行政检察：精绘“案结事了政和”的路线图

本社记者 祁彪

2020年，是做实行政检察的关键之年。

这一年，全国检察机关行政检察部门以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为牵引、以行政非诉执行监督为延伸，在依法保障疫情防控和复工复产、解决群众操心事烦心事揪心事等方面，发挥出独特作用，绽放出夺目亮点。

在全国两会召开前夕，2021年2月23日，最高人民检察院召开了“加强行政检察监督 促进案结事了政和”新闻发布会，详细介绍了行政检察部门过去一年开展“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动（下称“专项活动”）期间取得的成效，同时介绍了行政检察工作下一步的工作打算。

行政检察工作，成为开启“案结事了政和”的检察密码。

专项活动成效显著

行政争议是行政机关在行政管理活动中与行政相对人、利害关系人发生的争议。

“解决行政争议，事关‘官民和谐’，事关人民群众切身利益。实践中，有些行政争议长期得不到实质性解决，不仅影响人民群众获得感，也容易滋生社会戾气，影响社会稳定。”2021年2月23日，在发布会上，最高检党组成员、副检察长杨春雷开门见山，介绍了行政争议化解工作的重要意义。

基于此，自2019年11月至2020年12月，最高检在全国检察机关部署开展了“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动。

杨春雷表示，此项活动是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深化和巩固“不忘初心、牢记使命”主题教育活动成果，充分发挥行政检察监督职能，推动解决行政争议实质化解难问题，为百姓求公道、为社会消戾气，维护人民群众合法权益和社会稳定的重要举措。

据介绍，专项活动推动解决了一批人民群众反映强烈的行政争议。全国检察机关克服新冠肺炎疫情不利影响，坚持以案结事了政和为目标，聚焦行政诉讼程序空转等突出问题，综合运用监督纠正、促成和解、司法救助等方式，集中解决了一批人民群众反映强烈的揪心事。2019年11月至2020年12月，共实质性化解行政争议6300余件，人民群众对行政检察的获得感明显提升。

而除了实质性化解一批行政争议之外，各级检察机关在活动开展过程中推动健全行政争议化解制度机制，建立健全了领导包案、上下联动、调查核实、公开听证、府检互动、检法衔接等工作机制。同时，着眼于诉源治理，坚持和发扬新时代“枫桥经验”，将检察化解与人民调解、行政调解、审判调解有效衔接，构建行政争议多元化解机制。云南省昆明市检察院、法院和司法局联合成立“昆明市行政争议调解和解及检察监督中心”，建立司法机关和行政机关联动协同化解行政争议长效机制。

同时，各级检察机关以化解行政争议为牵引，践行新时代检察监督理念，促进办案与监督实现良性互动，行政裁判结果监督、审判违法行为监督、非诉执行监督工作全面加强，行政检察工作进一步做实。2020年，全国检察机关行政检察部门共提出行政抗诉和再审检察建议380件，同比上升59%；对审判人员违法行为提出检察建议6000余件，同比上升115%；对执行活动中的违法情况提出检察建议2.5万余件，同比上升93%。同时，践行穿透式监督理念，发挥既监督公正司法又促进依法行政的“一手托两家”作用，提出社会治理类检察建议1500余件。

〉〉2021年2月23日，最高检举行“加强行政检察监督 促进案结事了政和”新闻发布会。 作者供图

多措并举形成可复制经验

据介绍，此次活动在取得显著成效的同时，也总结出了一套可供复制借鉴的活动经验。

杨春雷表示，最高检党组对专项活动高度重视，张军检察长多次作出指示批示，提出明确要求。最高检专门召开电视电话会议进行动员部署，制定印发实施方案，挂牌督办2批45件重大案件，对13个省份进行视频督导；疫情常态化后召开督办推进会，并对挂牌案件承办省份进行集中约谈，压实化解主体责任。

在加强组织领导的同时，最高检还不断加强业务领导，编发12个典型案例，在检答网发布问题解答，对各地化解行政争议中遇到的普遍性问题有针对性加强业务指导。此外，最高检还会同北京市检察官协会行政诉讼监督专业分会、全国律协宪法和行政法专业委员会举办“行政争议实质性化解与诉源治理”研讨会，为专项活动开展提供理论引领与支撑。各省级检察院根据本地情况出台指导意见、编发典型案例、完善工作机制，有效指导实践。如福建检察机关建立行政争议实质性化解“路线图”工作机制，建立“争议提出——调查核实——监督促和——多元化解”工作路线图。同时，从最高检到基层院发挥考核指挥棒作用，把化解行政争议作为行政检察和检察官业绩考评核心指标，鼓励检察官将更多精力和智慧投入到行政争议化解工作中。

新冠肺炎疫情对开展专项活动带来严峻挑战。面对战“疫”大考，各级检察机关认真落实中央政法委等五部门《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》，主动融入发展大局，服务“六稳”“六保”，在方便人民群众、减少人员流动聚集前提下，充分运用云上办案、视频接待等方式积极履职，妥善化解群体性矛盾，依法保障基本民生，依法保护民营企业产权和企业家权益，服务复工复产。专项活动中，共化解涉民营企业行政争议390余件，最高检对11件涉民营企业重大案件进行挂牌督办。如北京王某凤等45人拆迁及行政赔偿系列案，行政争议与民事纠纷交叉，不仅涉及45户原房屋购买者的合法权益，也导致案涉地块现使用单位某民营企业已投资数亿的项目无法完全落地。疫情防控期间，北京市检察院一分院检察官屏对屏听取意见130余次，电话沟通300余次，回复微信3000余条，组织9轮磋商，最终在地方党委和有关方面支持下，促成当事人和解，落实和解资金2044.5万元，将行政、民事争议一揽子化解。全国政协委员俞敏洪专门致信最高检，充分肯定检察机关的工作。

活动期间，各级检察机关坚持依法履行法律监督职责，全面审查人民法院生效裁判和执行活动的事实根据和法律依据，依法提出抗诉、再审检察建议，监督纠正错误裁判，促使行政争议在法治轨道上化解。如浙江张某行政赔偿监督案。检察机关以赔偿判决适用法律确有错误为由提出抗诉后，再审期间与人民法院共同开展争议调处工作，积极回应当事人合法合理诉求，促成当事人和解。吉林于某工伤确认监督案，检察机关以适用法律错误为由向法院发出再审检察建议，同时加强沟通协商，最终法院采纳并改判。同时，秉持“穿透式监督”理念，对于法院裁判没有问题但行政行为不当，损害申请人合法权益的，向行政机关发送检察建议1300余件，促进依法履职，从源头上减少行政争议。如黑龙江张某行政复议监督案，检察机关发现行政机关作出的行政复议调解违反了相关法律规定，通过提出检察建议，督促行政机关纠正违法行为，维护了张某的合法权益。

此外，各级检察机关认真践行新时代“枫桥经验”，对行政争议持续时间长、化解难度大或者有重大社会影响的案件，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、专家学者、社区居民等参与，积极开展公开听证1100余件，占化解行政争议案件总数的19%。行政相对人处于弱势地位，容易“有心结、想不开”。通过检察听证，让当事人把事说清，请听证员把理辨明，由检察官把法讲透，为当事人提供平等对话、沟通交流、辨法析理的平台，让当事人以看得见的方式感受到公平正义；尤其是紧紧抓住可协商、可调处的案件，促成双方当事人和解，取得良好效果。如湖北籍工人宋某与浙江省温州市某区人社局工伤保险检察监督案：2020年4月，温州市检察院根据宋某家在湖北因疫情防控无法参与现场调处实际情况，通过全国检察机关视频通信平台，连线湖北某县检察院召开远程视频听证会，辨明是非，分清责任，促成双方和解，宋某撤回监督申请。又如黄某土地登记行政争议申请监督案：浙江宁波市检察机关通过中国检察听证网向全国全程直播听证过程，接受社会各界观摩和监督，公正解决行政争议。

在活动开展期间，各级检察机关认真贯彻落实党中央关于精准扶贫的部署要求，积极开展司法救助，助力行政争议实质性化解。在办案过程中，检察机关全面了解当事人工作生活情况，对行政裁判和行政行为并无明显不当，但“因案致贫、因案返贫”的，积极协调司法救助，司法救助后仍存在实际困难的，商请有关部门帮助解决，用真心真情感化当事人，促使行政争议解决。专项活动期间共计开展司法救助190余件，发放救助金420余万元。如广西张某某与百色市人社局工伤认定监督案，张某某退伍后在某单位从事保卫工作，本就是低保户，因工受伤后失去劳动能力，为治疗五次住院手术或留院医疗，花费巨大，生活更加困难。检察机关经审查，其申请认定工伤超过申请时限，法院的裁判并无不当，但同时根据张某某受伤导致家庭生活陷入困境的现实情况，检察机关为其申请司法救助金，既化解了行政争议，也传递了检察温度。

谋划未来促行政检察行稳致远

一年多的行政争议实质性化解专项活动取得了阶段性成效，不仅解决了一批人民群众的揪心事，也为做实行政检察拓展了新路径，但是行政检察部门并未因已经取得成绩裹足不前，而是对未来有着清醒的认识和长远的打算。

最高检第七检察厅厅长张相军表示，行政检察是检察机关“四大检察”全面协调充分发展法律监督布局的重要组成部分。虽历经30多年发展，但与新时代党中央的要求和人民群众的期待相比，仍是短板和弱项，还存在不少难点和痛点，概况起来主要是三个方面：第一个是行政裁判结果监督案件“倒三角”现象突出，客观上导致基层行政检察有职能、无业务，是明显的短板。第二个是行政检察相对于刑事检察和民事检察，监督规模小，一些地方行政检察工作在服务大局、司法为民方面效果还不明显。第三个是行政检察队伍专业化程度还不高，制约当前行政检察工作的创新发展。

“针对这些难点痛点，我们坚持问题导向，坚持不懈抓基层、打基础、强素能，多措并举，持续加大工作力度。比如针对基层行政检察是明显短板这一问题，我们认真贯彻全国基层检察院建设工作会议精神，全面落实《关于加强新时代基层检察院建设的意见》，确立基层检察院以行政审判违法行为监督和执行活动监督为主，市级以上检察院以行政裁判结果监督为主，形成不同层级分工负责、上下联动、各有侧重的工作格局。同时，完善一体化办案机制，发挥基层检察院熟悉当地情况、就地就近办案的优势，参与行政争议化解。我们还把行政非诉执行监督作为基层行政检察新的增长点，建立行政执法与行政检察衔接机制，畅通案件来源，充分发挥行政检察既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政的‘一手托两家功能’。”张相军说。

而针对行政检察监督规模小以及在服务大局、司法为民方面效果彰显不够这个难点痛点，行政检察部门将认真践行精准监督理念，以精准化监督为导向，完善繁简分流办案机制，做到简案快办、繁案精办，加强精细化审查，提高诉讼监督质效，努力在办理引领性和典型性等精品案件上下功夫，力争做到办好一件、影响一片；同时，加大调查核实、公开听证的力度，努力在查清事实、辨明是非的基础上作出正确判断，同时以公开听证的形式让公平正义可感可触。此外，坚持智慧借助，建立和依托行政检察专家委员会制度，搭建民事行政专家咨询网，邀请法学专家、律师及有法律背景的人大代表、政协委员、人民监督员参加评议、咨询和研判，为精准监督提供智力支持。最后，最高检还将加强案例指导，加强对典型案例、指导性案例的培育和编发，引领、示范和指导各级检察机关发挥行政检察职能，提升监督质效，更好发挥行政检察在服务大局、司法为民方面的作用。

作为社会生活的百科全书，民法典已经于2021年1月1日起实施，其在推动行政机关提升依法行政能力的同时，也给行政检察提出了新的要求。

“针对行政检察队伍专业化程度还不高这个难点痛点，我们一方面加强人才培养，开展大规模高质量教育培训，突出实战、实用和实效导向，积极搭建‘单式’业务培训模式，探索传导式培训。去年疫情防控期间最高检第七检察厅为湖北省武汉市检察院‘量身定制’云培训取得了积极效果。今年还将举办全国检察机关行政检察业务竞赛。另一方面，加强人才引进，从检察机关内部或是熟悉行政法专业的法官、律师等法律职业共同体中吸引优秀人才充实到行政检察业务队伍。此外，还充分运用检答网这一业务学习平台，提升行政检察人员职业素养，补齐能力短板。”张相军说。

作为社会生活的百科全书，民法典已经于2021年1月1日起实施，其在推动行政机关提升依法行政能力的同时，也给行政检察提出了新的要求。

在未来工作中，对于如何在行政检察工作中贯彻实施民法典，行政检察部门也有着清晰的计划。

“制定民法典，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。民法典的颁布实施，对做实新时代行政检察工作，提出了新的更高要求。最高检党组对学习贯彻民法典高度重视，第七检察厅结合行政检察工作特点，组织本部门检察官及部分省（区市）行政检察业务骨干编写《民法典涉行政检察业务条文摘编》，为各级行政检察人员在行政检察办案中熟练掌握民法典提供法律参考。做实新时代行政检察工作，要充分认识民法典等私法与行政法等公法一起，共同支撑着国家制度和国家治理体系，公私法规范共同治理的意义愈加突显。要全面学习掌握民法典的各项规定，尤其是重点学习掌握与行政检察密切相关的涉及行政登记、征收征用、个人信息保护、合同、履行法定职责等法律规范，从推进依法行政的高度，以民法典为参照，进一步加强行政检察工作。”张相军说。

张相军表示，民法典中有不少关于行政机关履行职责的规定，如民法典第一千二百五十四条关于高空抛物的调查中新增公安等机关应当依法及时调查，查清责任人的规定，明确了公安机关的调查义务，是要求公安机关履职的法律基础。因此，我们会积极适应民法典要求，推动行政机关履行保护公民、组织合法权益的法定职责。

“我们还将积极以民法典为指引，依法纠正行政机关的违法行为。习近平总书记明确指出，各级政府不得违背法律规定随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。行政检察要增强穿透式监督理念，在依法监督法院行政审判和执行活动的同时，加强对行政行为合法性的监督，对行政机关违背法律规定作出减损公民、法人或其他组织合法权益或增加其义务的决定，依法提出监督意见。”张相军说。

“实质性化解行政争议是保护权利和监督权力两个目标的结合点和落脚点，是把习近平总书记强调的‘把人民满意作为政法工作的根本标准’落到实处的生动司法实践。在实质性化解行政争议时，要以民法典规定的平等、自愿、公平、诚信、公序良俗、绿色原则为指引，在民法典和行政法律规范的框架内促进行政争议和民事争议一揽子解决，避免循环诉讼，减轻当事人诉累。”张相军说。

据介绍，下一步，全国检察机关将深入践行习近平法治思想，坚持以人民为中心，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，认真总结专项活动经验，依法履行检察职能，加强实质性化解行政争议程序化、规范化、法治化建设，为推进国家治理体系和治理能力现代化，维护社会和谐稳定、维护人民群众合法权益，贡献行政检察力量。

比如常态化开展行政争议实质性化解。坚持以人民为中心的司法理念，增强化解行政争议意识，着眼案结事了政和，办理每一起行政诉讼监督案件都注意审查评估有无实质性化解行政争议的可能性，做到“一案三查”：即审查法院的裁判有无错误，审查行政机关行政行为有无违法，审查行政争议化解有无可能，坚决避免就案办案、一抗了之或者不支持了之。

再比如加强化解行政争议规范化法治化建设。总结和落实已被实践证明行之有效的制度机制，研究制定实质性化解行政争议工作指引，进一步明确开展实质性化解行政争议工作的性质、基本原则、适用范围、启动方式、化解方式、工作机制等，确保实质性化解行政争议工作规范运行。坚持法治思维和法治方式，坚持维权与维护和谐稳定相统一，坚持依法治理与源头治理相结合，争取党委领导、人大监督、政府支持、法院配合，构建联动协调机制，确保化解行政争议在法治轨道内运行，凝聚化解合力。

行政检察工作的持续深入推进，值得期待。