中信联合体占比42%，北京市国有资产经营公司占比58%，并且中信联合体与北京市政府代表方北京国有资产经营管理有限公司共同组建国家体育场有限责任公司，负责“鸟巢”的投融资、建设和运营管理等工作。

但是，这项曾吸引世界关注目光的PPP合作项目却在奥运过后仅仅一年就走到了尽头。由于国家体育场后续运营不佳，2009年8月，北京市政府与中信联合体就相关经营问题再次进行谈判，并签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对国家体育场有限责任项目公司进行股份制公司改造。自此，国家体育场有限责任项目公司彻底转变为中外合資经营公司，而不再是严格意义上的PPP项目。

（二）失败原因

1.社会资本方选择不当

“鸟巢”PPP项目所选择的合作资本方包括中信集团，北京城建集团以及美国金州公司，而这些成员的擅长领域主要集中在融资及工程建设部分，对大型体育场馆建设后的运营管理等方面经验却十分缺乏。再加之，项目招标伊始便已说明，北京市政府承担大部分的项目投资，社会资本方承担场馆建设完成后的全部运营工作。可想而知，在缺乏运营经验的项目公司的组织下，国家体育场的日常运营，自然缺少中心方向与规划，致使管理混乱最终运营难以为继。这是“鸟巢”PPP项目失败的最根本原因。

2.市场风险分担有误

由于“鸟巢”项目属于大型体育场馆项目，其经营与盈利相比公路、机场等基础设施更加不易，市场风险与经营难度也更大。在“鸟巢”PPP项目中，为提升资本投资信心与参与积极性，北京市政府承担了项目总投资的将近六成。与此对应，社会资本一方完全承担经营期所有的市场风险，北京市政府不提供任何保障。这就使得私营投资人一方要在体育馆经营不善时承担所有损失。国家体育场在后期运营期间，每年的还贷、场地折旧、日常维护费用约为2.2亿元，而第一年场馆运营所得收入却仅2.6亿元，市场运营的收入远低于预期，长时间的盈利不足最终导致社会资本方压力超出负荷，最终使得项目不得不进行更改。

3.项目设计中途变更

国家体育场的建设过程中，曾由于设计方案的变更导致工程在2004年7月至12月共计六个月的时间内，一直处于停工状态。在最初设计方案中，体育场配备有可闭合式顶盖，以保证场馆在阴雨天气条件下可以转化成为封闭式体育场进行使用。但由于项目预算等原因，可闭合顶盖设计被迫取消，从而导致了后续一系列问题。首先，顶盖的取消使得国家体育场的可使用运营面积由之前的12万㎡缩减到了6.6万㎡，给体育场的运营带来了不便。并且顶盖的取消导致体育场在阴雨天气无法开放使用，一些大型体育赛事、商业演出也无法开展。另外，项目的长期停工使得负责场馆建造的北京城建集团承担了巨大的经济损失，而关于损失如何分担各方之间却相互无法达成一致。一方面城建集团认为不能由其独自承担所有损失，另一方面其他投资方认为损失并非由他们造成拒绝分担损失。这就造成了投资方内部之间产生了嫌隙，为日后项目的稳定运行埋下了隐患。

二、“鸟巢”PPP项目失败对我国PPP模式的发展启示

（一）充分的前期准备

1.社会资本方的选择

国家体育场项目中，对于社会资本方的选择，由于没有根据体育场馆长期的发展角度进行选择，只是考虑到了针对场馆的建设选择具有相关建设经验的企业，最终导致在场馆的后期运营中，企业因为没有相关运营经验不能根据场馆运营的实际情况进行运营方案的制定和调整而最终导致项目亏损难以继续。这就体现出，在前期的项目准备过程中，政府必须要根据长远的眼光选择要与之合作的社会资本方。不仅仅是要注重资本方在实际项目建设中的能力，更要考虑到合作方在未来项目建成落地后的后期经营能力，甚至经营能力更要重于建设能力。原因在于，PPP的重中之重在于项目后期的运营成功与否，如果项目建设成功但运营失败，那么对于政府以及社会资本方来说，都是一项巨大的损失。

2.前期市场调研的准备

在本项目中，项目组对于场馆的运营前景所进行的市场调研不充分。国家体育场项目中，在前期对于场馆的市场预期过于乐观，导致在后期运营中因为实际中出现的很多在预期中没有的预想的情况而使企业措手不及。例如，体育场冠名权由于公众舆论被迫暂停出售、体育场附近由于政府规划商业配套设施建设减少等，由于这些未能预计到的情况而使得企业受到了大批利润损失，但是却没有一个前期制订的合理补偿方案，这就使得企业又受到了损失。另外，在项目建设过程中由于种种原因曾经导致工程中断，使得投资方在此付出了了一大笔额外损失。因此，关于项目建设方案，应当在前期就明确并且避免在项目进行中断再进行更改，否则由此又会产生额外的项目负担。

（二）合理的风险分担

国家体育场PPP项目中，前期政府为了吸引社会组织的投标，承担了近六成的投资额，但是与此相对，后期项目公司要独自承担所有体育场的运营风险。当然，这种风险分担方式并不是没有优势。一方面这种分责方式相对比较简单，而且权责明确，政府方面承担的压力和风险相对更少。但是缺点在于，一是政府前期一次性投资压力较大；二是运营期内难以对项目公司提供的公共服务产出形成有效的经济手段约束，不利于公益性目标的合理引导；三是在时间较长的运营期内项目公司在没有政府的支持下，项目公司要独自承担来自市场的全部风险。这就为项目的运营埋下了很大的隐患。

（三）适当借鉴国外PPP合作经验

现代PPP模式缘起于西方，在西方经历了几十年的发展历程，因此我国在发展PPP模式时也可以适当学习西方经验。例如，在西方国家，PPP模式的争端可以通过仲裁解决。政府与私营机构被看成两个平等主体，PPP项目争端被看作商业争端进行处理。在我国虽然也有仲裁的争端解决办法，但是我国《仲裁法》中第三条规定“下列纠纷不能仲裁：依法应当由行政机关处理的行政争议”。所以在实际的运行中，我国PPP项目的可仲裁性仍然有待完善。因此，我国可以借鉴西方国家的发展经验，完善我国PPP模式的运营模式。但是，我国国情毕竟与西方国家大有不同，因此在制度借鉴和运用上必须首先将相关制度、经验等与我国实际国情相结合，在此基础上投入实际进行操作。

三、结语

PPP模式作为在西方各国纷纷进行行政改革的背景下出现的新型政府部门与社会资本共同提供公共物品与公共服务的合作模式，对于现阶段的中国国家治理能力发展显然有着十分特别的意义。这种公私合作的模式，一方面，可以將一部分使政府在成本降低的情况下提供更加高质量的公共服务，并且同时可以以此模式为基础探求更加合理高效的政府治理模式；另一方面，这种合作也可以扶持相关企业的发展壮大，特别对于私营企业来说，承担政府项目不仅是能够带来物质上的实际盈利，更为企业形象上带来良好的帮助。但是，PPP模式的发展特别是在我国的应用仍然不完善，因此接下来还是应当结合实际应用经验，探究PPP模式运用的内在逻辑，结合实际进行改革和发展。

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