如何理解国有资产监管从“管企业”到“管资本”的新转变？——基于马克思的资本理论

桑朝阳

（上海工程技术大学 马克思主义学院，上海201620）

一、问题的提出

改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的确立，作为市场经济中重要的微观主体，国有企业改革一直伴随着中国特色社会主义经济建设实践。几乎每一届党的三中全会都会指引国有企业改革的方向。2013年11月12日，十八届三中全会《决定》指出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”。2015年8月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）明确提出实现从管企业向管资本为主转变，“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变、以管资本为主改革国有资本授权经营体制、以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置、以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管”。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失”。2019年10月31日，党的十九届四中全会《决定》重申要坚持和完善中国特色社会主义基本经济制度，做强做优做大国有资本，形成以管资本为主的国有资产监管体制。

对于国有资产监管体制从“管企业”向“管资本”为主的新转变，众多学者进行了大量的研究。然而，主流观点仍是以科斯定理、委托代理理论、产权理论等西方主流经济学理论为基础，认为行政化的监管方式不符合现代企业制度，国有企业存在产权结构不合理、代理问题、官僚制效率低下等诸多不足；现有国有资产监管体制仍存在政企不分、政资不分的管理格局，国有企业或公司的董事会很多情况下形同虚设，影响了企业的积极性和主动性，不能真正成为市场上平等竞争的经济主体，从而导致国有企业经营活力不够、效率不高、创新不足，制约国有资本配置效率的提升；而实现从“管企业”向“管资本”为主转变，目的就是使国资监管机构多管资本、少管企业，管住国资、放活国企，使国有资产监管机构专注于国有资产的保值增值、国有资本布局结构的调整和运营效率的提高，把原本属于企业的经营权归位于国有及国有控股企业，成为自主决策、自负盈亏、同市场经济相融合的真正的市场主体，这样有利于从根本上解决长期存在的国有企业和国资监管机构之间政企不分、政资不分等问题，减少国有资本投资运营过程中的交易成本，强化国有企业市场主体地位，激发国有企业活力，推进国有资本优化配置，维护国有资产安全，防止国有资产流失（张卓元[1](p13-16)，2016；何勤英等[2](p69-78)，2017；廖红伟和杨良平[3](p125-132)，2018；朱滔[4](p124-137)，2020）。

现有研究和观点对我们理解国有企业经营、国有资本监管的现状和不足有极大的启发意义。然而，用西方主流经济学理论将国有企业经营管理问题都归结为产权不清、政企不分是否得当？国有企业和国有资本之间究竟是什么关系？从“管企业”向“管资本”为主转变是否意味着政府退出市场、放松对国有企业的监管？多管资本少管企业有没有现实的可操作性，如何把握其平衡点？对这些问题不及时进行理论的回应，很容易造成现实操作层面的混乱，给代表资产阶级利益的新自由主义者可乘之机。我国作为以马克思主义理论为指导、以公有制为基础的社会主义国家，国有企业改革不仅仅是所有权的归属问题，不简单是产权制度和委托代理机制设计问题。国有企业作为生产资料公有制的主要形式，是国有资产保值增值的重要保障，是中国特色社会主义制度的物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的依靠力量，肩负着实现马克思所设想的社会主义大生产的历史使命。仅仅以西方产权理论作为理解和解释国有资产监管模式从“管企业”向“管资本”为主的新转变是片面的，也不符合中国特色社会主义市场经济的基本国情。

众所周知，马克思毕生精力最主要的著作就是《资本论》，其中对资本的本质和逻辑进行了系统的研究和阐释。习近平总书记（2015）指出，认为《资本论》过时了的论断是武断的，我国政治经济学的根本只能是马克思主义政治经济学，我们要立足我国国情和我们的发展实践，提炼和总结我国经济发展实践的规律性成果，把实践经验上升为系统化的经济学说，不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界，为马克思主义政治经济学创新发展贡献中国智慧[5](p4-9)。本文尝试以马克思的资本理论为基础，深入辨析国有企业、国有资本、国有资产之间的内在逻辑关系，结合改革开放以来我国国有企业改革的实践历程，系统阐释国有资产监管模式从“管企业”向“管资本”为主这一历史性转变的理论和现实意义。

二、马克思关于资本理论的特点

既然要“管资本”，那么首先要对资本的本质和逻辑有正确的认识。西方主流经济学将资本视为生产要素（如货币、机器、厂房），从技术层面论证了资本运行的系列规律。然而，由于意识形态和阶级性局限，西方主流经济学难以深入到资本的本质，其所揭示的规律仅仅是经济现象的规律，而不是历史发展运动的深层次规律。而马克思站在历史唯物主义的高度，对资本的本质、资本与劳动的关系、资本的界限等问题进行了深入的研究。

（一）资本的本质：“物化”的社会关系

资本的本质并不会自动地呈现在我们面前，需要运用“抽象力”和辩证法深入到历史的维度，才能够拨开围绕在资本周围的“迷雾”。西方主流经济学家将资本看作物，是一种基于感觉的感性认识，使“资本”成为非历史性存在的永恒范畴。而在马克思看来，“资本不是物，而是一定的、社会的、属于一定历史社会形态的生产关系，后者体现在一个物上，并赋予这个物以独特的社会性质”[6](p922)。资本的本质在于体现一种人与人之间的社会关系，在生产中表现为资本物化的所有者对劳动者的雇佣关系，在市场上表现为商品交换关系。然而，资本作为一种关系在现实中表现在具体的物（生产资料）上，资本的物化过程本质上是活劳动的物化过程，是劳动创造价值的过程。因此，马克思曾深刻地指出，“黑人就是黑人。只有在一定的关系下，他才成为奴隶。纺纱机是纺棉花的机器。只有在一定的关系下，它才成为资本。脱离了这种关系，它也就不是资本了”[7](p723)。马克思摒弃了西方古典经济学家从物的视角将资本分为固定资本和流动资本的分类方法，而是从人与人的关系和价值创造的视角将资本分为可变资本、不变资本。资本作为能够带来剩余价值的价值，其剩余价值是由可变资本创造的，不变资本只是实现价值的转移。而不变资本可以根据生产周期划分为固定资本和流动资本。

（二）资本与劳动对立的理论基础：劳动价值论

西方主流经济学的资本理论以效用价值论为基础，从人的心理感受和主观评价说明价值的来源，排除了劳动在利润（剩余价值）创造中的作用，抹杀了资本和劳动的对立。而马克思的资本理论体系建立在科学的劳动价值论基础上，充分肯定了劳动在人类历史发展中的决定性作用，系统阐释了资本诞生的秘密和逻辑，深刻揭示了资本与劳动对立的生产资料私有制根源。根据马克思的劳动价值论，价值是凝结在商品中无差异的人类劳动，劳动的二重性决定了商品的使用价值和交换价值。在价值形式的发展过程中，经历了简单价值形式、总和的或扩大的价值形式、一般价值形式。当金发展为货币商品，一般价值形式就转化为货币形式。当货币充当一般等价物成为社会独占权，货币就成为一种社会权力，对货币的占有就成为对特定的社会权力的占有。然而，仅仅拥有货币并不代表占有资本，只有能够带来货币的货币才是资本。马克思在《资本论》中指出，流通或商品交换都不创造价值，无论是等价交换还是不等价交换都不能使货币转化为资本。但是，货币转化为资本又不能离开流通过程，“商品生产者在流通领域以外，也就是不同其他商品占有者接触，就不能使价值增殖，从而使货币或商品转化为资本”[8](p193)。因此，必须在流通领域中找到一种能够通过在流通领域之外使用而实现自我增殖的商品，这就是劳动能力或劳动力。货币转化为资本的前提条件就是劳动力成为商品。而资本主义生产关系就是社会中分离出拥有货币和生产资料的资本家阶级和自由得一无所有、与劳动实现条件所有权相分离的工人阶级。资本家凭借其对生产资料的所有权无偿占有工人创造的全部价值，而仅仅支付给工人劳动力的价值，这其中的差额就是剩余价值，表现为利润。

（三）资本的界限和内在否定性

在《资本论》中，马克思深入研究了资本主义生产方式的生产关系和交换关系，指出了资本主义生产关系带来的资本集中、贫富差距、经济危机和人的异化等问题。资本主义制度意味着生产资料私人占有与雇佣劳动的结合，追求剩余价值成为资本的最高目标。资本的逐利本性必将使资本的有机构成不断提高，进而引起平均利润率下降。随着平均利润率的下降，当利润量不再增加时，就达到了资本的绝对过剩，使资本陷入自我否定。一方面，资本因为过剩导致利润率为0，从而不再追加投入；另一方面，工人失业，购买力不足，导致产品相对过剩。资本过剩与工人失业同时存在、商品过剩与工人购买力不足同时存在，于是资本主义生产的界限就出现了。但马克思同时提醒我们，资本主义生产的界限只是它的逻辑界限，而不是历史界限。资本会通过全球输出和科技创新不断扩展自己的空间界限和时间界限。但随着资本积累到一定阶段，除了实行社会主义外，没有其他的出路。社会主义生产的目的不是资本积累，而是通过发展生产力来满足人民的美好生活需要。因而，在马克思设想的共产主义社会将是一个自由人的联合体，生产资料归全社会所有，消灭了私有制，消灭了商品货币关系，个人消费品实行按需分配。“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[9](p422)然而，共产主义社会不可能是一步到位的，从资本主义制度灭亡到共产主义实现必然有一个历史过渡期。在《哥达纲领批判》中，马克思将这个阶段称作共产主义第一阶段。但是，关于这一过渡时期的基本经济制度特征，马克思著作中论述较少，这也正是我们中国特色社会主义道路实践探索的重要意义。

三、国有企业、国有资本、国有资产内在关系辨析

根据马克思的资本理论，国有资本本质上也是资本，代表生产资料与雇佣劳动相结合的生产关系。然而，国有资本的特殊性就在于生产资料是国家代表全民所有，是生产资料公有制的表现。国有资本生产的目的不像私人资本是追逐利润，而是满足国家和人民的生活需要，是具有社会主义性质的资本，在不同的表现形式中可以通过直接或迂回的方式消解资本与劳动的对立，充分发挥资本的能动性发展社会主义生产力。而国有企业就是国有资本在社会主义生产关系下具有一定社会性质的组织形式，是国有资本的重要表现形式之一。然而，国有企业不一定是国有资本的唯一表现形式。从我国社会主义经济建设实践来看，集体经济、合作社、股份制改革、混合所有制经济等，都可以是国有资本成为市场力量参与利润平均化过程和剩余价值分割的表现形式。

习近平总书记在十九大报告中，把推动国有资本做强做优做大和有效防止国有资产流失是合在一起讲的，充分说明国有资本和国有资产二者之间的紧密关系。马克思曾指出，“资本不是物质的和生产出来的生产资料的总和。资本是已经转化为资本的生产资料，这种生产资料本身不是资本，就像金或银本身不是货币一样”[6](p922)。可见，国有资产概念的内涵要大于国有资本。国有资产是从物的视角，将属于全民所有的物质财富进行量的统计。这种量的统计，既包括可以用货币衡量的交换价值量，也包括目前无法用货币衡量的、用物的单位衡量的使用价值量；既包括土地、矿产、生态等自然资源，也包括科技、机器、厂房、文化、数据等社会性资源；既代表了一国无法改变的物理基础，也代表了一国人民历史实践的传承和劳动的积累。目前我国的国有资产是中国共产党领导下的数代全国人民共同努力奋斗的成果，是国家可持续发展的社会存在基础，是未来实现共产主义的重要物质保障。而国有资本在量的统计上是可以用货币衡量的、已经与雇佣劳动结合的国有资产，是国有资产的一部分。国有企业是国有资本的主要表现形式和实现形式，也是现代资本的主要组织形式。

图1：国有企业、国有资本、国有资产量的统计关系图

综上分析可见，国有企业、国有资本、国有资产的内涵体现为不同的关系层次。国有企业是国有资本的实现形式之一，是社会主义市场经济的主要微观主体；国有资本代表国有资产和劳动者相结合进行价值创造和资本增值的生产关系，表现为生产资料的货币统计量；国有资产代表国家拥有的物质财富。三者关系如图1所示。因此，做强做优做大国有企业，意味着做强做优做大国有资本，而做强做优做大国有资本，不仅仅要求做强做优做大国有企业，还包括积极探索国有资本实现的多种形式。做强做优做大国有资本，意味着国有资产获得保值增值。而防止国有资产流失，不仅仅要求做强做优做大国有资本，还包括对非资本化的国有资产进行保护或者有效资本化。

四、国有企业改革的资本逻辑

新中国成立初期，通过社会主义改造，我国消灭了私营经济，实行计划经济，国有企业是国有资产的经营和运作主体。然而，在计划经济体制下，一切生产活动均由政府管理支配，没有市场交换机制，国有企业本质上只是政府的行政机构，是国有资产管理的外在表现，尚不存在国有资本。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的探索和发展，国有企业在市场化改革中逐步成为市场经济的微观主体和国有资产资本化的主要代表，国有资本才真正在我国社会主义市场经济中发展成熟。国有企业作为国有资本的主要组织形式，一方面有追求经济利润的内在要求；另一方面承担着满足国家和人民需要的社会性责任，具有营利性和社会性的双重属性。然而，由于传统管理模式长期以来的路径依赖和双重委托代理机制弊端，在市场化改革初期，国有企业自身经营动力不足。国有企业改革和管理模式创新就是在营利性和社会性之间权衡，一方面希望国有企业能充分发挥资本的能动性，提高国有资本价值创造和参与剩余价值分配的能力；另一方面在一些国计民生领域，也要遏制资本的唯利性和内在否定性，依靠国有资本发挥其社会性作用，满足国家和人民需要，解决可持续发展的问题。

改革开放以来，为迅速实现国有资产资本化，国家在国有企业改革中做了许多大胆的尝试和创新。放权让利、承包制、抓大放小等措施都是政府有选择地在部分领域通过所有权层面的改革创新，让国有企业成为真正的利润核算主体，将国有资产迅速资本化、企业化和市场化，以提高国有企业的价值创造和盈利能力。然而，国有资产资本化带来财富迅速增长的同时，也伴随着剩余价值索取权的利益冲突问题。改革初期的所有权划分不清，使国有企业的所有者（国家）和国有企业的承包者、实际经营者或管理层，对资本增值中的贡献和分配问题产生分歧，成为制约国有企业和部分准国有企业进一步发展的瓶颈。因此，20世纪90年代的股份制改革、MBO等产权制度改革都是国家作为国有资产所有者，希望通过明晰产权、让渡部分所有权和剩余价值索取权的方式重新激发国有资本价值创造能力，激发全社会生产资料资本化的能力。国有资本比例的相对减小，带来的是全民资本的迅速壮大。随着全民资本的扩张和改革开放步伐的加快，国内资本不仅分割国内剩余价值，更是参与全球产业链和国际分工，参与全球利润平均化和剩余价值分配。因此，改革开放以来我国经济能够迅速发展的一个重要原因，就是我们在短期内通过鼓励多种经济成分的方式，迅速实现了国有资产的资本化，在国际资本全球化过程中抓住历史机遇参与到了全球剩余价值分配体系中。

应该说改革开放以来，在社会主义市场经济体制探索发展过程中，国有企业改革取得了巨大的成功。公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度逐步确立。我国也出现了一大批有强大市场竞争能力的国有企业和民营企业，引领资本未来的发展方向和趋势。然而，既然我们利用资本的力量发展生产力，必然摆脱不了资本的界限和内在否定性问题。国际层面，2008年国际金融危机以来，全球资本利润率下降趋势明显，国际资本回流和贸易保护主义抬头。国内宏观层面，资本集中和垄断、平均利润率下降、贫富差距扩大、生态破坏等问题在我们国家也有不同程度的体现。微观层面，部分领域部分国有企业市场主体地位尚未真正确立，国有资产资本化程度和效率较低；部分国有企业过于强调营利性而忽视了社会责任性；部分国有企业在国有资产资本化过程中存在内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题，现代企业管理制度和国有资产监管体制有待进一步完善。因此，对于目前国有企业经营和国有资产监管体制问题要从资本逻辑的高度辩证地分析研究。产权问题确实在微观层面部分领域影响了国有企业的经营效率，并存在委托代理问题。然而，改革的方向绝不是通过所谓私有化的方式明晰产权。因为，无论是国有资本还是私有资本都将面临资本的界限和内在否定性问题，而解决该问题的出路恰恰在于公有制而不是私有制。因此，我们要充分发挥公有制的优势，总结改革开放以来国有企业经营管理的经验教训，建立有效监督管理国有企业的现代企业管理制度，积极探索公有制在扬弃资本内在否定性方面的实现路径，既要有效激发国有企业的创新能力和营利性，又要充分发挥国有企业的服务作用和社会性。

五、“管资本”是对“管企业”的提升和深化

市场经济中，企业是参与生产、交换和分配的微观主体，是现代资本的主要组织形式，也是最能做出符合企业发展最优决策的主体。“管企业”意味着对资本组织形式的管理，主要表现为对人、财、物等企业微观层面的管理。“管企业”的优点是能够把握企业经营管理全过程，充分发挥国有资本的整体优势，确保国有企业有效执行国家战略目标；缺点是作为资本的组织和表现形式，企业有其自身的经营逻辑，“管企业”会陷入行政干预和市场规律之间的矛盾和冲突。同时，在市场经济中企业必然受资本逻辑本身制约，对企业微观层面和具体目标的追求，可能会导致国有企业在战略执行过程中忽视国家宏观层面需要以及资本背后的社会关系问题。

目前，随着国际政治经济环境的急剧变化，尤其是2018年以来美国对华政策急剧转变，我国自改革开放以来在全球产业链和贸易链中积累的优势面临极大的不确定性。2020年5月，习近平总书记在中共中央政治局常委会会议和看望政协委员时都反复指出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。从国内情况看，随着中国特色社会主义进入新时代，中华民族迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而人民对美好生活的需要，不仅包括物质，也包括民主、法治、公平、正义、安全、文化等多个方面。因此，国有企业改革的首要问题已经不是如何快速实现国有资产的资本化和营利性，而是如何扬弃资本的内在否定性，不断提高公有制经济的市场竞争力，积极参与国内和国际资本利润平均化过程，在满足人民美好生活需要、推动经济高质量发展、完善中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中做出积极贡献。

可见，从“管企业”到“管资本”的转变不是要弱化国家对国有企业的管理，而是在“管企业”取得巨大成就的同时，以“管资本”为新的改革方向，逐步完善“管企业”的弊端和不足，对国有资本和国有企业的发展提出更高的目标和任务。国有资本作为介于国有资产和国有企业之间的范畴，既体现了国有资产资本化的能力，表现为国家可以控制的资本的量，也是国有资本实现形式市场竞争能力的表现，表明国有资本参与利润平均化的能力和扬弃资本内在否定性的力量。在短缺经济时代，只要实现资产的资本化就能获得平均利润，甚至可以利用国家的行政力量获得超额利润。然而，在过剩经济时代，部分资本将无法参与全社会资本的利润平均化过程，会从资本形态退回到货币形态或物的形态，从而制约资本循环和社会再生产。我国目前已经出现结构性过剩问题，国有资本有必要在全社会资本共同进入集中和结构性不平衡阶段充分发挥其社会化的作用，以供给侧结构性改革为契机，用社会化资本的方式扬弃私人资本内在否定性，消解资本向私人集中和贫困社会化的对立和失衡，再次激发社会资本和全体人民的创造力量，积极发展社会主义生产力。

从“管企业”向“管资本”为主转变，可以充分发挥国有资本的社会性作用。私人资本流动和整合的动力在于高利润率的追求。而通过国有资本的整合与运营，可以超越私人资本对剩余价值无限追求的自利性和盲目性，以生产力的发展和国家、人民的需要为目标，利用国家的整体性力量对全社会资本有机构成失衡进行调整，以维持社会资本的稳定性和平衡性，提高全社会对资本的运营和管理能力，扬弃资本的内在否定性。这同时意味着对国有企业或国有资本能够间接控制的非完全国有企业的管理不是削弱，而是在原有基础上提出了新的要求。国有企业不仅要完成国有资产保值增值的任务，还要能够引领产业的方向，引导全社会资本在不同生产部门的合理流动和平衡，既要确保国有资本在国内外市场竞争中处于领先地位，又要起到激发社会资本在利润平均化过程中积极发挥各自的优势和作用。

六、结语

改革开放以来，随着西方主流经济学在我国的传播和发展，在中国特色社会主义市场经济建设的各个领域，马克思主义政治经济学逐步处于被边缘化的地位。关于国有企业改革和监管问题，西方经济学的产权理论和委托代理理论成为主流的理论基础和研究范式。习近平总书记（2015）指出，在风云变幻的世界经济大潮中，学习马克思主义政治经济学基本原理和方法论，有利于我们掌握科学的经济分析方法，认识经济运行过程，把握社会经济发展规律，提高驾驭社会主义市场经济的能力，更好回答我国经济发展的理论和实践问题。对国外特别是西方经济学，我们要坚持去粗取精、去伪存真，坚持以我为主、为我所用，对其中反映资本主义制度属性、价值观念的内容，对其中具有西方意识形态色彩的内容，不能照抄照搬[5](p4-9)。我们可以借鉴西方产权理论和委托代理理论中反映社会化大生产和企业管理的一般规律，在微观管理和企业制度建设层面优化国有企业内部管理机制。然而，根据马克思主义政治经济学，生产资料所有制是生产关系的核心，决定着社会的基本性质和发展方向。只有坚持马克思的资本理论，才能正确理解和科学把握国有资产监管从“管企业”向“管资本”为主的新转变，实现国有资本做强做优做大的目标。