基于内容分析法的欧洲国家资格框架比较研究

吕东东

(浙江开放大学 科研处，杭州 310012)

资格框架规定各级各类人才质量规格，旨在覆盖所有学习成果，包括普通教育、高等教育、职业教育和培训等正规的学习以及正式学习、非正式学习等，其话语体系中既有专长，又有一般。从20世纪80年代末开始，建立和实施国家资格框架已成为世界趋势。欧盟发布的《地区和国家资格框架全球调查2017》报告中指出，到2016年年底，世界范围内超过150个国家正在发展和实施资格框架。[1]其中，欧洲各国是世界上较早开发与实施资格框架的国家。

目前，欧盟各国在参照欧洲资格框架(European Qualifications Framework，EQF)的基础上，已经形成了较为成熟的国家资格框架(National Qualifications Framework，NQF)，在国际社会上普遍被认为是值得借鉴的经验。然而，我国国内已有的研究主要是对EQF进行分析与探讨，很少有学者对EQF推动下的欧盟成员国NQF进行比较研究。值得一提的是，欧洲既统一又分地区实施的资格框架模式，与我国的国情十分相似。虽然我国尚未形成国家资格框架，但随着上海、浙江、江苏等区域终身教育学分银行的建立，具有区域特色的学习成果认证标准将陆续形成，未来各个省市将很有可能在参照统一的国家资格框架基础上，开发与实施具有地方特色的“区域资格框架”。为此，本研究将采用内容分析法比较分析欧盟成员国的国家资格框架及其实施现状，以期从中得出对我国资格框架建设的启示。

一、研究方法与过程

本研究主要采用内容分析法，首先，确定分析样本为欧盟官网发布的各国资格框架，共检索到奥地利[2]、丹麦[3]、爱沙尼亚[4]、法国[5]、德国[6]、匈牙利[7]、爱尔兰[8]、意大利[9]、拉脱维亚[10]、立陶宛[11]、马耳他[12]、荷兰[13]、挪威[14]、葡萄牙[15]、斯洛文尼亚[16]、(英国)威尔士[17]、(英国)英格兰和北爱尔兰[18]、(英国)苏格兰[19]等18个国家或地区的资格框架(NQF)，并支持参照欧洲资格框架对其中任意两个NQF进行比较。研究样本在欧盟28个成员国中占比60%，具有一定的代表性(本研究数据截止于2019年12月31日，故仍将英国统计在欧盟范围内)。由于法国于2019年提出了新的国家资格框架，因此，本研究在分析法国资格框架时，主要参考了法国最新的NQF。

其次，明确核心研究问题为“欧洲国家资格框架具有哪些特征”，进一步细分为三个子问题：(1)欧洲国家的资格框架在结构上呈现哪些特征；(2)欧洲国家的资格框架在内容上呈现哪些特征；(3)欧洲国家资格框架的实施呈现哪些特征。

关于资格框架的基本结构，一般主要由纵向的资格等级和横向的资格类型构成。通过审读18个NQF，我们发现：从纵向看，除了匈牙利、葡萄牙以外，其余几个国家的NQF都有明确的资格等级设置，主要在5—12级之间；从横向看，资格类型的划分依据主要为通过何种教育或学习形式获得的资格。关于资格框架的内容，主要由各级各类资格的标准或要求构成，为了让一般个体也能理解资格的内容，NQF从几个维度出发，对标准或要求进行了“简单易懂”的描述。关于资格框架的实施，各国在提供的《引用报告》中做了详细的论述，包含了实施目标、实施时间、职能机构、实施过程等内容。

最后，根据研究问题，形成本研究的内容分析框架，如表1所示。在分析框架的基础上，本研究比较分析了18个NQF的内容和相关报告。

表1内容分析框架

二、研究结果与分析

(一)资格框架基本结构比较分析

1.资格等级的对比分析

资格框架通过对资格分级体现层级结构，从而增加资格的透明度和可比性。[20]资格等级从第一级到最高级逐渐升高，资格的复杂程度也相应地提高，而每一个资格等级都建立在前一个资格等级的基础之上。欧洲资格框架将资格等级设置为8个层级，然而，具体到欧盟各个国家的资格框架，在资格等级设置上又有所不同。

如表2所示，共有奥地利等10个国家或地区的资格框架为8级，在18个NQF中占比55.6%；其余国家或地区中，挪威为7级，威尔士为9级，爱尔兰、斯洛文尼亚为10级，苏格兰为12级。虽然匈牙利和葡萄牙没有设置明确的资格等级，但他们以欧洲资格框架为参照，也形成了具有8个等级的资格框架等级体系。总的来说，18个NQF的等级设置在5级到12级之间，其中，大部分NQF的等级体系为8级。

表218个欧洲NQF的资格等级数对比

虽然各个国家资格框架的等级数并不一致，但最终都通过与欧洲资格等级衔接来实现相互对应和转换。例如，只有7级的挪威NQF在与EQF对接时直接跳过了EQF的等级1，从等级2开始与其逐级对应。而设置为12级的苏格兰NQF，其层级1、2、3同时都对应了EQF的层级1，层级7、8同时对应了NQF的层级5，层级9、10同时对应了EQF的层级6。还有一些NQF虽然也为8级，但并不一定与EQF逐级对应。例如，丹麦NQF的第1级和第2级都对应了EQF的第2级，而没有等级与EQF的第1级对应。

2.资格类型的对比分析

本研究对资格类型的划分主要是依据“该类资格是通过何种教育或学习形式获得的”，一般体现为相应文凭或证书的来源。在所分析的18个欧盟NQF中，主要有高等教育资格、普通教育资格、职业教育与培训资格、成人与继续教育资格以及通用型职业资格和特定型职业资格6种类型。

由图1可见，18个NQF均涵盖高等教育资格，表现为经过官方验证的学位和证书一般由国家授权的高等学校授予；有12个NQF涵盖普通教育资格，表现为毕业证书、会考证书、入学资格等，以表明学习者在某一级学校系统地学习过一定的科学文化知识；有13个NQF涵盖职业教育与培训资格(VET资格),包括接受职业教育、学徒制和其他职业培训而获得的毕业证书或技术专业证书；有4个NQF涵盖成人与继续教育资格，分别为丹麦、德国、马耳他和葡萄牙，主要指为了改进或补充基础教育进行的学习，并获得相应的学历证书或职业资格证书；有6个NQF涵盖了通用型职业资格，即这些NQF囊括了本国职业领域的职业资格框架，如英格兰和北爱尔兰NQF包含了本区域的五级职业资格(Vocational Qualification，VQ)、三级国家职业资格(National Vocational Qualifications，NVQ)和三级关键技能(Essential Skills)；有7个NQF包含特定型职业资格，即特定的职业领域的资格体系，如丹麦NQF包含海事领域专门的职业资格体系，爱沙尼亚包含建筑领域专门的职业资格体系。

(二)资格框架的内容比较分析

1.描述维度的对比分析

欧洲资格框架从“知识”(Knowledge)“技能”(Skill)“能力”(Competence)三个维度来描述各层级的资格水平，以便于资格使用者更好地理解和对比各级各类资格。在所分析的18个NQF中，有8个NQF的资格描述维度与欧洲资格框架相同，5个NQF没有明确的描述维度，其余的5个NQF在“知识、技能、能力”三个维度上有所变化：匈牙利的描述维度为知识、技能、态度(Attitude)、自主性和责任(Autonomy and Responsibility)；德国的描述维度为“专业能力”(Professional Competence)和“个人能力”(Personal Competence)；马耳他的描述维度为知识、技能、能力和学习成果(Learning Outcomes)；苏格兰的描述维度为知识和理解(Knowledge and Understand)，应用知识和理解(Practice: applied knowledge and understanding)，一般认知技能(Generic cognitive skills)，通信、信息技术和计算能力(Communication, ICT and numeracy skills)，自主性，责任感和与他人合作(Autonomy, accountability and working with others)。对18个NQF的描述维度进行汇总，发现主要涉及了12个关键词。其中，有12个NQF的描述维度涉及关键词“知识”，11个NQF涉及关键词“技能”，10个NQF涉及关键词“能力”，具体如图2所示。

2.具体内容的对比分析

资格水平的具体内容表现为该水平的标准或要求，主要是对学习者应具备素养的描述。在所分析的18个NQF中，爱沙尼亚、奥地利、葡萄牙3个NQF资格水平的具体内容与欧洲资格框架完全一致。其他NQF虽然大多都从知识、技能、能力维度对资格进行描述，但是具体内容会有些微区别。

(1)知识。在欧洲资格框架中，知识被描述为理论和事实性知识。一些NQF基于这一认识，重点强调了具体工作或学习领域的知识。例如，欧洲资格框架层级2“知识”维度的具体内容为“某个工作或学习领域实际所需的基本知识”。相应层级的挪威NQF将“知识”描述为“对学科内外的重要事实和概念有基本的了解；对基本的政治、社会、文化和环境条件的了解；对信息源的使用，熟悉不同的教育选择和职业”。相较而言，丹麦NQF明确了知识的学科领域，并增加了对学习、教育和职业的基本知识学习。匈牙利国家资格框架相应层级的内容为“了解指定主题(学习、专业领域)的基本事实、概念和简单关联；掌握基本的母语/语言、数学逻辑和科学素养；具有从事与职业特征有关的特定工作所必需的基本的中级理论和实践知识”，强调了语言、数学和科学方面的知识。苏格兰NQF对知识维度也有所变动，特别增加了关键词“理解”，以强调对事实、原则、理论和实践经验的理解。可见，“知识”维度的具体内容主要有两类：一类是与欧洲资格框架相似的对一般知识的表述；另一类是在欧洲资格框架基础上增加对专业领域知识的描述。

(2)技能。欧洲资格框架将“技能”描述为解决问题所需的认知和实践技能，从层级1到层级8，所需解决的问题逐渐复杂、抽象、不可预测。其他NQF则进一步提及了更具体的(如某种语言、数学、运用方法、逻辑思维、表达等)技能。例如，丹麦特别强调了“进行评估、展示和分享成果以及交流”的技能，德国强调了“进行规划”“评估”“提供方法和解决方案的转换”的技能。苏格兰NQF将技能维度分为实践维度、一般认知能力维度以及通信、信息技术和计算能力维度。总的来说，技能包括逻辑、直觉和创造性思维的应用等认识技能以及手工操作和运用方法、材料、工具等实践技能。

(3)能力。欧洲资格框架中“能力”维度主要从责任和自主性的角度来描述，指在工作或学习环境中以及在专业和个人发展中，具备使用知识、技能及处理社会关系的能力。[21]基于此，一些NQF对能力维度进行了适当调整。欧洲资格框架能力维度层级1的具体内容为“在有组织和直接监督的情境下开展学习或工作”。荷兰NQF相应的具体内容为“与同事、上司和客户一起工作；在监督下，对简单任务或学习的结果负责”，除了责任和自主性，还关注合作、领导能力。苏格兰NQF则将能力维度调整为自主性、责任感和与他人合作，进一步强调合作能力。葡萄牙NQF将能力命名为“态度”，但内容与欧洲资格框架完全一致。匈牙利NQF则将能力维度分为“态度”、“自主性和责任”两个维度，其中的态度是对待学习、运用能力的看法和采取的行动。德国NQF与其他NQF较为不同，将能力视为核心元素，从专业能力和个人能力两个维度描述，但前者又细分为“知识”和“技能”，后者细分为“社会能力”和“自主性”，从具体内容看，其社会能力和自主性对应其他NQF的能力维度。

综上所述，18个NQF资格水平的具体内容虽然与欧洲资格框架不尽相同，但是基本都采用了知识、技能、能力三维描述维度，并包含了表3所示的关键内容，法国、立陶宛等虽然没有明确的描述维度，但也主要围绕这三个方面进行标准或要求描述。

表318个NQF的具体描述内容汇总

(三)资格框架实施的比较分析

1.实施时间

2008年，欧盟议会和理事会正式批准实施“欧洲资格框架”。其实，早在2004年欧盟就已酝酿创建EQF，并在欧盟国家内达成了基本共识。多个成员国签署了建立欧洲资格框架的协议，并计划：在2010年前将各国的资格体系纳入EQF，在2012年前各国形成关于资格框架的《引用报告》，从而实现NQF与EQF的对接。在此之前，欧盟有不少成员国在本国已经构建形成了资格框架体系。在实际实施过程中，一些国家较平稳顺利地与欧洲资格框架实现了对接，也有一些国家在2012年之后才完成。在所分析的18个NQF中，有13个在计划时间内(2012年前)与EQF实现了对接。其中，爱尔兰、马耳他NQF于2009年就完成了对接，是最早的一批国家。马耳他对《引用报告》进行了多次修改，于2016年更新提交了第4版。德国(2013年)、意大利(2013年)、挪威(2014年)、斯洛文尼亚(2014年)、匈牙利(2015年)等相对较晚。

学者Mari Elken选取较早完成对接的爱尔兰、在计划内完成对接的爱沙尼亚和较晚完成对接的挪威为案例，分别分析了三个国家在推进NQF的过程中对欧洲资格框架的依赖程度，以及如何将本国问题与欧洲资格框架相联系。他认为，爱尔兰能较早地实现与欧洲资格框架的对接，是因为其很早就启动了构建资格框架计划，全国范围内的制度化程度高，因此在与EQF对接时需要改动的内容较少、较快。爱沙尼亚由于1991年刚从苏联独立出来，正经历快速发展和改革的过程，且因为体系小，也更容易改变。挪威的政策制定以工会参与的三方制度为特点，以共识为导向，因此，在推进NQF与EQF对接过程中常伴随各种争议和冲突，所以推进过程相对较慢。同时，NQF和EQF的联系程度也极大影响了推进过程。Mari Elken认为，爱尔兰的对接过程是技术性的，EQF并没有给其带来实质性的变革，与国家问题的联系较松；挪威的对接过程是典型的分歧和争议过程，EQF带来的变革与国家问题紧密联系；爱沙尼亚则是工具性过程，EQF虽然会带来变化，但是与国家问题的联系较松。

总的来说，在国家层面上，EQF提出的“一揽子方案”仅仅是为可供选择的想法提供具体框架，由于国家机制和本国问题的多样性，NQF对EQF的依赖程度以及本国问题与EQF的联系程度，都会影响NQF和EQF在欧洲国家的推进。

2.实施目标

对所分析的18个国家或地区在制定NQF时考虑的目标进行提炼汇总，主要有：

(1)完善资格和资格体系，包括提高资格的质量、认可度、可获取性，发展学习成果导向的资格，改进资格体系的透明度和可比性等。

(2)促进学习流动，具体包括与EQF实现对接，引进学分转换系统，促进资格的跨国认可，提供更广泛的学习认证等。

(3)改进教育和培训系统，包括提高教育质量，增加教育兼容性，促进欧洲层面的教育发展。

(4)促进终身学习发展，具体包括加强正式与非正式教育体系之间的融合，认证非正规和非正式学习成果等。

(5)增强人才供需匹配度，具体指发展和保持基本技能，同时，确保个人能力和社会所需能力能更好地对应。

(6)推进社会发展，包括加强社会竞争力和凝聚力，实现社会公平等。具体如表4所示。

表418个NQF的目标汇总

可见，最受关注的目标是促进学习流动(16个国家或地区关注)，这是欧盟号召各国建立资格框架的关键目标，因此在各国家或地区的受关注度最高。其次是完善资格和资格体系、促进终身学习发展两大目标(12个国家或地区关注)，考虑到国家资格体系与欧洲资格框架对接的复杂性，大多数国家或地区都很重视设计一个适用于本国或本地区的资格框架，他们希望能借助完善资格和资格体系来推动终身学习发展。再次较受关注的目标分别是改进教育和培训系统(8个国家或地区关注)、增强人才供需匹配度(5个国家或地区关注)，如匈牙利、立陶宛等希望通过实施国家资格框架来提高教育质量，法国、挪威、葡萄牙等希望借助国家资格框架培养符合劳动力市场需求的人才。最后是推进社会发展的目标(1个国家或地区关注)，这一目标被提及的次数最少，仅有匈牙利在实施NQF时提出要加强社会竞争力和凝聚力。

欧盟创建资格框架最重要的目标是使人(个体)能够在欧洲范围内自由流动，而不受不同国家教育和培训系统、职业体系的影响。在EQF的驱动下，欧洲各国了建立NQF，他们在实施过程中所确立的具体目标与欧洲资格框架一致，最为关注“促进学习流动”，以推进欧洲地区教育一体化，构建欧洲知识区，同时也较为关注资格制度的制定和落实，以及其对教育发展、终身学习的促进作用。

3.职能机构(国家协调点)

在欧盟公布的资格框架中可以发现，每个国家的NQF一栏都会显示国家协调点(National Coordination Point，NCP)，即NQF实施过程中的主要职能机构。国家协调点的主要任务是在国家范围内提供相关信息，制定规划、制作相应材料并协调所有利益相关者的职责和任务，以保证国家资格制度的实施，并代表本国或本区域与欧盟交流沟通，使NQF与欧洲资格框架建立联系。鉴于政治制度和现实国情的差异，各国NQF的职能机构类型有所不同，有的国家专门成立全国范围内的NQF协调委员会作为NCP，也有的国家选择由教育行政部门或其他机构担任NCP。对所分析的18个NQF进行汇总统计，发现主要有“国家协调委员会”“教育行政部门”“资格、职业相关机构”和“研究中心”等四类机构担任NCP，具体如表5所示。

由表5可知，有不少国家或地区(5/18)专门成立了新机构——国家协调委员会，负责统筹全国范围内资格框架的实施，这类NCP更具业务针对性，同时具有新机构的“蓬勃朝气”，能及时调整以适应各种变化。然而，也有较多一部分国家或地区(6/18)将已有的资格、职业相关机构任命为NCP，这些国家或地区往往是在国内已建有特定领域的、封闭式的资格框架，他们希望能依托有一定业务经验的机构来制定和实施NQF。也有一些国家或地区由教育行政部门(3/18)担任NCP，这类NCP在实施资格框架时会有较高的权威性，并更容易获得资源资助。但是由教育行政部门全权负责也存在一定的弊端，如行政色彩过浓、与学界的联系不够紧密等。为此，个别国家(如匈牙利、威尔士)选择由教育行政部门和其他机构(教育资助委员会、EQF协调委员会等)联合担任NCP。还有个别国家(如意大利、斯洛文尼亚)选择由职业教育相关研究中心担任NCP，这类国家更看重对“职业教育与培训”领域的资格实施。

表518个NQF的NCP机构类型

NCP作为国家资格框架的主要职能机构，其职能作用将直接影响NQF能否成功实施。因此，各国家或地区应在分析自身情况的基础上，选择适合本区域的机构担任NCP，以最大限度地发挥其职能作用。

4.实施标准和程序

EQF咨询小组由欧盟所有成员国、社会性组织、欧洲职业培训开发中心(CEDEFOP)、欧洲培训基金(ETF)和欧洲委员会组成。为了保证不同教育类型之间的互读性和资格之间的可比性，EQF咨询小组作为欧盟的协调委员会，发布了《国家资格等级参照EQF的标准和程序》(Criteria and procedures for referencing National qualifications levels to the EQF)，所提出的10项标准和程序(详见表6)为欧洲国家实施NQF制度提供了精确的方向。

表6国家资格等级参照EQF的10项标准和程序

每一个NQF在完成与EQF的对接后，发布相应的《引用报告》，并对照10项标准和程序逐条分析实施情况。本文也基于10项标准和程序，对所分析的18个NQF的实施情况进一步汇总梳理，以呈现出欧洲地区EQF和NQF的整体实施特点。

(1)标准和程序1。参与参照过程的所有有关国家机构，其职责和法律权限均由主管的公共机构明确确定和公布。这是EQF咨询小组建议各国制定和实施NQF时采取的第一步，即明确各职能部门的职责和权限，使各参与机构能够清楚了解自身的工作范畴，从而达到最优状态的分工合作。18个NQF中，除了爱沙尼亚只是罗列了10项标准和程序，而没有就自身实施情况进行论述，其他17个NQF都明确确定和公布了所有相关国家机构的职责和权限。他们主要从主管(统筹)委员会、参照委员会、咨询委员会、NCP等方面陈述相关职能部门以及相应的职责和权限。

(2)标准和程序2。国家资格框架或体系与欧洲资格框架的等级描述之间存在着明确和可论证的联系。在NQF与EQF之间建立明确和可论证的联系，是实现NQF与EQF对接的关键，本研究所分析的18个NQF都与EQF之间建立了这种联系。由于一些NQF的资格等级设置、等级描述与EQF有所不同，不能直接参照、对接，所以，各个国家和地区通过比较分析，分阶段在NQF和EQF之间建立了联系。在资格等级对比时，不同NQF以EQF为桥梁来实现资格的交流与转换。以爱尔兰为例，表7为爱尔兰NQF与EQF所建立的对应等级。立陶宛的NQF等级没有具体的描述维度，在具体内容上与EQF很难对接。为此，其在《引用报告》中将原来的描述内容按照“知识、技能、能力”三个维度进行了新的划分描述，从而可以与EQF对应参照。正是通过在二者之间建立明确和可论证的联系，不同NQF的资格才能实现自由转换。

表7 爱尔兰NQF和EQF等级之间建立的参照关系

(3)标准和程序3。国家资格框架或资格体系及其资格基于以学习成果为导向的原则和目标，应与非正规和非正式学习认证相联系，还应与学分体系相联系。经统计，18个NQF的资格体系和资格都遵循了以学习成果为导向的原则和目标。可见，以学习成果为导向是各国构建NQF时的共识。然而，各个NQF对学习成果的定义不尽相同，主要表现为各资格等级的描述维度、描述内容不同。

关于对非正规和非正式学习成果的认证，在18个NQF中，仅有意大利、荷兰、丹麦、匈牙利4个NQF涉及，但也只是应用于高等教育或职业教育与培训领域。大部分NQF仍只是在探索引入非正规和非正式学习成果认证，尽管一些国家或地区已发布了相关法案，但是并未大范围实施和应用。实施非正规和非正式学习成果认证具有一定复杂性，这也是学分银行制度难以广泛推进的重要原因。

(4)标准和程序4。将资格融入国家资格框架的过程应是透明的。除了爱沙尼亚，其他17个国家或地区都将资格融入NQF的政策和程序，并保证透明性原则。例如，德国从分配方法、归纳方法和演绎方法三个方面介绍了将资格融入NQF的过程。丹麦对资格融入NQF的原则、程序以及融入过程的质量保证进行了说明。

(5)标准和程序5。国家教育和培训质量保证体系应与国家资格框架或体系指向一致，并符合有关的欧洲原则和准则。

(6)标准和程序6。参照过程应包括相关质量保证机构的声明协议。“质量”是资格框架的基本价值和原则之一，建立科学、完备的质量保障体系是保障资格框架有效运行并得到公众广泛认可的关键环节。所分析的18个NQF都采取了一系列措施，以确保国家质量保证体系与NQF和EQF的指向一致性，一般主要由国家正规部门负责提供质量保证，也有一些国家或地区选择由独立机构或由教育和研究部主持下的教育和培训理事会负责质量保证。

既然质量保证体系是国家资格框架的重要基础，那么，负责制定和管理质量保证体系的部门和机构应与资格框架相关负责机构一样，明确自身的职责和权限。因此，18个NQF都发表了质量保证体系的声明协议，从而使质量保证过程更透明、高效。

(7)标准和程序7。参照过程应有国际专家参与。除了爱沙尼亚没有提及，其他17个NQF的制定和实施都有2—5名国际专家参与，各国的NCP重视国际专家的建议，国际专家还从国际角度提出了许多重要的问题，鼓励本国的NCP“向外看”，而不是通常的“看向其他国家”。

(8)标准和程序8。国家主管机构应证明国家资格框架与欧洲资格框架之间的参照关系，包括国家协调点在内的主管机构应发布一份综合报告，报告需针对每一条标准罗列参照关系及相应证据。

(9)标准和程序9。官方的EQF平台应及时公开已确认完成参照过程的成员国名单，包括上传已完成的《引用报告》，从而证明这些国家已完成参照过程。18个国家或地区都撰写和上传了《引用报告》，他们重点介绍了本区域的教育系统及相应资格，同时，参照EQF咨询小组提出的10项标准和程序，逐条说明所采取的行动和举措，从而体现NQF的实施过程和情况。

(10)标准和程序10。按照参照程序以及建议书中的时间线，由主管当局颁发的所有新的资格证书、文凭和欧洲通行证文件都应通过国家资格体系，适当、明确地对欧洲资格框架进行参照。如果新的资格要融入NQF，应经过正规、严谨的申请程序。同时，在审查资格时，论证新资格的NQF资格等级和参照的EQF等级，NQF和EQF水平的“可见性”也应该在资格的表现形式“文凭和证书”中有所体现。除了爱沙尼亚，17个NQF的《引用报告》都指出将不断完善补充资格的审查，一部分NQF考虑将NQF和EQF的等级在文凭、证书、欧洲通行证文件等资格的“显性”材料中体现出来。

10项标准和程序虽然是对NQF参照EQF时所提出的要求，但是几乎每个NQF都对应标准和程序逐条论证了实施情况，这有助于我们全面了解欧洲国家资格框架的实施特征，并从中得到启示。

三、讨论与结论

本研究采用内容分析法，从资格框架的基本结构、内容和实施三个方面对18个NQF进行比较分析，在一定程度上呈现了欧洲国家资格框架的具体特征并从中得到了一些启示。

(一)构建“元框架”，融合不同教育体系的资格类型

在欧洲各国的资格框架制度中，EQF是一种元框架，将资格系统分级分类，凸显出层次结构，成为各国国家资格框架之间沟通和转换的桥梁。作为“元框架”，EQF本身不包含具体的资格或个人能力，其在等级设置和内容描述上遵循了高兼容性和高规范性，能够体现出欧洲多个国家资格框架的一般特征。具体到各个国家的NQF，大多国家在参照EQF的基础上，将不同类型的资格融入到国家资格框架之中，“10项标准和程序”中的第4项特别强调了融入过程的透明性，以此保障资格体系的公平公正原则。鉴于基本国情和教育制度的不同，各个NQF融入的资格类型会有所差异，主要有高等教育资格、普通教育资格、职业教育与培训(VET)资格、成人与继续教育资格、通用型职业资格和特定型职业资格等。

借鉴欧洲这种“以EQF为元框架，推进NQF融入不同资格类型”的模式，我国应首先启动国家层面的资格框架计划，构建综合性的国家资格“元框架”，再在地方或机构层面探索构建区域性资格框架。随着“一带一路”倡议得到沿线国家的一致同意与认可，我国与沿线国家的合作将不断深化，尤其在教育方面，我们可以构建更广范围的跨国性资格框架，实现不同教育系统资格的转换与衔接。[22]

(二)以学习成果为导向，基于“知识、技能、能力”进行多维描述

学习成果是个体在结束一段正规、非正规和/或非正式学习后所掌握的知识、技能和能力，是表述国家资格框架中某一等级资格的基本单位。[23]国家资格框架根据学习成果确定资格的等级，注重认可学习者的实际“知识、技能和能力”而非“文凭或证书”，从而对个体给予更科学、合理的评价。在10项标准和程序中，第3项明确提出“国家资格框架或资格体系及其资格基于以学习成果为导向的原则和目标”，以学习成果为导向是欧洲国家设计NQF等级并进行指标描述的基本原则。

基于学习成果，各国的国家资格框架主要从“知识、技能和能力”三个维度来描述每一资格等级，部分国家根据国情和教育制度需要调整或扩充描述维度。一个国家或社会的关键“知识、技能和能力”是什么？不同国家或社会的考虑会不同，同时也会随着时间的变化而不同。借鉴欧洲国家资格框架的经验，我国应构建以学习成果为导向的资格框架，在知识方面考虑其宽度和种类，在技能方面考虑其应用范围和可选择性，在能力方面考虑情境、所扮演角色、学会学习的能力和洞察力，最后基于学习成果根据国家或区域特色对资格的标准或要求进行多维描述。

(三)以促进学习流动为重点目标，关注教育和终身学习的发展

欧洲资格框架的主要目标是促进不同教育系统之间的学习流动。我国最早的关于资格框架的文献发表于2002年，主要介绍了英国和澳大利亚的资格框架。当时的学者在借鉴国外经验的基础上，普遍认为我国应通过构建资格框架来提高教育质量和标准，尤其在职业教育领域，可以促进其与普通教育和其他种类教育的沟通。随着终身教育理念在国内普及，有一批学者提出构建终身教育资格框架，以促进国内不同种类教育和学习之间的成果转换，进而推动终身学习发展。因此，促进学习流动成为我国资格框架构建的重点目标。

从欧盟层面讲，欧洲国家构建国家资格框架并与欧洲资格框架实现对接的重点目标是促进欧盟范围内跨国性的学习流动。从各个国家或地区层面讲，改进教育和培训系统、促进终身学习发展也是国家资格框架构建的重要目标。另外，还有增强人才供需匹配度、推进社会发展等目标。根据目标，我国可以先完善不同教育领域的资格框架，进行各类教育融通渗透等值性的改革，以促进国内不同教育之间的学习流动。在此基础上，再整合制定出基于终身学习理念的国家资格框架，促进教育和终身学习的发展。[24]

(四)政府主导，建立全国性的协调机构

在欧盟主导下，欧洲范围内成立了EQF咨询小组，成员来自欧盟所有成员国、社会性组织、欧洲职业培训开发中心(CEDEFOP)、欧洲培训基金(ETF)和欧洲委员会等代表。咨询小组是参与国、欧盟委员会和利益方代表间交流的主要平台，其提出的10项标准和程序为欧洲各国构建和实施资格框架制度提供了精确的方向。其中，第1项标准和程序首先强调了建立职能部门，并明确其职责和权限。而在每个国家的NQF介绍中也都会显示国家协调机构，他们有的是专门成立的新机构，有的由教育行政部门或相关机构或者职业教育相关研究中心担任。欧盟和各国政府在其中发挥了不可或缺的主导作用，全国性的协调机构有利于统筹规划国家范围内资格框架的实施，并能够作为国家代表与国际相关组织进行沟通、交流。

《广东终身教育资历框架等级标准》是我国第一个地方层面的资格框架，但是其权威性和推广效果都很一般。多年来，我国资格框架发展没有重大突破的关键原因在于缺乏国家层面的政府主导，国家资格框架是国家顶层制度设计，需要具有一定强制执行力的规定和全国性的协调机构来发挥统筹协调作用，从而调动各方力量参与国家资格框架建设。

(五)根据标准和程序，有序推进资格框架制度

EQF咨询小组提出的10项标准和程序是欧洲资格框架建设的重要指南，对于我国而言，也具有一定的参考意义。除了欧洲，国际上其他国家(如澳大利亚、美国、日本等)的国家资格框架构建过程也值得研究借鉴。实际上，无论在哪个国家，构建国家资格框架都是一个极其复杂的过程，不仅涉及多种教育和学习类型，还与多部门、多机构直接相关，在一定程度上甚至会引发教育系统的一次变革。纵观EQF和NQF的构建和对接过程，EQF咨询小组和各国的NCP出台了不少重要的文件或报告，使各国在实施过程中具有明确的行动指南，从而构建、实施符合欧洲要求同时具有本国或地区特色的资格框架制度。国家资格框架建设确实是一项长期工程，不可能一步到位，我国应在借鉴国外经验的基础上，制定科学规范的标准和程序，依托政府主导和全国性协调机构，有序地推进国家资格框架制度。

综上所述，构建国家资格框架已在国际范围内受到广泛关注，尤其在欧洲地区，更是形成了以欧盟EQF主导下的欧洲知识共同体。近年来，全球人口流动的加速和在线教育的飞速发展，都将使资格框架全球化成为未来国际教育的重要趋势之一。随着我国国际化进程的不断推进，我国应以促进国内、国际学习流动为重点目标，关注教育和终身学习的发展，在发挥政府主导作用的前提下，建立全国性的协调机构，并制定科学的标准和程序，有序推进基于学习成果的、融合不同资格类型的国家资格框架的建设和实施。