地方政府债务风险成因及对策研究

王晓凌

摘 要：城镇化水平的不断提高对基础设施建设和公共服务水平的提升提出了更高的要求。地方政府财力有限，只能通过举债筹措建设资金。地方政府债务的快速增长引发社会普遍关注，如何化解地方政府债务，成为各级政府的难点。重点分析当前地方政府财务风险的成因，并从风险产生的根源着手，提出化解地方政府债务的对策，即多措并举化解存量债务;加大改革力度，从根本上控制债务增量。

关键词：地方政府;债务风险;成因;对策

中图分类号：F812.7        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）12-0034-03

一、相关背景

1994年颁布的《预算法》规定，地方政府不得举债融资，地方政府不得不寻求法律之外的渠道弥补地方财力不足。2008年，全球金融危机爆发，为了稳经济保增长，中央下达4万亿救市计划，明确地方配套资金可以利用政府融资平台通过市场机制筹措。在中央鼓励下，地方融资平台数量快速增长，地方政府债务迅速膨胀，而快速增长的地方债务带来巨大风险隐患，地方政府债务引起中央及社会各界广泛关注。本文将对地方政府债务风险形成的原因进行梳理，并从化解存量贷款，控制增量角度提出解决政府债务问题的对策。

二、地方政府债务风险形成的原因

（一）政府财权与支出责任不匹配

1994年分税制改革，对中央与省级政府的财权划分上做出了较明确的制度安排，但并未进一步推进地方税体系的构建，对市、县、乡级政府的财权、事权做出明确的安排部署，形成配套改革方案，导致地方政府财力与支出责任不匹配。“营改增”后，税权进一步向中央集中，地方税源减少，地方政府支出压力大而可支配收入不足，因而倾向于通过举债投资发展地方经济。

1994—2019年，地方财政收入占比波动较小，稳定在50%左右，但地方财政支出占比从1994年的69.7%增加到2019年85.3%。地方政府财政收支缺口不断扩大，从1 727亿上升至超过10万亿，地方政府赤字大幅提升。

（二）政绩评价体系以及预算软约束助推了地方政府举债冲动

GDP目标是长期以来地方官员政绩评价体系中非常重要的指标，直接关系到官员未来晋升。各地官员表面为了地方经济发展，实则为了升迁提拔，盲目追求政绩，通过大量举债建设 “政绩工程”，造成谁举债多，谁的政绩就突出。久而久之，政府负债累累，不得不举债发展、赤字經营，恶性循环。且地方政府官员连任期短，还债期限长，官员升迁后对其前期举债行为无须负责，进一步促使地方政府官员盲目借债投资。财政部在《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》中提出，建立健全“举债必问效、无效必问责”的举债终身问责制，但该制度距离真正落实还有相当距离。

2014年，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确提出了“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，但在我国单一制的政治体制及地方政府破产负外部性较大的背景下，中央政府的“不救助”原则难以落实。我国金融体系的国有化成分较高，同时大型商业银行资产和信贷规模占比高，风险偏好低，更愿意贷款给具有地方政府隐性担保的融资平台。

（三）城镇化发展助推地方政府债务规模扩张

城镇化的推进必须具备与之相匹配的城市基础设施以及公共服务水平。2019年，我国城镇常住人口8.5亿人，常住人口城镇化率突破60%，户籍人口城镇化率为44.4%。城镇化水平不断提高，政府需要提供更加完善的基础设施和公共服务，推进教育、就业、养老、基本医疗、保障性住房全覆盖，建设过程中产生的资金需求大部分由政府部门借债支撑。

（四）经济增长放缓叠加减税降费降低政府收入

2008年，美国次贷危机引发全球金融危机，为缓解金融风暴给中国经济带来的冲击，政府出台4 万亿投资计划刺激经济。地方政府为配套中央建设资金以及保增长，通过融资平台大举进行银行贷款、发行企业债券，并通过各种中短期融资工具筹措建设资金，债务规模呈几何级数增长。

近年来，我国经济增速放缓，“营改增”导致地方政府主体税种缺失，且中央一系列减税降费政策的推行，减轻了企业和民众的负担，但进一步降低了地方政府的财政收入。财政收入增速连续5年低于实际GDP增速，同时政府债务利息支出增速加快，公共财政收入是政府偿债付息的主要来源，增速放缓削弱了政府偿债保障能力。而基础设施、社会公共服务能力建设需要大笔资金，地方财力捉襟见肘，偿债能力下降，违约风险上升。

（五）土地财政下行削弱地方政府偿债能力

土地出让收入是除财政收入之外地方政府的主要收入来源，但近些年地方政府赖以生存的“土地财政”收益波动较大。一方面，土地出让收入受房地产市场调控政策影响较大，且与房地产风险捆绑。2011—2018年全国国有土地出让收入增长不稳定，2014年增幅达46.6%，2015年增幅为-23.8%，2016—2018年增幅分别为15.8%、40.3%和25.8%。另一方面，土地数量的有限性导致“土地财政”难以为继，上述情形导致地方政府基础设施建设资金严重短缺。1995年起实施的《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，为满足地区经济建设发展需求，地方政府绕过法律限制，将土地资源等大量融资平台公司，为地方基础设施建设筹集资金，导致地方政府隐性债务增加。2015年修订后的《预算法》赋予地方政府限额内合法举债的权力，举债空间有限，地方经济建设资金不足，地方政府依然通过扩大隐性债务弥补资金需求不足。

（六）地方政府信息公开制度落实不到位

清华大学公共管理学院公共经济、金融与治理研究中心推出的《中国市级政府财政透明度研究报告》对全国294个（2016年以后增加到295个）地级及地级以上市政府财政透明度进行评价，其中有关政府债务的信息公开情况最差。2014年，仅14个城市公开了政府性债务相关数据，2015年全国仅6个城市（北京、广州、上海、天津、宁波、厦门）公布了政府性债务和举债资金的使用情况。2016年，政府性债务公开有了较大改善，但从信息披露的内容看仅仅公布了政府债券的情况。2017年，全国仅有37个城市的政府对债务的具体使用项目有所公开，有235个城市未公开产业投资基金信息，127个城市未公开PPP项目信息。2018年，地方政府债务公开情况较上年有所进步，但仍然是最难以公开的部分。由于政府债务信息公开得不全面、不详细、不彻底，致使地方政府超负荷举债难以得到监督和发现。

三、化解地方债务风险的对策

（一）多措并举化解存量债务

1.调查摸底地方政府债务。在财政部87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》出台之前，融资环境相对宽松，地方政府通过地方融资平台大举负债，形成大量隐性债务，造成地方政府存量债务总量大幅上升。因此，化债的第一步是要全面梳理债务情况，尤其对隐性债务，需要进行全面彻底的调查摸底，掌握地方政府负债规模、融资方式、债务风险以及偿还机制等详细信息，做到心中有数，才能合理防范化解债务风险。

2.压缩政府一般性支出，为偿还债务腾出空间。“营改增”政策实施，以及减税降费政策的落实，地方政府财政增收乏力，地方各级政府应“勒紧裤腰带”过紧日子，通过压缩政府一般性开支，提高预算资金使用效率，为偿还债务留出空间。

3.“银行介入+债务重组”，缓解存量压力。存量债务化解是各地方政府的痛点、难点和焦点。各地主要的方式还是债务置换，将高成本隐性债务置换为低成本显性债务，将短期债务置换成长期债务，以时间换空间，拉长债务周期，降低利息负担，从而缓解地方政府债务压力。目前，各地区对政府债务化解已进行了一些探索和尝试，如镇江试点采用“政策性银行介入+债务重组”方式化解地方隐性债务。山西省通过“行业整合+银团化债”形式化解高速公路债务。未来在政府债务化解过程中，应继续做好债务重组工作，并借助政策性银行和商业银行为地方政府合理化债。

4.盘活国有资产，助推地方债务化解。我国是公有制为主体的国家，国有资产体量较大。全国国有企业资产（不含金融企业）总额达210.4万亿元，国有金融企业资产总额264.3万亿元，国有资产完全有能力在适度范围内化解地方政府债务。政府应盘活国有资产，出让部分国有股权、土地使用权以及经营性国有资产权益偿还债务。

5.存量隐性债务显性化、市场化。部分债务合规转化为企业经营性债务，利用项目结转资金、经营收入偿还。2018年8月，《中共中央国务院关于防范化解地方隐性债务风险的意见》出台，要求在存量隐性债务显性化、市场化的前提下，做好风险隔离，通过破产重整、清算等方式减计债务。

（二）加大改革力度，从根本上控制债务增量

1.改革财税体制，理顺央地财权事权关系。分税制改革导致的中央与地方财权事权严重不匹配，成为地方政府负债迅速扩张的主要推动力，消除这一推动因素的关键在于改革现有财税体制，合理匹配中央与地方财权事权。中央应做好顶层设计，一方面合理测算保证地方政府日常运转以及开展城市建设项目和公共服务的资金需求，做到地方政府合理支出与财力相匹配，如有缺口可通过增加税收返还比例、提高转移支付水平予以弥补;另一方面应加快改革步伐，推动地方财税体系建设，调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，理顺税费关系，逐步建立稳定、可持续的地方税體系。

2.完善地方官员政绩考核体制，增加债务考核指标。应重构地方官员政绩考核体系，弱化GDP数值指标分值比重，综合评价地区经济结构、民生、生态、文化以及政府信用等多重指标，并且结合地区特点，适度调整考评指标的分值比重，做到因地制宜、有的放矢。与此同时，应进一步完善地方政府债务责任考核机制，将地方政府债务相关指标纳入地方官员政绩考核体系。把举借、使用、管理、偿还和风险管控等情况纳入地方政府主要领导经济责任审计和离任审计范围。严格落实“终身问责，倒查责任”的举债机制，遏制地方债务过度扩张。

3.优化地方政府债务管理制度体系。建立地方政府债务风险披露制度。由于信息不对称，社会公众和投资者盲目相信政府的偿债能力，助长了地方政府的过度融资行为。为此，必须建立地方债务风险披露制度，向社会公众和投资者公开政府债务信息，让社会公众、各大媒体平台共同监督地方政府债务的举债、用债和还债行为。

4.建立债务资金使用监督机制。应由人大审议预算及执行情况，审计部门审计政府债务情况，明确不同监督主体的职责，形成统一的债务监督体系。地方政府举借债务应在银行开立专户，募集资金的使用严格限制在专项账户中进行，以方便资金监管。完善地方政府财政责任的法律制度，以法律明确规定地方政府的偿债义务和财政责任。

受疫情影响，抗疫期间我国各级政府财政收入大幅下降，支出大幅上升，财政收支形势严峻，随着一揽子税费减、免、缓政策的落地和经济的进一步下行，传导至财政的压力也会逐步增强，很多压力最终要体现在地方财政，面临严重的资金缺口，中央应加强对地方政府融资举债的监督管理，严禁地方政府非法融资，增加隐性债务，引发区域系统性风险。

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[5]  郑祖昀，黄瑞玲.地方政府隐性债务问题研究：一个文献综述[J].地方财政研究，2019，（5）：41-50.

Abstract：The continuous improvement of the urbanization puts forward higher requirements for the improvement of infrastructure construction and public service.Local governments with limited financial resources，however，usually can only raise the construction funds by borrowing.The rapid growth of local government debt has aroused widespread social concern How to solve local government debt has become an important issue for the governments at all levels.This paper focuses on analyzing the causes of the local government financial risk，puts forward the corresponding countermeasures and suggestions to resolve the local government debt by tracing sources of the risk.To solve the stock debt by taking multiple measures;Increase reform and fundamentally control the increase of debt.

Key words：local government;debt risk;cause;countermeasure

[责任编辑 文 峰]