基于层次分析法的水利工程管理模式评价

刘飞鹏，吕丽芬，许 婧，赵禄山，李继国

(1.国家林业和草原局昆明勘察设计院，云南 昆明650031； 2.云南大学国际河流与生态安全研究院，云南 昆明 650500；3.云南水利水电职业技术学院，云南 昆明650499； 4.云南建投第二水利水电建设有限公司，云南 昆明650501)

0 引言

我国现有的水利工程管理单位绝大部分是事业单位，在长期的计划经济体制下，水利工程的管理及运行机制逐渐建立发展起来[1]。水利工程管理机构由上而下分别为国务院、下属流域机构、省市区县的水行政主管部门、下属派出机构、乡镇农业服务中心及农民用水协会等[2]。

传统事业单位管理模式在一定时期内，对促进我国水利事业的发展，保障水利工程的正常运行，起到了不可替代的重要作用[3]。但是，随着经济结构深入调整和社会持续转型，我国水利工程建设不断发展，水利工程管理也变得日益繁重，传统水利体制机制与经济社会可持续发展不协调、不适应的问题日益突出，弊端日渐显露，成为阻碍水利事业可持续发展的重要阻力。传统的“管养一体”模式下，机制不够灵活，责任和权利分不清，管理不够完善。为实现水管部门的高效运行管理，充分发挥水利工程的优势，保障水资源的再生利用，目前以浙江省和重庆市等为代表出台了一系列政策，包括实行政权分离、专业化物业化管理，积极尝试符合各省自身条件的经营管理模式，并在杭州、温州等地试点，取得了一定的成绩，为全国的政策推广提供了一定的参考[4-5]。本文旨在对两种管理模式进行评价，定量研究并评价两种模式的优劣。

1 水利工程物业化管理概述

房建物业化管理的经验对水利工程的管理具有重要的参考价值，把这个理念合理运用到水利工程中，以此来改变传统的国家管理模式，并逐渐建立起合适的管理模式及与市场经济相匹配的体制。

水利工程物业化管理是指运用先进的维修技术与管理经营手段，按照单位向社会购买服务所签订的合同、标准制度等对水利工程实施多方位的管理运营，以此来保障水利工程的使用与维护，并提供多方位的服务，使得水利工程发挥最大的价值和效益[6]。

2 构建水利工程评价管理体系

2.1 水利工程管理评价内容

水利工程管理评价是对社会经济发展中水利工程管理状况的综合影响评估。水利工程管理评价的工作目标决定了其评价内容。水利工程管理评价应着重关注实施区域经济费用和管理效果的影响，包括费用和效益两个方面。

水利工程管理研究面临着涉及社会、经济和管理效益的复杂系统。在这个体系中，既有经济因素，又有社会、文化和传统因素，社会进步促进了经济结构深入调整和社会持续转型，水利工程管理任务日趋繁重[7]。传统水利工程体制与经济社会可持续发展不协调、不适应问题突出，严重影响水利工程效益的发挥，从而阻碍经济发展和社会进步。

2.2 指标体系设计与筛选

水利工程评价管理体系与评价对象特点相结合，可以提高其可操作性。因此，在筛选指标过程中要采取相关的频率统计、理论与实践相结合及专家咨询等方法进行筛选，使得各项指标都能达到科学与系统相结合的综合性原则[8]。

水利工程管理涉及多指标、多层次，且相对复杂，依据整体性、科学合理性、代表性、简明可操作性及适用性的原则，构造评价指标体系，采用层次分析法对云南省水利工程管理进行评价。

具体可以分为目标层(水利工程最优管理模式的选择)、方案层(精简机构人数、维修费用、运行费用、专业技术水平、考核实际效果和政府主导作用)。

2.3 数据采集

研究对象选取云南省的大中型水利工程为典型工程，采集典型工程2018—2020年的指标数据。通过对实地调查、文献研究和专家打分3种方式获得的指标数据汇总后，得到水利工程管理评价的6个方案层指标数据。

3 研究区水利工程管理概况

3.1 云南省水利工程管理现状

云南省位于中国西南方向，与越南、缅甸和老挝接壤，全省面积达39.4万km2，有16个州(市)、129个县(市、区)，少数民族人口占全省总人口的1/3。全省共有流域面积50万km2及以上河流2 095条，总长度6.68万km。常年水面面积1 km2及以上湖泊30个，水面总面积1 141.22 km2，均为淡水湖泊。共有各类水库6 051座，总库容751.30亿m3(含电站)。其中，已建水库5 930座，总库容337.88亿m3；在建水库121座，总库容413.42亿m3。共有水电站1 939座，装机容量5 703.38万kW。堤防总长度7 847.81 km，泵站8 702座；共有农村供水工程93.99万处，总受益人口3 456.48万人；有塘坝、窖池182.24万处，总容积5.39亿m3；全省共有灌溉面积165.64万hm2。

在计划经济体制下，云南大多数水利工程单位长期以来都存在着体制不顺、机制不活、管理经费严重短缺、管理水平落后、责权不明、岗位设置和岗位定员不合理、工程效益无法充分发挥和资源浪费等问题，严重影响水利单位的发展与建设。因此，必须要进行深层次的改革，才能适应我国社会主义市场经济的新秩序。

3.2 研究区工程概况

(1)工程概况。

云南省某灌区主要包括闸阀7座，东西两条总干渠长100 km，7条干渠长200 km。

(2)管理模式及机构。

灌区实行专管与群管相结合，专管机构为云南省某灌区管理局及各县5个分局。省管局下设办公室、党委办公室、人事科、计划财务科、建设与管理科(防办)、水政科(水政监察支队)、技术室、信息中心、工会(团委)、后勤服务中心、供水管理中心、省灌溉试验中心站、老干办和养护维修中心(建筑公司)等20个内设机构。

(3)人员编制及经费情况。

核定事业编制200名，其中全额补助事业编制100名，自收自支事业编制100名。2019年全局管理人员经费4 000万元，省级工程年维修养护费用600万元，工程运行工作全部由本单位职工负责。

4 水利工程管理评价模型构建

层次分析法(analytic hierarchy process，简称AHP)是美国匹茨堡大学运筹学家SATTY T L教授提出。在20世纪70年代初，SATTY T L教授运用网络系统理论和多目标综合评价方法，提出一种用于解决美国国防部“应急计划”的层次权重决策分析方法[9]。该方法运用定性和定量分析的手法，将有关元素分解成目标、计划和准则等一系列层次。该方法最大的特点就是构建一个层次结构分明的模型，将重要的定量信息研究数学化，以此将复杂的决策问题转变为简单的决策问题。

云南省水利单位欲从甲、乙两种管理模式中选择一种管理模式，甲模式为水利工程物业化管理模式，乙模式为传统水利工程管理模式，管理服务的资金收入均为财政投资[10]。主要考虑的6个相关属性是精简机构人数、维修费用、运行费用、专业技术水平、考核实际效果和政府主导作用，分别用P1、P2、P3、P4、P5、P6来表示。

4.1 建立层次结构模型

根据目标层和方案层各级评价指标间的关系可得现有水利工程管理评价体系的层次结构模型，如图1所示。

图1 评价体系结果模型Fig.1 Model of evaluation system results

4.2 构造判断矩阵

通过已知的数据，根据经验判断搭建好层次结构后，从第1个准则层逐渐向下确定不同的因素对上一层因素的权重。层次分析法一般两两比较以确定各层不同因素对于上一层因素的权重。当以上一层次某个因素作为比较准则时，可用aij来表示下一层次的第i、j个因素的相对权重。根据项目实际，构造方案层P1—P6指标相对于目标层的判断矩阵，如表1所示。分别给两种管理模式的单个目标属性进行打分，如图2所示。

表1 比较判别矩阵Tab.1 Comparison discriminant matrix

4.3 层次单排序和一致性检验

(1)对向量W进行归一化处理。

(2)确定B×W。

(3)计算判断矩阵B的最大特征值。

(4)计算一致性指标和一致性比例，并进行检验。

CI=0.005 8

CR=CI/RI，RI为平均随机一致性指标，当n=6时，RI=1.24

因此CR=0.004 7<0.10。

由于CR<0.10，一致性可以接受，符合要求。

4.4 层次总排序和一致性检验

(1)求出方案层对目标层的最大特征向量。

(2)整理方案层特征向量。

(3)计算两个模式的总得分。

5 水利工程管理综合评价分析

经过计算，甲(水利工程物业化管理模式)的评价值为0.62分，乙(传统水利工程管理模式)评价值为0.38。甲>乙，应该选择甲种管理模式即水利工程物业化管理模式。

根据层次分析法的单因子指标分析过程可知，甲总体领先的主要原因如下：①水利工程物业化管理有利于优化人员结构，减少事业单位编制数量；②有利于精简管理机构、促进资源优化配置；有利于缩减经费，降低运行管理和维修养护成本；③有利于事业单位机构改革，规范物业化管理市场竞争秩序；④有利于提高专业化管理水平，提升管理效果；⑤有利于转变管理方式，提高工作效率；⑥有利于提升管理效果，发挥工程效益；⑦有利于增强考核工作实效，强化监督管理。

6 对策建议

针对传统水利工程管理模式的相关问题，结合层次分析法的结果，提出推行物业化管理模式的相关建议。

(1)强化政府主导并改善物业管理市场的建设和发展。对于目前运行操作岗位事业编制人员较多，建议采用运行操作岗位事业编制人员自然退出(到年龄退休)的办法，不再补充，管理单位将水工建筑物的操作运行逐渐过渡给物业公司承担。

(2)因地制宜，研究出适合各省的物业化管理模式。目前，我国尚未形成统一的、全国性的物业化管理标准，需要各地根据本地区的实际情况制定规范性文件和技术标准文件，明确企业准入标准、规范具体的运行维护行为，要结合地方实际探索建立契合当地的物业化管理模式。

(3)规范管理，建立完善物业化管理法规制度体系。由于管理过程涉及地方政府、水利行政主管部门、水管单位和物业化管理机构，建立完善的物业化管理制度和法规体系，对全面物业化的推动和标准化管理的实现，具有举足轻重的作用。

(4)保障资金充足，多渠道多方位争取物业化管理经费。水利主管部门要在年度预算中安排专项资金，财政部门要将水利工程物业化管理经费不足部分纳入年度预算，以确保物业化管理顺利实施及工作的延续性。各水管单位要多途径、多层次筹集管理经费，充分挖掘水土资源，利用本土优势，积极做好土地的租赁和经营工作，拓展经费来源。

(5)强化考核，建立完善的物业化管理考核激励监督机制。首先，制定水利工程物业化管理考核办法，建立监管平台，对考核对象、方式、内容及评分标准予以明确，创新手段，严格考核，如发现问题，督促相关责任单位积极落实整改。其次，要注重运用激励手段，突出绩效考核。季度考核要与年度考核结果与当季度物业化管理绩效考核挂钩，主管单位根据考核等级实施奖罚，突出奖惩并重，调动管理企业的积极性。

7 结束语

采用层次分析法针对水利工程管理中的传统模式和物业化管理模式进行评价得出，物业管理模式具有较多优势，推行此新型管理模式将有利于我国水利工程的管理向着长期健康有序的方向发展。