政策工具视角下我国畜禽养殖废弃物资源化利用政策研究

郭俊杰 毕美光 徐榕雪 张英明 于立芝

摘要 采用政策工具分析法，对我国2013-2018年畜禽养殖废弃物处理与资源化利用9项政策文本进行量化分析，探讨了相关政策的匹配程度和结构平衡状况。结果表明，环境型政策为62.9%，供给型政策33.5%，需求型政策为3.6%。环境型政策工具丰富，内部结构需进一步优化;供给型政策偏少，对人才培养方面不够重视;需求型政策明显不足。并提出了优化环境型政策，完善供给型政策，强化需求型政策的相关建议。

关键词 政策工具;畜禽养殖废弃物;资源化利用

中图分类号 X.713文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）02-0273-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.02.071

開放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on Chinas Livestock and Poultry Waste Recycling Policy from the Perspective of Policy Tools

GUO Junjie， BI Meiguang， XU Rongxue et al （Yantai Research Institute， China Agricultural University， Yantai， Shandong 264670）

Abstract Using the policy tool analysis method， quantitative analysis of nine policy texts on the treatment and utilization of livestock and poultry waste in China from 2013 to 2018 was conducted. The matching degree and structural balance of related policies were discussed. The results showed that the environmental policy is 62.9%， the supply policy is 33.5%， and the demand policy is 3.6%. Environmental policy tools are abundant， the internal structure needs to be further optimized. Supplyoriented policies are too few， and insufficient attention is paid to personnel training. Demandbased policies are obviously insufficient. The advices were put forward including optimizing environmental policies， improving supply policies， and strengthening demand policies.

Key words Policy tools;Waste from livestock breeding;Resource utilization

政策工具分析因具有强大的解释力和可操作性得到广泛的认可[1]，已经成为公共管理和政策科学的重要研究领域，应用领域主要涉及财政金融、环境保护、农业政策、就业和社会保障等多个领域[2]。相关的研究主要有中医药政策[3]、城乡医保政策分析[4]、耕地保护政策[5]、国家级医疗保险政策[6]、中国土壤污染治理[7]、中国耕地占补平衡制度[8]、促进科技成果转化的财政政策[9]、我国海洋经济政策[10]、大数据时代政府数据治理[11]、我国网络媒体政策[12]。政策工具分析的核心是通过政策内容的分类、结构的梳理和特征的概括，对政策工具的匹配性、平衡性和绩效性进行评价[1]。我国畜禽养殖业发展迅速，在实现了人们对畜禽产品的需求和促进经济发展的同时，也容易引起严重的畜禽养殖粪污对

环境的污染。我国非常重视畜禽养殖废弃物的处理与资源化利用，并出台了相关法律法规[13-14]。研究运用政策工具分析的理论和方法，对我国2013—2018年畜禽养殖废弃物处理与资源化利用9项政策文本进行量化分析，探讨相关政策的匹配程度和结构平衡状况，以期为我国畜禽养殖废弃物处理与资源化利用相关政策优化和有关部门制定政策提供借鉴。

1 材料与方法

1.1 资料搜集 资料来源于中央政府机构公开发布的国家层面的有关畜禽养殖废弃物处理的政策文件，筛选出与畜禽养殖废弃物资源化利用密切相关的9项政策（2013—2018年），做为样本进行分析和研究，见表1。

1.2 文本内容编码

1.2.1 编码类目。以政策工具理论为基础，结合 Roy Rothwell 和 Walter Zegveld 分类法，借鉴已有的研究成果，将基本政策工具分为供给型、需求型和环境型3种类型，制定编码规则[1] ，见表2。

1.2.2 内容分析单元与文本内容编码。内容分析单元是内容分析中最小、最重要的元素。内容分析单元可以是相关政策中独立的字、词、句或段落等，也可以是一整份政策文件。笔者把表1中所选的政策文本中的政策和具体条款作为内容分析单元。文本内容编码，根据内容分析单元，按照文本中条目排序进行一级编码，如有多个条款、项，则进行二级编码，编码形式为“政策编号-具体章节-具体款或项”，最后形成251条内容分析单元编码，见表3。

2 结果与分析

2.1 不同政策工具类型分布情况

从表3中统计数据可见，9项政策文件、254个内容分析单元的数据覆盖了供给型、环境型 和需求型的大多数政策工具类型。环境型政策最多为62.9%，其次是供给型政策33.5%，需求型政策最低为3.6%。环境型政策中策略性措施政策最多，监督管制位于第二，目标规划比例次之，而金融和税收工具用的较少。在供给型政策中最受重视的是基础设施建设条件，说明在我国，畜禽废弃物处理设施不完善，需要大力进行基础设施建设。但是对于人才培养方面是短板，没有专门的政策提到要进行专业人才的培养。需求型政策中主要是对沼气发电的采购和鼓励有机肥应用，希望以此调动企业、社会资本投入到畜禽养殖废弃物处理中。

2.2 不同政策工具分布情况

我國畜禽养殖废弃物资源化利用供给型政策工具分布情况见表4。2017年的相关政策最多为42项，占总数的50.00%。2013、2014、2016年的相关政策数量差异不大，2018年最少为3项。不同政策工具的数量表现为，基础设施条件最多为37项，农业科技信息支持为24项，财政资金投入为23项。供给型的政策的颁布与实施，逐步完善了我国畜禽养殖废弃物处理基础设施、建立了农业科技信息支持、增加了财政资金投入为畜禽养殖废弃物的处理与资源化利用创造了良好的基础条件。

我国畜禽养殖废弃物资源化利用环境型政策分布情况见表5。2017年的相关政策最多为61项，占总数的38.61%。2013年次之，占31.01%。政策工具的分布情况表现为，策略型政策最多位101项，其次是监督管制位32项，目标规划17项，金融税收支持8项。

我国畜禽养殖废弃物资源化利用需求型政策工具分布情况见表6。2017年的相关政策最多为42项，占总数的55.56%;2013年为22.22%。需求型政策工具的分布表现为，贸易支持6项，政府采购3项。

3 结论与建议

3.1 结论

综合分析2013—2018年的畜禽养殖粪污处理资源化利用方面的9项相关政策可以看出，环境型政策最多为62.9%，其次是供给型政策33.5%，需求型政策最低为3.6%。环境型政策工具丰富，但内部结构需进一步优化。供给型政策偏少，对人才培养方面不够重视。需求型政策明显不足，操作性和灵活性相对欠缺。我国关于畜禽养殖废弃物处理与资源化利用的政策法规仍需进一步优化和完善。

3.2 建议

3.2.1 优化环境型政策。我国环境保护一直强调的是以政府为主导，实行分级管理、统一管辖。畜禽养殖废弃物处理与资源化利用的过程所涉及到的部门较多，在法规执行过程中会出现责任分配混乱的现象，严重影响法规的实施。有必要进一步明确政府、企业和农户在推进农业废弃物资源化中的权利、责任和义务[15]，加强监督管理，使法规可以得到有效的执行。我国现阶段的政策无法完全调动对畜禽养殖污染防控的积极性，也导致了我国农业环境保护工作进展的相对缓慢[16]。所以要提高金融税收支持，充分调动企业和农民对畜禽养殖污染防控的积极性。

3.2.2 完善供给型政策。推动农村经济发展中最核心、最关键的力量是人才，人才始终是农村经济发展中最强大的一股推动力量[17]。国家应加大对畜禽养殖废弃物处理与资源化利用的有关人才培养的支持政策，可为相关专业的学生适当减免学费、加大奖学金的力度等[18]，通过奖励办法来鼓励农业人才致力于畜禽养殖废弃物处理与资源化利用工作。很多农民对农业废弃物资源化利用认识程度不足，参与和实施农业废弃物资源化利用的积极性不高[15]，需要加强畜禽养殖废弃物资源化利用的宣传，提高农民的环保意识，让他们意识到畜禽养殖废弃物利用对他们带来的切实好处，才能使相关政策法规更容易执行。国家仍需加大对规模化畜禽场粪污处理资金扶持，大多数畜禽养殖场（尤其是中小规模养殖场）因资金问题难以配套建设粪污无害化处理设施设备[13]。农业科技信息支持也同样重要，应加强知识产权的保护力度，完善科技成果转化体制[19]，鼓励企业在畜禽养殖废弃物处理与资源化利用方面的技术创新和研发。

3.2.3 强化需求型政策。加大沼气发电的扶持力度，电力部门需要在沼气电力并网方面给予支持和帮助，提高政府采购沼气电力和燃气的价格，建立起工程效益补贴机制[20]，充分体现能源优惠政策的效益，兼顾沼气行业始终有其公益性特点的同时确立沼气行业发展不同阶段的市场化目标[21]。政府应充分利用市场机制，加快扩大商品有机肥市场，加大市场监管力度，保护有机肥市场。加大有机肥应用的宣传力度，提高农民对有机肥的认识，实行有机肥应用补贴制度，进一步拓宽畜禽养殖粪污处理与资源化利用的渠道。

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