推动PPP规范发展 助力地方产业升级——关于某产业园项目PPP模式可行性论证咨询服务

卓小越 罗熙

近年来国内PPP项目遍地开花，但在PPP模式推广过程中也暴露出许多问题。2019年7月1日，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），文件要求全面、深入开展PPP项目的可行性论证和实施方案审查；所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证；通过可行性论证而且适宜采用PPP模式的项目，方可采用PPP模式建设实施。本文结合2019年在L县实施的某电子信息产业园PPP项目（下称本项目），从案例背景、实施过程以及成果评价等方面与大家分享相关经验。

一、案例背景

L县实施的某电子信息产业园项目于2019年2月正式立项，并经县委县政府研究决定采用PPP模式实施。项目总投资约8亿元，总建筑面积约25万平方米。笔者所在会计师事务所通过竞争性磋商，成为该项目的咨询机构，负责PPP全过程咨询服务。

2019年7月1日，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），根据文件要求，所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证，通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施。PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面，对项目可行性进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。

近年来国内推广PPP模式中出现的一些问题，很重要的一个原因是没有深入开展可行性研究论证，有些项目甚至在没有可行性研究报告的情况下即开始实施。因此，1098号文的提出是对PPP模式的进一步规范，同时也对政府方及咨询机构的工作提出了更高的要求。

二、案例陈述

（一）项目概况

1.项目业主：L县城市建设投资有限责任公司（简称“城建投”）。

2.项目名称：L县某电子信息产业园项目PPP模式可行性论证咨询服务。

3.咨询范围：为落实国家发改委的相关要求，规范开展PPP项目投资和建设管理，对L县某电子信息产业园项目可行性和采用PPP模式适宜性进行分析和论证。

4.项目意义：通过本项目的实施，与区域的电子信息产业协同发展，产生更大的聚集效应，推动当地建成以人工智能、大数据和北斗导航为核心的数字经济产业集群，改善当地产业的空间布局，推进当地经济转型升级，推动产业高质量发展。同时，项目建成后可以提供大量的就业岗位，并为在校学生提供大量的实践及创新机会，促进园区高校、科研院所、企业的协同创新，推动学校产学研一体化发展的进程，综合提高科技研发水平。

（二）项目承接

PPP模式可行性论证咨询业务涉及的专业领域广、影响因素复杂、专业性极强，会计师事务所行业提供此类服务较少，缺少执业标准与服务经验，接到城投公司磋商邀请后，项目组多次组织相关人员进行讨论，充分分析评估了项目难点、开展方式、业务风险控制、享有的渠道资源等情况，认为承接本项目具有以下优势：

1.事务所现有注册会计师80余名，已专门组建了管理咨询团队，在财务、税务、成本控制、内部控制等方面积累了一定的管理咨询业务经验，可充分发挥注册会计师的专业优势，全面对比分析项目在PPP模式及传统模式下全生命周期成本，以定量论证项目采用PPP模式的可行性。

2.与事务所同属天平正大咨询集团的湖南天平正大资产评估有限公司、湖南天平项目管理有限公司拥有投资咨询、资产评估、工程造价、招投标等方面的专业人才50余名，可直接为本项目提供专业支持，同时也建立了全面、系统的工程造价信息库，本项目可充分利用现有资产评估价格信息渠道和工程造价信息库，进一步发挥信息库的效益。

3.本项目符合事务所积极开拓新型业务经营规划，也是事务拓展新型管理咨询业务的现实需要。

基于以上考虑，事务所组织管理注册咨询工程师（投资）、注册会计师、评估师及工程造价人员，制定了项目具体实施方案，参与竞争性磋商并成功中标。

表1 PPP值测算表 单位：万元

表2 PSC值测算表 单位：万元

（三）项目实施

1.组建项目团队。针对业主委托咨询服务范围和目的，充分考虑项目涉及的专业范围广、提交咨询成果时间要求等特点，组织由注册咨询工程师、注册会计师、评估师及工程造价人员共同参与的项目团队。项目组成员包括正式员工、特聘专家顾问和本所专家库成员两类：（1）正式员工：项目负责人和具体实施的项目咨询人员，由事务所正式员工担任，负责与客户沟通、市场调查、分析评估、报告撰写等工作。（2）特聘专家顾问：特别聘请法律等领域专家，为项目组成员在咨询过程中遇到难题时提供一对一的解决方案。

2.把握文件精神。根据1098号文，实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目，应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查。同时经询问发改部门确认：对于审批制的项目，《PPP模式可行性论证报告》应与《可行性研究报告》合并，也即在《可行性研究报告》中编制PPP模式可行性论证的专门章节；对于核准制的项目，《PPP模式可行性论证报告》可与《核准报告》合并或单独编制；对于备案制的项目，应单独编制《PPP模式可行性论证报告》。

本项目属于审批制项目，可行性研究报告已于2019年2月批复，其时1098号文尚未发布，因此可研报告中也未含PPP模式论证的专门章节。考虑到项目的实际情况，本项目虽然属于审批制，我所建议业主另行补充编制《PPP模式可行性论证报告》。

3.编制论证报告。结合相关文件精神，同时参考PPP物有所值评价等报告论证方法，本报告从定性与定量两方面对PPP模式可行性进行论证：（1）定性论证主要分为项目可行性分析及项目采用PPP模式分析两大部分。其中，项目可行性分析从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面着手；PPP模式进行分析从政府投资必要性、政府投资方式比选、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面着手。（2）定量论证主要是参照PPP物有所值计算方式，通过定量比较PPP模式下（PPP值）及政府传统投资方式下的项目全生命周期成本（PSC值）。

根据《PPP物有所值评价指引（试行）》，PPP值等于PPP项目全生命周期内财政支出责任的净现值。参照本项目财政承受能力论证相关原则初步计算项目全生命周期内的PPP值，再按3.77%的折现率进行计算，则PPP项目全生命周期内政府财政支出责任的净现值合计（PPP值）为84475万元。如表1所示。

PSC 值为假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP 项目产出相同的虚拟项目的情况下，根据《PPP物有所值评价指引（试行）》，通过累加项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、全部风险成本之和的净现值，再按3.77%的折现率进行计算，则PPP项目全生命周期内公共部门比较值（PSC值）为85414万元。如表2所示。

根据以上定量分析，本项目PPP值＜PSC值，即采用PPP模式时的项目全生命周期成本低于采用政府传统投资模式。

通过上述分析与评价，项目采用PPP模式引入社会资本进行优化设计、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理相较于政府采用传统投资运营模式的优势和先进性，能够切实降低项目全生命周期成本。

三、成果评价分析

1.主要经验。1098号文件主要依据《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》《政府信息公开条例》三部法规，同时综合了《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》等规范性文件关于PPP项目投资决策科学性及投资和建设管理的要求，文件主要以基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务，以及PPP项目投资和建设管理、投资决策科学性角度为出发点，从PPP项目的可行性论证与审查、决策程序、实施方案审核、社会资本遴选、项目资本金及项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理和监督、惩戒违规失信行为等方面进行了规范，并指出了什么是不规范的PPP项目及其后果。对于实务界感到困惑的项目可行性论证与PPP实施方案之间的关系，1098号文件明确：“实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目，应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查。”

在PPP模式可行性论证报告编制的实操过程中，一方面要结合项目实际情况，确定PPP模式可行性论证报告是单独编制还是与项目可行性研究报告合并编制；另一方面要加强与发改部门的沟通，准确把握1098号文及其他相关最新文件精神，使得报告能够顺利通过审批。此外，由于PPP模式可行性论证报告属于新政策下的产物，因此在报告的编制过程中宜充分借鉴PPP“两评一案”及会计、工程造价、资产评估等领域成熟文件的编制方法。

2.项目效果。本项目PPP模式可行性论证报告于2019年11月通过专家评审，之后获得当地发改委及县政府正式批复。在PPP模式可行性论证报告的基础上，业主委托项目组进一步对项目PPP实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告的论证进行了编制及完善。经有关专家及政府各部门论证审批后，项目于2020年1月成功通过财政部PPP中心项目管理库审核。目前，该项目已确定社会资本、项目顺利开工建设。

本项目通过可行性论证、确定采用PPP模式实施以来，省、市、县各级领导对本项目高度重视，多次率队到现场调研指导。各级领导充分肯定了本项目采用PPP模式运作的思路，肯定了项目业主及事务所的工作质量、效率，提倡在全省范围内推广本项目运作的成功经验，以抓住PPP政策机会、实现全省各地方基础设施建设的跨越式发展。

3.推广价值。1098号文件明确规定：未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和实施方案审查程序的PPP项目，为不规范项目，不得开工建设。本案例通过分析PPP模式可行性论证报告编制的操作步骤与编写思路，为PPP项目的规范化实施提供了有效参考。