我国农村社会养老保险保障效果分析——基于替代率视角

侯石安 胡杨木

(中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉 430073)

一、引言

目前，我国老龄化率突破总人口的16.15%，步入加速老龄化时代。其中农村人口老龄化更为突出。农村社会养老保险制度自2009年建立以来，短期内取得了显著成绩，为农村居民在传统的家庭养老、土地养老之外，搭建了一个新的“制度内”养老平台。2014年，国家建立了城乡居民养老保险制度，在制度上将实现社会养老保险制度的城乡统筹。然而，实际上我国的农村社会养老保险与城镇社会养老保险仍然分离。截至“十三五”末，农村社会养老保险制度替代率仅有11.56%，约占国际警戒线水平的1/5，与城镇社会养老保险约50%的替代率相去甚远，难以在农村养老中发挥主体作用，不利于农村居民享受与城镇居民、城镇职工、机关事业单位人员同等的养老福利。

作为世界上最大的发展中国家和农村人口大国，当前我国农村社会养老保险保障效果较低，存在一些制度上的弊端。因此，为了实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》基本公共服务均等化的战略目标，研究农村社会养老保险保障效果及其城乡统筹具有重要的理论意义和现实意义。

二、文献回顾

农村社会养老保险制度作为我国社会保障制度不可或缺的部分，是我国全面建成小康社会的重要支柱。自2009年“新农保”建立以来，实现了农村社会养老保险制度从无到有的进步，但是也存在诸多问题。现有研究视角主要集中在对农村社会养老保险保障效果的分析和农村社会养老保险制度的改进方向及其城乡统筹上。

研究农村社会养老保险保障效果的文献中，沈毅(2015)认为现行的城乡居民养老保险制度仅仅是“新农保”和“城居保”的制度合并，没有解决农村社会养老保险保障效果较差、保障水平存在地区差异等问题[1]。刘海英(2016)通过对西藏农村社会养老保险建立精算模型研究发现，目前个人账户财政补贴制度存在“逆向激励”，基金保值增值能力低下、补贴设置不合理等问题导致参保人选择较低档次进行缴费[2]。穆怀中等(2014)从我国农村社会养老保险的需求端和供给端出发，建立养老金合意保障效果模型，基于农村地区老龄人口数量和替代率等因素，提出农村社会养老保险基础养老金的适宜标准[3]。薛惠元和仙蜜花(2014)基于湖北省微观调查数据，通过建立保险精算模型和扩展线性支出系统模型，测算农村社会养老保险保障效果，研究发现对于选择低缴费档次的农民来说，农村社会养老保险保障效果较差[4]。许燕和杨再贵(2019)通过建立一阶的灰色系统GM(1，1)模型对农民参保积极性进行分析，结果表明，我国可在2030年实现农村社会养老保险全覆盖[5]。邓大松和薛惠元(2010)从个人账户养老金替代率角度出发，对农村社会养老保险替代率进行测算，均得出替代率水平较低的相似结果，并且建议建立个人缴费动态机制，根据农村居民人均可支配收入的变化来调整个人账户缴费基数[6]。

由于现行的城乡居民养老保险制度仅仅是在基础养老金给付和个人缴费档次上进行了调整，在制度设计上与“新农保”相同，采用“基础养老金+个人账户”的模式。关注农村社会养老保险制度的改进方向及其城乡统筹的文献较多，例如：刘昌平和谢婷(2009)总结了“新农保”试点期间的经验教训，认为统账结合模式是农村社会养老保险制度的根本制度[7]。黄丽(2015)通过模拟农村社会养老保险制度政策改革时发现，当且仅当中央财政基础养老金的支出和参保人缴费高于农村居民人均可支配收入增速的前提下，农村社会养老保险保障效果才会出现正增长[8]。张华初和吴钟健(2013)提出了农村社会养老保险个人账户的改进方案，认为在缴费档次不变的前提下，财政应当采取按比例补贴的方式，逐步提高个人账户缴费补贴[9]。曹信邦和刘晴晴(2011)认为应该统一政府对不同地区的财政支持，加大对个人账户缴费补贴力度，建立比例缴费制[10]。王振军(2017)从城乡统筹的背景下，为我国社会养老保险制度提出了三点优化设计：按照年利率10%实行NDC个人账户、个人账户财政补贴额度提升至50%、提高个人最低缴费年限实施“长缴多得”[11]。贾宁和袁建华(2010)[12]、邓大松和薛惠元(2010)[6]从农村社会养老保险制度个人账户出发，认为优化个人缴费档次设计、提高财政对个人缴费的补贴力度、提高个人账户基金增值率是提升农村社会养老保险保障效果的重要途径。

目前，我国对农村社会养老保险保障效果的研究较为丰富，实证分析较为充足，但现有文献主要关注个人账户养老金的保障效果及其替代率，综合分析基础养老金和个人账户养老金替代率的文献较少。本文在借鉴已有研究成果的基础上，分别对基础养老金和个人账户养老金替代率进行分析，并且通过模拟“新人”(最低参保年龄)、“中人”(满足最低缴费年限)和“老人”(参保时已退休)选择不同的缴费档次，来分析其替代率的长期动态变化。在实证研究的基础上，本文基于城乡统筹的视角，提出了建立统筹城乡社会养老保险制度实施方案和政策建议。

三、农村社会养老保险的现状和弊端

(一)我国农村社会养老保险制度的现状

1.参保人数

表1列出了全国农村社会养老保险参保人数。截至2019年底，全国农村社会参保人数达到53266万人，占全国总人口的38.05%，比2018年增长875万人，增幅达到1.7%。分地区来看，除了北京、上海、浙江、西藏近五年来参保人数略有下降以外，其余地区参保人数均稳步增长。

表1 2015年至2019年各地区农村社会养老保险参保人数 (单位：万人)

2.个人缴费档次和财政补贴设置

全国范围内，大部分中、西部省、市、自治区按照《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(详见国发〔2014〕8号文)设计个人缴费档次；缴费档次间隔上，大多数地区均以100元作为缴费档次间隔，天津(300元)、上海(200元)、江苏(200元)、浙江(200元)各有所不同；最低缴费档次设计上，大部分省、市、自治区均以100元或200元作为缴费档次下限，其中100元缴费档次原则上只适用于重度残疾人等缴费困难群体，但天津(600元)、上海(500元)缴费档次下限较高；最高缴费档次上，大部分省、市、自治区把最高缴费标准设置在3000元左右，其中河北(8000元)、山西(5000元)、内蒙古(7000元)、上海(5300元)、浙江(5000元)、安徽(6000元)、山东(5000元)、河南(5000元)、广东(4800元)、广西(6000元)、海南(5000元)等地最高缴费上限设置较高。

从个人缴费部分的财政补贴来看，各地对于最低缴费档次补贴金额为15%至30%左右，例如山西为个人缴费200元的补贴35元，江西为个人缴费300元的补贴45元；许多省、市、自治区规定个人缴费的财政补贴由市、县级财政负责；个人缴费部分财政补贴额度最高的是上海，个人缴费500元，区财政补贴200元；对于重度残疾和困难缴费群体，市、县财政部门为其代缴部分或者全部最低养老保险费；在个人缴费部分财政补贴动态调节和“多缴多得、长缴多得”方面，只有贵州和新疆建立了按比例补贴个人缴费部分制度，其他省、市、自治区均按照各个缴费档次设置了固定的财政补贴额度。

3.农民缴费档次的选择

虽然各省都分别根据经济发展水平和居民收入水平设计了灵活的缴费档次，但是大部分参保人仍然选择最低档次进行缴费。根据封铁英和董璇(2012)的研究可得，近50%的陕西农村居民选择200元进行缴费[13]。表2给出了2015年和2016年全国分地区城乡居民养老保险个人缴费额的情况，从表2中可得，大部分地区农村居民缴费额度为100—200元；另外，北京、天津、上海个人账户缴费额最高，江苏、浙江、山东、广东次之，其余省份个人账户缴费额均不超过400元。

表2 2015和2016年各地区农村社会养老保险个人缴费平均值 (单位：元)

(二)我国农村社会养老保险制度的弊端

1.基础养老金待遇偏低且缺乏政策增长机制

2009年“新农保”实施之初，农村社会养老保险的基础养老金为55元/人/月；2014年，城乡居民养老保险实施时，将基础养老金提升至70元/人/月；2018年，基础养老金上升至88元/人/月。在2009—2018年的近十年间，农村社会养老保险制度基础养老金仅仅上涨了33元，每年平均增长3.3元。根据张思锋等(2016)的调查显示，81%的农村居民认为现行的农村社会养老保险制度作用有限，目前养老主要靠自己储蓄和子女赡养，目前的基础养老金远远不够生活开支[14]。

2.个人缴费额度和财政补贴机制不合理

2012年实施的城乡居民社会养老保险基本上沿用了“新农保”的个人账户设计模式，采用定额缴费的方式。然而，由于缴费额度设定过低、财政补贴无法动态调整等原因，形成了“逆向激励”，导致参保人倾向较低档次进行缴费。2014年，选择最低档次缴费的参保人超过了80%；2016年，选择最低缴费的参保人数达到95%。个人账户设计不合理弱化了参保人的个人责任，使得农村社会养老保险保障效果过度依赖财政，加剧了财政负担。

3.统筹层次低导致个人账户基金保值增值困难

农村社会养老保险个人账户基金运行受到诸多因素影响，包括物价、利率等因素。根据国发〔2014〕8号文规定，农村社会养老保险个人账户基金只能用于购买国债或者储蓄。然而，2009—2019年我国银行存款利率连年下跌，2019年一年期存款利率仅为1.5%，导致个人账户基金贬值严重。另外，农村社会养老保险仅仅实现了县级统筹，统筹层次过于低下导致基金分散化问题严重，无法实行规模化的投资管理，导致基金运行效率持续低下。

四、农村社会养老保险制度保障效果的实证分析

现有文献对农村社会养老保险的保障水平的研究主要可以分为两大类：一是对农村社会养老保险保障水平和养老金替代率进行实证分析，例如邓大松和薛惠元(2010)对“新农保”的替代率进行了评估，通过构建精算模型，分别对基础养老金和个人账户的替代率进行测算[6]；钱振伟等(2012)构建养老金收支精算模型和人口预测模型，分析新型农村社会养老保险保障水平，并对基金收支平衡进行仿真和评估[15]。二是基于公平视角，测算新农保的适度保障水平，例如边恕和穆怀中(2011)在“新农保”背景下，测算了农村社会养老保险是否能满足农村居民日常生活开支[16]；穆怀中等(2013)在确定农村居民土地保障的基础上，分别测算了农村社会养老保险对有土地农民和失地农民的保障效果[17]。

(一)目标替代率的确定

“保基本”是城乡居民养老保险的另一项基本原则，所以养老金替代率也是衡量农村社会养老保险制度保障效果的另一大指标。衡量社会养老保险保障水平的指标通常有两个，一个是绝对指标，另一个是相对指标。绝对指标是指养老金给付的绝对数额，但是养老金给付的绝对数额往往不能真实反映养老保险的保障水平，因为这一数额经常受到经济发展水平、通货膨胀率等因素的影响。相对指标是指养老金替代率，它是指养老金收入与工资收入之比，计算公式为(1)：

(1)

由于农村社会养老保险参保人主要是农民，目前我国农村居民收入分为农业生产的劳动收入和外出打工的工资收入，本文借鉴李珍和王海东(2012)[18]、刘昌平和刘威(2019)[19]的方法，选取农村居民人均可支配收入指标作为测算农村社会养老保险养老金替代率的基数。

目前学界普遍认为社会养老保险是保障退休人员基本生活的重要手段，然而，对于如何量化退休人员的基本生活需求仍未达成共识。本文将基本需求划分为医疗、吃、穿、住、行等内容，选取了食品支出、衣着支出、家庭支出、交通通信支出和医疗保健支出计算农村老年人口基本生活消费支出，将基本生活消费支出与农村居民人均可支配收入的比值作为农村社会养老保险的目标替代率：具体见公式(2)：

(2)

其中T表示农村社会养老保险目标替代率；Cf代表食品支出；Cg代表衣着支出；Ch代表家庭支出；Cm代表医疗保健支出；Ct交通通信支出；I表示农村居民人均纯收入。

从表3可以看出，2014—2018年我国农村社会养老保险适宜替代率较为稳定，均为54%左右。根据城镇职工基本养老保险的设计思路和穆怀中等(2013)的研究，养老金总体目标替代率为在职职工劳动工资的60%左右[20]。借鉴城镇职工基本养老保险的经验，将城乡居民养老保险目标替代率设为农村居民人均可支配收入的50%，其中基础养老金和个人账户的目标替代率分别占25%。

(二)基本假设和精算模型

由于城乡居民养老保险在2012年开始全国试点工作，所以本文假设农村居民在2012年统一投保，连续缴费至60岁；同时，本文选取2012年城乡居民养老保险基础养老金最低标准(660元/人/年)占农村居民人均可支配收入(9430元)的比例，测算农村社会养老保险基础养老金部分的替代率。

1.基础养老金精算模型

基础养老金由财政全额支付，其中最低养老金由国家确定，各省份可根据经济情况增发基础养老金。因此，农村居民达到领取待遇的年龄后，领取的养老金可以按照公式(3)进行计算：

Ppooling=P0(1+g)i×12

(3)

其中，Ppooling是基础养老金，P0是城乡居民养老保险在2013年设计的全国最低基础养老金，g指基础养老金增长率。

所以，基础养老金替代率计算方法为公式(4)：

(4)

其中，tpooling为基础养老金替代率，Ii为农村居民第i年的人均可支配收入。

2.个人账户养老金精算模型

农村社会养老保险个人账户资金来源是个人缴费和财政补贴。因此，参保人在x岁时参保一直到领取待遇的年龄R时的个人账户金额可用公式(5)计算：

(5)

其中，Pindividual表示每年个人账户发放的养老金金额；R是领取养老金的年龄；k是开始缴纳养老金的年龄；α是参保人个人账户缴费金额；β是集体补助金额；γ是财政对个人缴费部分的补贴金额；i是个人账户储存额的收益率。

所以，城乡居民养老保险个人账户替代率可用公式(6)计算：

(6)

综上所述，城乡居民养老保险替代率的计算方法如(7)：

(7)

(三)相关参数设定

城乡居民养老保险制度于2012年开始全国推广，所以参保时间为2012年；参保年龄k为16周岁至59周岁，领取养老金的年龄R=60岁；在制度设立之初，城乡居民养老保险基础养老金最低标准为660元/人/年(55元/人/年)，所以本文将分别计算参保时16岁、45岁和60岁的“新人”“中人”和“老人”情况；根据国家统计局数据，本文将农村居民人均可支配收入的基准值设为8392元，并借鉴黄丽(2015)的参数设定标准，将农村居民人均可支配收入增长率定在6%的水平[8]；根据城乡居民养老保险制度的规定，将“建立基础养老金最低标准正常调整机制”，2019年城乡居民养老保险基础养老金为88元，较2009年增长33元，在考虑通货膨胀的情况下，因此本文将基础养老金增长率设为3%。

城乡居民养老保险制度个人缴费档次设置为100元至2000元，本文选择100元、600元和2000元分别进行计算，并将政府补贴分别设置为30元和50元；我国央行公布的人民币一年期利率来看，几年来一直为3%，根据城乡居民养老保险制度规定，个人账户基金仅能用来购买国债和储蓄，因此本文将利率设置为3%；在城乡居民养老保险实际运行过程中，集体补助很少，多数乡村集体未对个人账户缴费进行补助，因此设定β=0。

(四)养老金替代率的实证结果和分析

首先，分别测算“新人”“中人”和“老人”的基础养老金替代率，具体测算结果可见表4。

测算结果表明，在现行的制度下，投保年龄越小，虽然达到养老金领取年龄时领取的基础养老金绝对值最高，但基础养老金替代率却最低。16岁的开始参保的“新人”，在到达退休年龄后，基础养老金部分的替代率仅有2.22%；45岁开始参保的“中人”，在到达退休年龄后，基础养老金部分的替代率为5.11%；60岁参保的“老人”，第一年的基础养老金部分替代率为7.64%。

表5 “新人”“中人”的个人账户养老金替代率

其次，测算个人账户养老金替代率。由于60岁以上的老人无须缴费，可直接领取基础养老金，因此这里不测算“老人”的个人账户养老金替代率，只计算“新人”和“中人”的个人账户养老金替代率。表5的测算结果显示，城乡居民养老保险个人账户替代率非常低，16岁参保的“新人”如果按照最低标准缴纳个人账户养老保险费，60岁以后的个人账户养老金替代率仅为0.92%，出现“有保似无”的局面；即使是选择同一档次缴纳个人账户养老金费用，参保人年龄越小，个人账户养老金替代率越低；45岁参保的“中人”选择最高缴费档次(2000元/人/年)缴纳个人账户养老保险费，个人账户养老金替代率也仅为16.45%，保障效果仍然非常低下。

五、研究结论与政策建议

本文通过构建替代率精算模型，分别分析了当前我国农村社会养老保险基础养老金和个人账户养老金的保障效果，通过模拟“新人”“中人”和“老人”在不同缴费情景下进行精算，可以得出以下结论：第一，农村社会养老保险基础养老金替代率较低，替代率随着参保人年龄的减少不断下降，最低仅为2.22%，与城镇社会养老保险基础养老金替代率相去甚远。第二，农村社会养老保险个人账户养老金替代率也存在保障效果不足的情况，并且在现行的个人账户基金管理模式的情况下，个人账户基金存在严重的贬值风险，“新人”和“中人”退休后个人账户养老金存在“有保似无”的情况。第三，个人账户的财政补贴机制存在“逆向激励”，农民普遍选择最低档次缴费，因而导致农民过度依赖基础养老金的发放，弱化了社会养老保险的个人责任。

当前，我国农村社会的人口老龄化、高龄化问题日益严峻，为了我国实现基本公共服务均等化及全面建成小康社会的规划，社会养老保险制度的城乡统筹是我国农村社会养老保险制度改革的最终目标。因此，我国必须通过“分步走”战略，建立稳定的、公平的和财务可持续的社会养老保险制度。

(一)从省级统筹逐步过渡到全国统筹

目前我国农村社会养老保险仍然采用的是县级统筹管理，省级补助标准偏低、县级财政压力较大是全国普遍存在的问题。例如在个人账户缴费补贴环节，省级财政只承担最低档的补贴，剩余的补贴都由县级财政承担。再加上县级财政压力大，因此很难形成“多缴多得”“长缴多得”的激励机制。首先，在基础养老金发放方面，必须由省级政府统一制定发放计发基数、计发比例，根据上年本省的农村居民人均可支配收入的45%进行基础养老金的发放；其次，将个人账户基金上收至省级层面，实行收、管、支的统筹管理；最后，对省级统筹的个人账户基金实行严格的投资运营，这样既能增加基金的保值增值能力，也能同时抵抗基金贬值的风险。

(二)实现名义保障水平下社会养老保险制度城乡统筹

在实现农村社会养老保险省级统筹的基础上，再进一步实现名义保障水平城乡统筹。目前我国农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度仍然分离，无论是在制度设计、筹资模式、缴费标准、财政补贴和待遇水平等方面，农村社会养老保险与城镇社会养老保险仍然存在较大差距。我国城镇职工基本养老保险制度的基础养老金计发基数是上年度社会平均工资，养老金替代率基本维持在45%—55%；而城乡居民养老保险制度基础养老金是定额发放，没有与农村居民人均可支配收入挂钩，养老金替代率仅有10%—15%，两者名义保障水平相去甚远。城镇社会养老保险政府补缺性质的补贴；而农村社会养老保险的财政补贴属于福利性质的补贴。

首先，为激发农村居民的参保积极性、提高保障水平，本文建议按照与城镇职工基本养老保险名义替代率相等的农村居民人均可支配收入比例发放基础养老金。我国中央财政均有足够的财力承担中西部省份和东部省份按照本省上年度农村居民人均可支配收入的45%计发基础养老金。在东部省份中，除了河北、山东、辽宁和福建这四个农业人口大省地方财政负担较重之外，其他省份的地方财政均有足够的财力承担50%的基础养老金发放。本文建议按照实际情况，提高河北、山东、辽宁和福建的基础养老金中央财政负担比例，从现有的50%提升至70%—80%。其次，政府应该充分考虑城乡居民人均收入增长情况、物价指数、基金投资运营收益、个人缴费标准与时间等因素，采取指数化调整的方式来动态确认基础养老金的发放水平，建立基础养老金发放的动态调整机制。

(三)努力提高农民收入和扩大个人账户

要坚决实施乡村振兴战略，将农村社会养老保险制度与我国“三农”政策紧密结合起来。坚持推动城镇带动农村发展战略，通过大数据、电商物流等产业带动农村经济发展；大力改善农村地区民生短板，改善农村居民就业环境，通过建立职业培训体系，促进农村居民进城就业；提高对农村地区基础设施建设的投入力度，通过提高农村基础设施水平，改善农村地区投资环境，保障农产品产出的质量和数量；拓展农民收入的来源，通过“三农”政策努力提高农民收入，保障农民收入的快速增长；加大对农村地区的信息产业投入力度，对传统农业和手工业进行改造，发展数字经济。

在实行乡村振兴战略、努力提高农村居民人均可支配收入的同时，必须健全农村社会养老保险个人账户缴费激励机制，以农村居民人均可支配收入作为缴费基数，实行比例费率制，引导参保人多缴费、长缴费。现行的农村社会养老保险制度在农村居民人均可支配收入连年增长的同时，缴费档次却很少调整。通过建立缴费基数与农村居民人均可支配收入的动态比例关系，扩大个人缴费额度，可以实现个人账户替代率的稳步提升。具体来说，考虑到各地经济水平和消费水平的差异，适宜选择2%、4%、6%、8%和10%共5个缴费档次。

此外，在现行政策推行过程中，农村居民普遍反映个人账户缴费存在逆向激励。建议建立个人账户缴费额动态调整机制，实行财政补贴比例化改革，建立缴费数额与财政补贴数额的正向关系，使得个人账户真正实现“多缴多得”，并且出台相关政策，对缴费困难者实行补助。

(四)实现实际保障水平下社会养老保险制度城乡统筹

在逐步实施名义保障水平下农村社会养老保险制度城乡统筹、提高农民收入和扩大个人账户后，应当充分发挥“以城带乡”的作用，将农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度统筹管理，建立一元化的多层次养老保险体系。由于我国农村经济发展水平长期落后于城市，这时应当加大财政转移支付力度，促进以工助农，发挥城市的辐射效应。

由于我国现行的农村社会养老保险制度、城镇职工基本养老保险和机关事业单位养老保险都采取统账结合的方式，在结构上具有同源性的特点，通过三个步骤，实现我国社会养老保险制度的城乡统筹。第一步，要整合现有的农民工养老保险、失地农民养老保险等制度，实现农村社会养老保险的“小统筹”；第二步，整合城镇职工基本养老保险和机关事业单位养老保险，实现城镇社会养老保险的“中统筹”；第三步，实现农村社会养老保险和城镇社会养老保险的“大统筹”。至此，完成我国社会养老保险制度的大一统。