地方控股铁路建设管理问题分析

江丹洋

（金台铁路有限责任公司，浙江台州318000）

0 引言

地方铁路网作为国家铁路网的重要延伸，是地区经济发展必不可少的公共基础设施。金台铁路的建设对提高浙江省路网的机动灵活性，优化路网布局，促进沿海经济持续发展具有重要意义。因此，如何顺应地方铁路建设大势，理顺铁总、地方政府、项目公司以及各参建单位的主体关系和管理职能，最大限度地提升建设管理效率，推动项目保质保量、安全建设，是地方铁路建设管理各参与主体的共同责任，也是推进地方铁路建设、加快发展建成浙江省综合交通体系最急迫的问题。

1 金台铁路建设管理模式

金台铁路根据浙江省发展改革委《浙江省地方控股铁路项目建设管理指导意见》，采用自主管理的模式（见表1），即：

表1 金台铁路公司建设管理机构职责分工表

地方控股建设的铁路项目，原则上由控股人及出资人代表组建的项目公司负责建设或管理。项目公司组建和人员配置执行国家和省相关规定。铁路行业技术管理等相关专业服务可委托铁路专业机构进行。

同时，依据国家、铁总和省方的各项法律法规进行项目建设管理。

2 建设管理实践过程

金台铁路自主管理采用“以省为主、行业支持、企业运作、多方参与”模式[1]。

2.1 完善领导架构体系

坚持以省为主，是金台铁路项目管理最鲜明的特点，项目决策立项、项目建设管理、项目运营管理等环节，都是在省方主导下积极推进和完成的。

20世纪80年代末，为适应和推进省区域内的铁路建设，浙江省政府成立了铁路建设领导小组，负责研究、决策浙江省铁路建设的重大事项，制定相关政策。其中包括铁路规划、征地拆迁政策、各项目资本金省方出资比例、省方出资中省市出资比例、省级资本金的来源等问题。

在实际操作过程中，对于类似中长期铁路规划的修编意见、五年铁路建设规划编制、规划建设项目的前期工作、项目建设中的沟通协调等工作，基本上是以省发展改革委（省铁办、省重点办）为主进行处理的。省部（或铁路总公司）之间通过领导会谈，以会议纪要的形式研究和商定有关问题，省内通过省政府专题会议的形式研究、决策重大问题，例如，省级铁路建设投、融资总规模的问题，并报请省委财经领导小组研究批准。省铁办负责可研报告批复及之前的工作推进，省重点办负责初步设计批复及之后的工作推进，省交投集团（原省铁投集团）参与项目建设的全过程，负责催缴各市资本金、按计划向项目公司拨付省方资本金等工作，掌握项目前期、建设、运营方面的情况，参与重大问题的协调处理工作。

2.2 争取行业支持

中国铁路总公司、国家铁路局等单位的大力支持是项目推进的重要条件。由于铁路建设行业的特殊性，省方控股铁路仍处于初级发展阶段，项目建设管理的标准、流程和规范尚不完善，再加上铁路建设技术水平要求高、政策环境复杂等因素的影响，在地方控股铁路建设管理过程中，离不开行业主管单位的大力支持。

2.3 发挥项目公司的主体功能

企业运作，应充分发挥项目公司作为项目建设法人的主体功能。在项目出资方面，为适应部、省合资建设铁路的需要，解决省方出资人代表与路方出资人代表的对等关系，浙江省政府在2006年整合了省发展集团与金温铁道公司，组建了浙江省铁路建设投资集团，与上海铁路局分别代表浙江省和原铁道部共同组建项目公司，参与项目建设和开通运营后的资产管理工作（2016年省铁投集团与省交投集团合并成为新的省交投集团）。金台铁路是由铁路总公司以及浙江省政府共同合资修建的，项目的资本金为总投资的一半。其中，铁总使用铁路自有资金出资，占比15%；浙江省采取自筹资金，占比85%，剩余资金向银行申请贷款。

2.4 多方参与

多方参与为地方控股铁路建设提供重要保障。2017年9月，浙江省交通厅下属省交通工程监管局进驻金台铁路开展安全质量监督大检查，标志着金台铁路安全质量行政监管主体得以落实，金台铁路的安全质量行政监管主体正式明确和到位。由此，金台铁路也成为接受浙江省行政部门监管的首条铁路[2]。

3 建设管理中存在的问题

3.1 自主优势未体现

长期以来，我国铁路建设都是由国家出资，即使是部、省合资建设，也是以国铁出资为主。在铁路建成运营后，项目的盈亏情况与地方政府无关。所以，在铁路建设领域存在一种惯性思维，即铁路是国家的企业。地方铁路建设项目要落地，不可避免的要涉及征地拆迁、调整城市规划、跨越、改建道路河流等问题以及相关税费的缴纳。在这种惯性思维的指导下，地方政府在尽力争取让国家将铁路建设在自己辖区范围内的同时，在项目建设过程中也会尽量争取少损失、多获利，尽量争取有利于地方的政策、法规，存在着与铁路之间的利益博弈关系。在金台铁路项目建设过程中，上述问题或现象给项目投资控制和建设推进都带来较大的困难，导致以省为主的优势在项目建设过程中，尤其是征拆工作推进方面体现得不够充分。

3.2 建设管理制度体系不够完善

由于铁路建设工程一般都是重大基础设施基建项目，国家对铁路的改革尚处于推进过程中，相关配套政策与实际需要相比存在“时间差”，再加上铁路行业主管部门对地方控股铁路的建设管理规定比较笼统，地方政府也没有及时出台相应的建设管理规章制度，导致建管的制度体系还够完善，部分政策或规范存在缺位问题。比如，金台铁路在建设管理过程中，主要参照、执行铁总的管理规范和流程，但是遇到具体问题时，仍然存在诸多模糊地带，如变更设计和调概审批问题，项目公司委托的第三方审价公司完成征迁调概报告后，按照有关规定需报初步设计单位进行审批，否则将无拆迁资金可用，影响征迁验工计价及投资任务。同时，变更设计问题不仅涉及较大的投资变化，还涉及较高的技术含量，审查批复既要有相当的技术水平，又要承担相应的责任风险，因此，无论是省交投集团还是省发展改革委都很难把握，作为项目公司更是难以自主决策。

3.3 缺乏配套的信用评价体系

建立针对施工、设计、物资供应等铁路项目建设参与单位的信用评价体系，将考核评比结果与招投标挂钩，对保障项目建设的质量、安全、工期具有重要意义。但是，地方铁路项目信用评价体系暂未能纳入铁路总公司的信用评价体系，对施工、监理企业的信用评价考核力度不够，地方控股铁路建设单位对各参建单位的制约手段相对薄弱，目前仅可采用人员清退、经济奖罚等手段进行安全质量管控。同时，对设计、咨询单位的考核评价通道也不够通畅。根据铁总相关文件要求，建设单位对施工图设计单位、咨询单位每半年为一个考核期，在进行项目管理考核评价后，将结果上报路局建设处，经审核后一并报与铁总考核。然而，因金台铁路是以省方为主建设的项目，经与路局建设处沟通，对设计、咨询单位的考核情况，路局不予接受，故也无法进一步上报[3]。

另外，对物资供应商的信用评价体系也不够完善。相比于国铁，铁总制定出了供应商关系管理规定，包括对供应商的风险管理、日常不良行为处理、信息管理、年度信用考核等内容。但是，浙江省重点工程招投标办法中，只有投标人被列入了招标投标失信黑名单（以省发改委公布的披露期内的失信黑名单为准），主要针对供应商的招投标环节。但是，在实际供应中，对以假充好、产品质量不合格等问题，项目公司并没有有效的办法或手段来制约供应商，因而无法实现对供应商的有效控制。

4 对策及意见

在铁路建设的新形势下，根据地方控股铁路的实际情况，对建设过程中出现的棘手问题，应从制度、机制、政策、管理水平等多方面抓起，有针对性地为制定及实施浙江省地方控股铁路的未来建设方向，提出建议及改进措施。

4.1 完善地方控股铁路建设管理体系

加强省级顶层设计，进一步建立和完善适合地方控股铁路建设管理的制度体系。鉴于铁路分类建设以后，国家鼓励地方控股铁路的建设和发展，地方政府和相关主管部门在充分借鉴国铁管理制度经验的基础上，要结合实际，大胆创新，在省方各层面做好制度的衔接与完善。比如，建立和完善浙江省地方控股铁路建设管理办法、工程质量安全监督、信用评价制度办法等。特别是要研究制定《浙江省铁路建设管理办法》，对以省为主的铁路建设项目的建设程序、建管机构责任分工、政府协调机制、项目补亏机制、支持政策等进行明确，使以省为主的铁路建设有法可依、有章可循。

4.2 建立责任落实和工作协调机制

协调各方参建主体，加快建立责任落实和工作协同机制。由于浙江省地方控股铁路建设正处于探索、推进的初期阶段，在积极争取铁总、交通运输部等行业主管部门大力支持的前提下，要充分发挥省铁路建设领导小组的作用，按照省铁路建设年度工作安排，制定铁路项目前期、实施中的工作进度计划，明确工作内容和时间节点，并分解任务至省有关部门、单位和铁路建设沿线的各级政府一把手，落实工作责任，定期组织监督考核，并将考核结果纳入省重点项目建设工作管理范围。同时，建立自上而下的协调督办机制，由省发改委牵头建立铁路建设联席会议制度，对铁路建设的重大问题、重点工作进行综合研究、协调，对沿线地方政府落实铁路建设工作的情况进行综合考核。定期检查项目推进情况，及时协调处理项目建设中出现的困难和问题，对一些重大问题提出解决方案并报省政府决策。沿线各县（市、区）政府、铁办也要成立相应的机构，加强人员配置，负责有关铁路项目前期及建设期的协调、管理工作，减少沟通成本、提高办事效率。

4.3 加大政府的扶持力度

加大有利于项目推进的政策扶持力度，统筹兼顾经济效益与社会效益。铁路是关系国计民生的重大基础设施，其社会属性和经济特性决定了铁路项目的建设主要依靠政府的主动作为和各参建主体单位的资源投入。

4.3.1 建立补亏机制。虽然地方控股铁路项目运营后的预估经济效益不容乐观，但是建设一条铁路所带来的经济效益，主要体现在项目沿线但不局限本线。地方控股铁路项目在建成运营后，直接受益的仍是沿线地方经济。因此，在政策扶持上更应给予铁路企业适当倾斜，发挥出社会主义制度的优越性，在项目建设前明确补亏机制。

4.3.2 降低工程造价。为了有效控制征地拆迁费用，可由地方政府负责提交铁路建设用地，该部分费用不计入项目总投资，地方政府也不再承担项目资本金，从而大大降低了项目投、融资压力，并有效控制了征地拆迁费用。参照国铁为主的项目，省有关部门对地方控股铁路项目在矿产资源税、占补平衡费等规税费减免上，应给予更大支持。

5 结语

综上所述，浙江省地方控股铁路建设的市场巨大，发展前景不容小觑。但是，目前暴露出来的问题也很多，将要面对的挑战也很大。在自主管理模式下，坚持和推进地方控股铁路建设，有利于以省为主的铁路建设的长远发展，符合国家铁路的宏观政策和发展趋势。同时，在现有体制下加强地方控股铁路项目的建设管理，也是一项综合、复杂的管理系统工程，需要铁路项目管理单位、各参建单位和地方政府各级部门的共同努力，尤其是省方各级涉铁单位，既要懂得自力更生，又要强化合作意识，从政策制度与机制完善、社会资源的合理利用、融资体制的转变、人才队伍培育、项目建管能力的提升等各方面进行全方位努力，大胆创新，先行先试，不断推动浙江省地方控股铁路建设事业的健康、可持续发展，力争早日融入我国铁路建设市场的广阔天地。